1、事故災難應急救援體系建設講義事故災難應急管理是近10年來產生的一門新興的安全專業。應急救援應急管理的核心內容，以事發后的應急處置為重點工作內容。事故災難的行業性、事故災難原因的多樣性、事故災難狀態的復雜性、事故災難發展的緊迫性，決定了應急救援是一項極為復雜的工程。面對如此復雜的工作，必須尋求一種通用的以不變應萬變的應對之策，由此催生了應急救援體系的建立，即：要搞好應急救援，就必須建立起一個包括預案編制、應急機構的設置和職責的落實、應急隊伍的建設、物資裝備、外部力量的銜接等有機統一、協調運行的體系，其主要目的是控制緊急事件的發生與發展并盡可能消除事故災難，將事故災難對人、財產和環境的損失減小到最

2、低程度。應急工作涉及技術事故災難、自然災害（引發）、城市生命線、重大工程、公共活動場所、公共交通、公共衛生和人為突發事件等多個公共安全領域，具有不確定性、突發性、復雜性、后果和影響易猝變、激化、放大的等特點。一、事故災難應急救援體系建設的現狀及特點（一）事故災難應急救援體系建設的重要性和必要性應急救援，是在應急響應過程中，為消除、減少事故災難危害，防止事故災難擴大和惡化，最大限度地降低事故災難造成的損失和危害而采取的救援措施與行動，其直接功能包括預防事故災難發生，減輕事故災難危害，避免、減少人員傷亡，減少財產損失，減少環境破壞，保障企業發展，維護社會穩定等。應急救援的間接功能，還包括創造巨大的

3、經濟效益，提高企業市場競爭力，創造良好的社會效益等。在很長時間內，對于事故災難的應急處置，只是停留在事發這一環節上，就事論事，沒有從事前、事中、事后建立一個全過程的閉環運行系統，不能進行系統全面的危險源辨識與評估，導致許多應急資源、響應舉措出現“空白”。同時，還有一種重政治、輕科學的思想，如重視“一不怕苦，二不怕死”革命英雄主義精神的宣揚，因此導致的事故災難惡化升級、傷亡和財產損失擴大化事件屢見不鮮。在對國內外經驗的借鑒與實踐中，人們日益認識到，只有建立完備的應急管理體系，從事前、事中、事后進行全過程的管理，才能使應急救援在思想上有準備，操作上有預案，人員、裝備、物資、技術等有保障的情況下進行

4、，才能確保應急救援行動的成功。有效的應急救援行動，會化解險情，可以將事故災難有效地消滅在萌芽之中；能有效控制事態發展，從而避免事故災難的擴大與惡化，大大減輕事故災難對人員、財產、環境造成的危害，減輕事故災難對人民群眾生命、社會穩定和經濟發展所帶來的不良影響。反之，如果沒有有效的應急救援行動，險情會發展成為事故災難，事故災難會惡化升級，不僅會造成人員的重大傷亡和財產的重大損失，而且會對自然環境、人民生活、社會穩定甚至國際形象帶來嚴重的不良影響。據國際勞工組織統計，全球每年發生傷亡事故災難約2.5億起，大約造成110萬人死亡，造成經濟損失相當于全球GDP的4%。當前，我國正處在農村城市化、農業工業

5、化、經濟多元化的特殊歷史時期，一方面，處處都是欣欣向榮的城市建設，另一方面，不安全因素及事故災難隱患隨處可見。譬如，隨著城市的擴張，老廠房、加油站等建筑安全間距不足；大型鍋爐、電力設施等高危設備越來越多；道路交通日益擁擠；個體、民營企業原始積累不足，基本素質低下，導致安全欠賬嚴重，安全基礎薄弱，事故災難層出不窮。與此同時，隨著人們物質文化生活的提高和構建和諧社會目標的提出，關愛生命、追求和諧成為全社會的共同訴求。在此形勢之下，安全工作壓力日益加大。理論與實踐均已證明，只有加強應急管理，保障應急機構、隊伍、人員、預案、裝備等的建立、配備、編制、應用到位，不斷提高應急救援能力，才能保障在突發險情、

6、事故災難之時，按照既定應急預案，成功救援搶險，最大限度地避免、減少人員傷亡、財產損失、生態破壞和對社會的不良影響。（二）事故災難應急救援的相關法律法規要求近年來，我國政府相繼頒布了一系列法律法規，如安全生產法、危險化學品安全管理條例、關于特大安全事故災難行政責任追究的規定、特種設備安全監察條例、四川省安全生產條例等，對危險化學品、特大安全事故災難、重大危險源等應急救援工作提出了明確的規定和要求。安全生產法第17條規定，生產經營單位的主要負責人負有“組織制定并實施本單位的生產安全事故災難應急救援預案的職責”。第33條規定：“生產經營單位對重大危險源應當登記建檔，進行定期檢測、評估、監控，并制定應

7、急預案，告知從業人員和相關人員在緊急情況下應當采取的應急措施。”第68條規定：“縣級以上地方各級人民政府應當組織有關部門制定本行政區域內特大生產事故應急救援預案，建立應急救援體系。”四川省安全生產條例第60條規定：“各級人民政府應當建立重特大事故應急救援體系，制定本行政區域內重特大事故應急救援預案。重特大事故災難應急救援預案應當報上級安全生產監督管理部門備案。政府有關部門應當制定本行業重特大事故應急救援預案，并報同級安全生產監督管理部門備案。”第61條規定：“生產經營單位應當根據危險源辨識、生產經營活動風險評估，制定本單位的事故災難應急救援預案，建立事故災難應急救援體系，落實應急救援措施并定期

8、組織演練。井工開采和危險物品生產經營規模較大的單位應當建立專職應急救援隊伍或與有資質的救護隊簽訂救護協議。”危險化學品安全管理條例第50條規定：“危險化學品單位應當制定本單位事故應急救援預案，配備應急救援人員和必要的應急救援器材和設備，并定期組織演練。危險化學品事故應急預救援預案應當報設區的市級人民政府負責化學品安全監督管理管理綜合工作的部門備案。”使用有毒物品作業場所勞動保護條例規定：“從事使用高毒物品作業的用人單位，應當配備應急救援人員和必要的應急救援器材、設備，制定事故應急救援預案，并根據實際情況變化對應急預案適時進行修訂，定期組織演練。事故災難應急救援預案和演練記錄應當報當地衛生行政部

9、門、安全生產監督管理部門和公安部門備案。”2006年1月8日，國務院發布了國家突發公共事件總體應急預案，明確了各類突發公共事件分級分類和預案框架體系，地方各級人民政府是本行政區域突發公共事件應急管理工作的行政領導機構。預案將突發公共事件分為自然災害、事故、公共衛生事件、社會安全事件4類，按照各類突發公共事件的性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，將公共突發事件分為四級，即級（特別重大）、級（重大）、級（較大）和級（一般）。特別重大或者重大突發公共事件發生后，省級人民政府、國務院有關部門要在4小時內向國務院報告，同時通報有關地區和部門。2007年11月1日起正式施行突發事件應對法，對突發事件的

10、預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建作了明確規定，規范了突發事件應對活動，規范了應急管理。事實勝于雄辨。面臨百年不遇的冰雪災害天氣、突如其來的“5.12”特大地震在黨中央、國務院的堅強領導下，全國人民上下一心、集中力量，打贏了一場又一場硬仗、惡仗，用無可爭辯的事實再次說明了建立應急救援體系的重要性、必要性。（三）應急救援主要特點1不確定性和突發性不確定性和突發性是各類公共安全事故災難、災害與事件的共同特征，大部分事故災難都是突然爆發，爆發前基本沒有明顯征兆，而且一旦發生，發展蔓延迅速，甚至失控。因此，要求應急行動必須在極短的時間內在事故災難的第一現場做出有效反應，在事故災

11、難產生重大災難后果之前采取有效的防護、救助、疏散和控制事態等措施。2應急活動的復雜性應急活動的復雜性主要表現在：事故災難、災害或事件影響因素與演變規律的不確定性和不可預見的多變性；眾多來自不同部門參與應急救援活動的單位，在信息溝通、行動協調與指揮、授權與職責、通訊等方面的有效組織和管理；應急響應過程中公眾的反應、恐慌心理、公眾過急等突發行為復雜性等。這些復雜因素的影響，給現場應急救援工作帶來了嚴峻的挑戰，應對應急救援工作中各種復雜的情況做出足夠的估計，制定出隨時應對各種復雜變化的相應方案。應急活動的復雜性另一個重要特點，是現場處置措施的復雜性。重大事故災難的處置措施往往涉及較強的專業技術支持，

12、包括易燃、有毒危險物質、復雜危險工藝以及礦山井下事故災難處置等，對每一行動方案、監測以及應急人員防護等都需要在專業人員的支持下進行決策，因此，針對生產安全事故災難應急救援的專業化要求，建立和完善重大事故災難的專業應急救援力量、專業檢測力量和專業應急技術與信息支撐體系等，必須引起高度重視。3后果和影響易猝變、激化、放大公共安全事故災難、災害與事件雖然是小概率事件，但后果一般比較嚴重，能造成廣泛的公眾影響，應急處理稍有不慎，就可能改變事故災難、災害與事件的性質，使平穩、有序、和平狀態向動態、混亂和沖突方向發展，引起事故災難、災害與事件波及范圍擴展，卷入人群數量增加和人員傷亡與財產損失后果加大，猝變

13、、激化與放大造成的失控狀態，不但迫使應急呼應升級，甚至可導致社會性危機出現，使公眾立即陷入巨大的動蕩與恐慌之中。因此，重大事故災難（件）的處置必須堅決果斷，應急救援行動必須做到迅速、準確和有效，而且越早越好，盡可降低重大事故災難的后果及影響，減少重大事故災難所導致的損失，防止事態擴大。二、事故災難應急救援體系的建立及預案編程結構（一）事故災難應急救援體系的基本構成由于潛在的重大事故災難風險多種多樣，所以相應每一類事故災難的應急救援措施可能千差萬別，但其基本應急模式是一致的。構建應急救援體系，應貫徹頂層設計和系統論的思想，以事件為中心，以功能為基礎，分析和明確應急救援工作的各項需求，在應急能力評

14、估和應急資源統籌安排的基礎上，科學地建立規范化、標準化的應急救援體系，保障各級應急救援體系的統一和協調。1應急救援體系的組成部分一個完整的應急體系應由組織體制、運作機制、法制基礎和應急保障四個部分組成。（1）組織體制應急救援體系組織體制建設中的管理機構是指維持應急日常管理的負責部門；功能部門包括與應急活動有關的各類組織機構，如消防、醫療機構等；應急指揮是在應急預案啟動后，負責應急救援活動場外與場內指揮系統；而救援隊伍則由專業和志愿人員組成。（2）運作機制應急救援活動一般劃分為應急準備、初級反應、擴大應急和應急恢復4個階段，應急機制與這四階段的應急活動密切相關。應急運作機制主要由統一指揮、分級響

15、應、屬地為主和公眾動員這4個基本機制組成。統一指揮是應急活動的最基本原則。應急指揮一般可分為集中指揮與現場指揮，或場外指揮與場內指揮等。無論采用哪一種指揮系統，都必須實行統一指揮的模式，無論應急救援活動涉及單位的行政級別高低和隸屬關系不同，但都必須在應急指揮部的統一組織協調下行動，有令則行，有禁則止，統一號令，步調一致。分級響應是指在初級響應到擴大應急的過程中實行的分級響應的機制。擴大或提高應急級別的主要依據是事故災難的危害程度，影響范圍和控制事態能力。影響范圍和控制事態能力是“升級”的最基本條件。擴大應急救援主要是提高指揮級別、擴大應急范圍等。屬地為主強調“第一反應”的思想和以現場應急、現場

16、指揮為主的原則。公眾動員機制是應急機制的基礎，也是整個應急體系的基礎。（3）法制基礎法制建設是應急體系的基礎和保障，也是開展各項應急活動的依據，與應急有關的法規可分為4個層次：由立法機關通過的法律，如緊急狀態法、公民知情權法和緊急動員法等；由政府頒布的規章，如應急救援管理條例等；包括預案在內的以政府令形式頒布的政府法令、規定等；與應急救援活動直接有關的標準或管理辦法等。（4）應急保障系統列于應急保障系統第一位的信息與通訊系統，構筑集中管理的信息通訊平臺是應急體系最重要的基礎建設。應急信息通訊系統要保證所有預警、報警、警報、報告、指揮等活動的信息交流快速、順暢、準確，以及信息資源共享；物資與裝備

17、不但要保證有足夠的資源，而且還要實現快速、及時供應到位；人力資源保障包括專業隊伍的加強、志愿人員以及其他有關人員的培訓教育；應急財務保障應建立專項應急科目，如應急基金等，以保障應急管理運行和應急反應中各項活動的開支。2事故災難應急救援體系響應機制重大事故災難應急救援體系應根據事故災難的性質、嚴重程度、事態發展趨勢和控制能力實行分級響應機制，對不同的響應級別，相應地明確事故災難的通報范圍、應急中心的啟動程度、應急力量的出動和設備、物資的調集規模、疏散的范圍、應急總指揮的職位等。典型的響應級別通常可分為3級。（1）一級緊急情況必須利用所有有關部門及一切資源的緊急情況，或者需要各個部門同外部機構聯合

18、處理的各種緊急情況，通常要宣布進入緊急狀態。在該級別中，做出主要決定的職責通常是緊急事務管理部門。現場指揮部可在現場做出保護生命和財產以及控制事態所必需的各種決定。解決整個緊急事件的決定，應該由緊急事務管理部門負責。（2）二級緊急情況需要兩個或更多個部門響應的緊急情況。該事故災難的救援需要有關部門的協作，并且提供人員、設備或其他資源。該級響應需要成立現場指揮部來統一指揮現場的應急救援行動。（3）三級緊急情況能被一個部門正常可利用的資源處理的緊急情況。正常可利用的資源指在該部門權力范圍內通常可以利用的應急資源，包括人力和物力等。必要時，該部門可以建立一個現場指揮部，所需要的后勤支持、人員或其他資

19、源增援由本部門負責解決。3事故災難應急救援體系響應程序事故災難應急救援系統的應急響應程序按過程可分為接警、響應級別確定、應急啟動、救援行動、應急恢復和應急結束等幾個過程。（1）接警與響應級別確定接到事故災難報警后，按照工作程序，對警情做出判斷，初步確定相應的響應級別。如果事故災難不足以啟動應急救援體系的最低響應級別，響應關閉。（2）應急啟動應急響應級別確定后，按所確定的響應級別啟動應急程序，如通知應急中心有關人員到位、開通信與通訊網絡、通知調配救援所需的應急資源（包括應急隊伍和物資、裝備等）、成立現場指揮部等。（3）救援行動有關應急隊伍進入事故災難現場后，迅速開展事故災難偵測、警戒、疏散、人員

20、救助、工程搶險等有關應急救援工作，專家組為救援決策提供建議和技術支持。當事態超出響應級別無法得到有效控制時，向應急中心請求實施更高級別的應急響應。（4）應急恢復救援行動結束后，進入臨時應急恢復階段。該階段主要包括現場清理、人員清點和撤離、警戒解除、善后處理和事故災難調查等。（5）應急結束執行應急關閉程序，由事故災難總指揮宣布應急結束。4現場指揮系統的組織結構重大事故災難的現場情況往往十分復雜，且匯集了各方面的應急力量與大量的資源，應急救援行動的組織、指揮和管理成為重大事故災難應急工作所面臨的一個嚴峻挑戰。應急過程中存在的主要問題有：太多的人員向事故災難指揮官匯報；應急響應的組織結構各異，機構間

21、缺乏協調機制，且術語不同；缺乏可靠的事故災難相關信息和決策機制，應急救援的整體目標不清或不明；通訊不兼容或不暢；授權不清或機構對自身現場的任務、目標不清。對事故災難勢態的管理方式決定了整個應急行動的效率。為保證現場應急救援工作的有效實施，必須對事故災難現場的所有應急救援工作實施統一的指揮和管理，即建立事故災難指揮系統（ICS），形成清晰的指揮鏈，以便及時獲取事故災難信息、分析和評估勢態，確定救援的優先目標，決定如何實施快速、有效的救援行動和保護生命的安全措施，指揮和協調各方應急力量的行動，高效利用可獲取的資源，確保應急決策的正確性和應急行動的整體性和有效性。現場應急指揮系統的結構應當在緊急事件

22、發生前就已建立，預先對指揮結構達成一致意見，將有助于保證應急各方明確各自的職責，并在應急救援過程中更好地履行職責。現場指揮由指揮、行動、后勤保障等應急響應職能組成。（1）事故災難應急指揮事故災難應急指揮負責現場應急響應所有方面的工作，包括確定事故災難目標及實現目標的策略，批準實施書面或口頭的事故災難行動計劃，高效地調配現場資源，落實保障人員安全與健康的措施，管理現場所有的應急行動。事故災難指揮官可將應急過程中的安全問題、信息收集與發布以及與應急各方面的通訊聯絡分別指定相應的負責人，如信息負責人、聯絡負責人和安全負責人。各負責人直接向事故災難指揮官匯報。其中，信息負責人負責及時收集、掌握準確完整

23、的事故災難信息，包括事故災難原因、大小、當前的形勢、使用的資源和其他綜合事務，并向新聞媒體、應急人員及其他相關機構和組織發布事故災難的有關信息；聯絡負責人負責與有關支持和協作機構聯絡，包括到達現場的上級領導、地方政府領導等；安全負責人負責對可能遭受的危險或不安全情況提供及時、完善、詳細、準確的危險預測和評估，制定并向事故災難指揮官建議確保人員安全和健康的措施，從安全方面審查事故災難行動計劃，制定現場安全計劃等。（2）行動工作組行動部負責所有主要的應急行動，包括消防與搶險、人員搜救、醫療救治、疏散與安置等。所有的行動都依據事故災難行動計劃來完成。（3）后勤工作組后勤部負責為事故災難的應急響應提供

24、設備、設施、物資、人員、運輸、服務等。當事故災難規模進一步擴大，響應行動涉及到跨部門、跨地區上級救援機構加入時，則可能需要開展聯合指揮，即由各有關主要部門代表成立聯合指揮部。（二）事故災難應急預案編制結構預防和應急救援是事故災難應急預案的兩項基本功能，預防是本質功能。下面，我著重講講事故災難應急預案。事故災難應急救預案也稱事故災難應急計劃，是針對各種可能發生的事故災難所需的應急行動而制定的指導性文件，是事故災難預防系統的重要組成部分。1國內外事故災難應急救援預案基本情況從國外來看，西方發達國家對事故災難應急救援預案非常重視，早在20世紀80年代就以法律法規的形式對事故災難應急救援預案進行了規定

25、，如美國1986年的應急計劃與社區知情法，英國1984年制定的重大工業事故災難預防控制規程，加拿大1991年制定的工業應急計劃標準與應急計劃指南，歐盟1982年發布的重大工業事故災難危險法令，國際勞工組織1993年通過的預防重大工業事故災難公約等。現在，西方發達國家都建立了比較完善的事故災難應急救援體系，并將應急救援工作作為維護社會穩定、保障經濟發展、提高人民生活質量的重要工作內容。在國內，2003年2月，原國家安監局成立了“礦山救援指揮中心”和“國家礦山應急救援委員會”，并著手國家礦山應急救援體系建設，制定了初步的方案。但總體來說，我國的應急救援體系正處在建立階段，還不完善，特別是在鄉鎮、企

26、業基層的事故災難應急救援預案體系及編制還存在許多問題，需要不斷改進。2應急預案的分級國際上一般將應急預案分類四級，現在我國將應急預案分為五級：國家級（），省級（），市/地州級（），縣、市（區）級（），鄉鎮、企業級（）。也有研究人員將其分為四級。但不論分為幾級，鄉鎮、企業級的預案都是最基本的，在實際工作中也是最能發揮實效性的。3重大事故災難應急預案的分類（1）綜合預案綜合預案相當于總體預案，從總體上闡述預案的應急方針、政策，應急組織結構及相應的職責，應急行動的總體思路等。通過綜合預案，可以很清晰地了解應急的組織體系、運行機制及預案的文件體系。更重要的是，綜合預案可以作為應急救援工作的基礎和&qu

27、ot;底線"，對那些沒有預料的緊急情況也能起到一般的應急指導作用。（2）專項預案專項預案是針對某種具體的、特定類型的緊急情況，如危險物質泄漏、火災、某一自然災害等的應急而制定的。專項預案是在綜合預案的基礎上，充分考慮了某種制定危險的特點，對應急的形勢、組織機構、應急活動等進行更具體的闡述，具有較強的針對性。（3）現場預案現場預案是在專項預案的基礎上，根據具體情況而編制的。它是針對制定的具體場所（即以現場為目標），通常是該類型事故災難風險較大的場所、裝置或重要防護區域等所制定的預案。如危險化學品事故災難專項預案下編制的某重大危險源的應急預案等。現場應急預案的特點是針對某一具體場所的該類

28、特殊危險及周邊環境情況，在詳細分析的基礎上，對應急救援中的各個方面做出具體、周密而細致的安排，因而現場預案具有更強的針對性和現場具體救援活動的指導性。現場預案的另一特殊形式為單項預案。單項預案可以是針對一大型公眾聚集活動（如經濟、文化、體育、民俗、娛樂、集會等活動），或高風險的建設施工，或維修活動（如人口高密度區建筑物的定向爆破、生命線施工維護等活動）而制定的臨時性應急行動方案。隨著這些活動的結束，預案的有效性也隨之終結。單項預案主要是針對臨時活動中可能出現的緊急情況，預先對相關應急機構的職責、任務和預防性措施作出的安排。4應急預案的編制過程預防事故災難主要是消除物的不安全狀態和人的不安全行為

29、。在編制事故災難應急救援前，首先應對本地區、本部門、本單位的危險源進行辨識，然后對危險源的潛在事故災難和事故災難后果進行分析，根據分析結果來編制事故災難應急救援預案。事故災難后果分析應包括以下內容：可能發生事故災難的類型，應包括被考慮的最嚴重事件；導致最嚴重事件發生的過程；對潛在事故災難的描繪（如容器爆炸、管道破裂、安全閥失靈、火災等）；對泄漏物質數量的預測（有毒、易燃、爆炸）；事件之間的聯系；每一個事件的后果等。消除人的不安全行為，主要是建立一系列健全的規章制度和操作規程，并認真執行。規章制度和操作規程是事故災難預案的基礎，也是事故災難預案重要的關聯文件。預案的制定過程也是一個完善規章制度和

30、操作規程的過程，通過檢查、修訂、增補、實施規章制度和操作規程，實現人的本質安全，達到預防事故災難的目的。應急預案的編制應包括下面五個過程：（1）成立由各有關部門組成的預案編制小組，指定負責人。（2）危險分析和應急能力評估。辨識可能發生的重大事故災難風險，并進行影響范圍和后果分析（即危險識別、脆弱性分析和風險分析）；分析應急資源需求，評估現有的應急能力。（3）編制應急預案。根據危險分析和應急能力評估的結果，確定最佳的應急策略。（4）應急預案的評審與發布。預案編制后應組織開展預案的評審工作，包括內部評審和外部評審，以確保應急預案的科學性、合理性以及與實際情況的符合性。預案經評審完善后，由主要負責人

31、簽署發布，并按規定報送上級有關部門備案。（5）應急預案的實施。預案經批準發布后，應組織落實預案中的各項工作，如開展應急預案宣傳、教育和培訓，落實應急資源并定期檢查，組織開展應急演習和訓練，建立電子化的應急預案，對應急預案實施動態管理與更新，并不斷完善。5應急救援預案編制中應注意的問題（1）事故災難應急救援預案的內容事故災難應急救援預案的內容必須明確以下幾個方面：參加處理事故災難的指揮部人員組成、分工和其他有關人員名單、通知方法和順序。可能發生各種事故災難地點的自然條件、生產條件以及預計事故災難的性質、原因和預兆。在出現各種事故災難時保證人員安全撤退所必須采取的措施。事故災難應急采取的具體措施。

32、實現上述措施所需要的工程設備與材料等的數量、使用地點和使用方法。有關附錄資料。如通風、配電、壓氣、供水、灌漿等系統圖，注有積水、火區、塌陷、鉆孔和消防材料庫位置的平面圖及消防材料清單等。（2）事故災難應急處理預案編制預案編制工作人員的分工要明確具體，通知召集人員的方法要迅速及時。其中，安全撤退人員和事故災難應急的措施為預案中的兩項主要內容，應盡量詳盡確切、細致周密，并制定通訊聯絡等方面的措施。撤退的路線上應有照明設備和路標。應對風流控制、自救設備的存放地點、臨時避難硐室的位置、食物和水等重要方面進行全面詳盡敘述。同時，在事故災難應急預案編制中應著重對火災、瓦斯、煤塵爆炸事故災難、突水、救援力量

33、等進行明確。（3）預案的更新與完善應急預案頒布后，應通過演練不斷檢驗預案的有效性，并對存在的不足和問題進行完善。同時，由于具體情況的變化，有的預案可能與生產的實際有不符之處，應根據生產實際及時進行更新。三、重大事故災難應急預案核心要素及編制要求應急預案是針對可能發生的重大事故災難所需的應急準備和應急響應行動而制定的指導性文件，其核心內容如下：對緊急情況或事故災難災害及其后果的預測、辨識和評估。規定應急救援各方組織的詳細職責。應急救援行動的指揮與協調。應急救援中可用的人員、設備、設施、物資、經費保障和其他資源，包括社會和外部援助資源等。在緊急情況或事故災難災害發生時保護生命、財產和環境安全的措施

34、。現場恢復。其他如應急培訓和演練，法律法規的要求等。應急預案是整個應急管理體系的反映，它不僅包括事故災難發生過程中的應急響應和救援措施，而且還應包括事故災難發生前的各種應急準備和事故災難發生后的緊急恢復，以及預案的管理與更新等。因此，一個完善的應急預案按相應的過程，可分為方針與原則、應急策劃、應急準備、應急響應、現場恢復、預案管理與評審改進6個一級關鍵要素。6個一級要素相互之間既相對獨立，又緊密聯系，從應急的方針、策劃、準備、響應、恢復到預案的管理與評審改進，形成了一個有機聯系并持續改進的體系結構。根據一級要素中所包括的任務和功能，其中應急策劃、應急準備和應急響應3個一級關鍵要素可進一步劃分成

35、若干個二級小要素。所有這些要素即構成了重大事故災難應急預案的核心要素。這些要素是重大事故災難應急預案編制所應當涉及的基本方面，在實際編制時，可根據職能部門的設置和職責分配等具體情況，將要素進行合并或增加，以便于組織編寫。（一）方針與原則應急救援體系首先應有一個明確的方針和原則來作為指導應急救援工作的綱領。方針與原則反映了應急救援工作的優先方向、政策、范圍和總體目標，如保護人員安全優先，防止和控制事故災難蔓延優先，保護環境優先。此外，方針與原則還應體現事故災難損失控制、預防為主、常備不懈、統一指揮、高效協調以及持續改進的思想。（二）應急策劃應急預案是有針對性的，具有明確的對象，其對象可能是某一類

36、或多類重大事故災難類型。應急預案的制定必須基于對潛在事故災難類型有一個全面系統的認識和評價，識別出重要的潛在事故災難類型、性質、區域、頒及事故災難后果，同時，根據危險分析的結果，分析應急救援的應急力量和可用資源情況，并提出建設性意見。在進行應急策劃時，應當列出國家、地方相關的法律法規，以作為預案的制定、應急工作的依據和授權。應急策劃包括危險分析、資源分析以及法律法規要求3個二級要素。1危險分析危險分析的最終目的是要明確應急的對象（可能存在的重大事故災難）、事故災難的性質及其影響范圍、后果嚴重程度等，為應急準備、應急響應和減災措施提供決策和指導依據。危險分析包括危險識別、脆弱性分析和風險分析。危

37、險分析應依據國家和地方有關的法律法規要求，根據具體情況進行。危險分析的結果應能提供：地理、人文（包括人口分布）、地質、氣象等信息。功能布局（包括重要保護目標）及交通情況。重大危險源分布情況及主要危險物質種類、數量及理化、消防等特性。可能的重大事故災難種類及對周邊的后果分析。特定的時段（如人群高峰時間、度假季節、大型活動等）。可能影響應急救援的不利因素。2資源分析針對危險分析所確定的主要危險，明確應急救援所需的資源，列出可用的應急力量和資源，包括：各類應急力量的組成及分布情況。各種重要應急設備、物資的準備情況。上級救援機構或周邊可用的應急資源。通過資源分析，可為應急資源的規劃與配備、與相鄰地區簽

38、訂互助協議和預案編制提供指導。3法律法規要求有關應急救援的法律法規是開展應急救援工作的重要前提保障。應急策劃時，應列出國家、省、地方涉及應急各部門職責要求以及應急預案、應急準備和應急救援的法律法規文件，以作為預案編制和應急救援的依據和授權。（三）應急準備應急預案能否在應急救援中成功地發揮作用，不僅僅取決于應急預案自身的完善程度，還取決于應急準備的充分與否。應急準備應當依據應急策劃的結果開展，包括各應急組織及其職責權限的明確、應急資源的準備、公眾教育、應急人員培訓、預案演練和互助協議的簽署等。1機構與職責為保證應急救援工作的反應迅速、協調有序，必須建立完善的應急機構組織體系，包括城市應急管理的領

39、導機構、應急響應中心以及各有關機構部門等。對應急救援中承擔任務的所有應急組織，應明確相應的職責、負責人、候補人及聯絡方式。2應急資源應急資源的準備是應急救援工作的重要保障，應根據潛在事故災難的性質和后果分析，合理組建專業和社會救援力量，配備應急救援中所需的消防手段、各種救援機械和設備、監測儀器、堵漏和清消材料、交通工具、個體防護設備、醫療設備和藥品、生活保障物資等，并定期檢查、維護與更新，保證始終處于完好狀態。另外，對應急資源信息應實施有效的管理與更新。3教育、訓練與演習為全面提高應急能力，應急預案應對公眾教育、應急訓練和演習做出相應的規定，包括其內容、計劃、組織與準備、效果評估等。公眾意識和

40、自我保護能力是減少重大事故災難傷亡不可忽視的一個重要方面。作為應急準備的一項內容，應對公眾的日常教育做出規定，尤其是位于重大危險源泉周邊的人群，使他們了解潛在危險的性質和對健康的危害，掌握必要的自救知識，了解預先指定的主要及備用疏散路線和集合地點，了解各種警報的含義和應急救援工作的有關要求。應急訓練的基本內容主要包括基礎培訓與訓練、專業訓練、戰術訓練及其他訓練等。基礎培訓與訓練的目的是保證應急人員具備良好的體能、戰斗意志和作風，明確各自的職責，熟悉城市潛在重大危險的性質、救援的基本程序和要領，熟練掌握個人防護裝備和通訊裝備的使用等；專業訓練關系到應急隊伍的實戰能力，訓練內容主要包括專業常識、堵

41、源技術、搶運和清消及現場急救等技術；戰術訓練是各項專業技術的綜合運用，使各級指揮員和救援人員具備良好的組織指揮能力和應變能力；其他訓練應根據實際情況，選擇開展如防化、氣象、偵檢技術、綜合訓練等項目的訓練，以進一步提高救援隊伍的救援水平。4互助協議當有關的應急力量與資源相對薄弱時，應事先尋求與鄰近區域簽訂正式的互助協議，并做好相應的安排，以便在應急救援中及時得到外部救援力量和資源的援助。此外，也應與社會專業技術服務機構、物資供應企業等簽署相應的互助協議。（四）應急響應應急響應包括應急救援過程中一系列需要明確并實施的核心應急功能和任務，這些核心功能具有一定的獨立性，但相互之間又密切聯系，構成了應急

42、響應的有機整體。應急響應的核心功能和任務包括：接警與通知，指揮與控制，警報和緊急公告，通訊，事態監測與評估，警戒與治安，人群疏散與安置，醫療與衛生，公共關系，應急人員安全，消防和搶險，泄漏物控制。1接警與通知準確了解事故災難的性質和規模等初始信息，是決定啟動應急救援的關鍵。接警作為應急響應的第一步，必須對接警要求做出明確規定，保證迅速、準確地向報警人員詢問事故災難現場的重要信息。接警人員接受報警后，應按預先確定的通報程序，迅速向有關應急機構、政府及上級部門發出事故災難通知，以采取相應的行動。2指揮與控制重大事故災難的應急救援往往涉及多個救援機構，因此，對應急行動的統一指揮和協調是應急救援有效開

43、展的關鍵。因此應建立分級響應、統一指揮、協調和決策程序，以便對事故災難進行初始評估，確認緊急狀態，迅速有效地進行應急響應決策，建立現場工作區域，確定重點保護區域和應急行動的優先原則，指揮和協調現場各救援隊伍開展救援行動，合理高效地調配和使用應急資源。3警報和緊急公告當事故災難可能影響到周邊地區，對周邊地區的公眾可能造成威脅時，應及時啟動警報系統，向公眾發出警報，同時通過各種途徑向公眾發出緊急公告，告知事故災難性質、對健康的影響、自我保護措施、注意事項等，以保證公眾能夠及時作出自我防護響應。決定實施疏散時，應通過緊急公告確保公眾了解疏散的有關信息，如疏散時間、路線、隨身攜帶物、交通工具及目的地等

44、。該部分應明確在發生重大事故災難時，如何向受影響的公眾發出警報，包括什么時候，誰有權決定啟動警報系統，各種警報信號的不同含義，警報系統的協調使用、可使用的警報裝置的類型和位置，以及警報裝置覆蓋的地理區域。如果可能，應指定備用措施。4通訊通訊是應急指揮、協調和與外界聯系的重要保障，在現場指揮部、應急中心、各應急救援組織、新聞媒體、醫院、上級政府和外部救援機構等之間，必須建立暢通的應急通訊網絡。該部分應說明主要通訊系統的來源、使用、維護以及應急組織通訊需要的詳細情況等，并充分考慮緊急狀態下的通訊能力和保障，并建立備用的通訊系統。5事態監測與評估事態監測與評估在應急救援和應急恢復決策中具有關鍵的支持

45、作用。在應急救援過程中必須對事故災難的發展勢態及影響及時進行動態的監測，建立對事故災難現場及場外進行監測和評估的程序。其中包括：由誰來負責監測與評估活動，監測儀器設備及監測方法，實驗室化驗及檢驗支持，監測點的設置，監測點的現場工作及報告程序等。6警戒與治安為保障現場應急救援工作的順利開展，在事故災難現場周圍建立警戒區域，實施交通管制，維護現場治安秩序是十分必要的。其目的是防止與救援無關的人員進入事故災難現場，保障救援隊伍、物資運輸和人群疏散等的交通暢通，并避免發生不必要的傷亡。此外，警戒與治安還應該協助發出警報、現場緊急疏散、人員清點、傳達緊急信息、執行指揮機構的通告、協助事故災難調查等。對危

46、險物質事故災難，必須列出警戒人員有關個體防護的準備。7人群疏散與安置人群疏散是減少人員傷亡擴大關鍵，也是最徹底的應急響應。應當對疏散的緊急情況和決策、預防性疏散準備、疏散區域、疏散路線、疏散運輸工具、安全蔽護場所以及回遷等做出細致的規定和準備，應充分考慮疏散人群的數量、所需要的時間和可利用的時間、風向等環境變化，以及老弱病殘等特殊人群的疏散問題。對已實施臨時疏散的人群，要做好臨時生活安置，保障必要的水、電、衛生等基本條件。8醫療與衛生對受傷人員采取及時有效的現場急救以及合理地轉送醫院進行治療，是減少事故災難現場人員傷亡的關鍵。在該部分應明確針對城市可能的重大事故災難，為現場急救、傷員運送、治療

47、及健康監測等所做的準備和安排，包括：可用的急救資源列表，如急救中心、救護車和現場急救人員的數量；醫院、職業中毒治療醫院及燒傷等專科醫院的列表，如數量、分布、可用病床、治療能力等；搶救藥品、醫療器械、消毒、解毒藥品等的城市內、外來源和供給；醫療人員必須了解城市內主要危險對人群造成傷害的類型，并經過相應的培訓，掌握對危險化學品受傷人員進行正確消毒和治療的方法。9公共關系重大事故災難發生后，不可避免地會引起新聞媒體和公眾的關注。因此，應將有關事故災難的信息、影響、救援工作的進展等情況及時向媒體和公眾進行統一發布，以消除公眾的恐慌心理，控制謠言，避免公眾的猜疑和不滿。該部分應明確信息發布的審核和批準程

48、序，保證發布信息的統一性；指定新聞發言人，適時舉行新聞發布會，準確發布事故災難信息，澄清事故災難傳言；為公眾咨詢、接待、安撫受害人員家屬做出安排。10應急人員安全城市重大事故災難尤其是涉及危險物質的重大事故災難的應急救援工作危險性極大，必需對應急人員自身的安全問題進行周密的考慮，包括安全預防措施、個體防護等級、現場安全監測等，明確應急人員進行現場和緊急撤離的條件和程序，保證應急人員的安全。11消防和搶險消防和搶險是應急救援工作的核心內容之一，其目的是為盡快地控制事故災難的發展，防止事故災難的蔓延和進一步擴大，從而最終控制住事故災難，并積極營救事故災難現場的受害人員。尤其是涉及危險物質的泄漏、火

49、災事故災難，其消防和搶險工作的難度和危險性巨大。該部分應對消防和搶險工作的組織、相關消防搶險設施、器材和物資、人員的培訓、行動方案以及現場指揮等做好周密的安排和準備。12泄漏物控制危險物質的泄漏以及滅火用的水，由于溶解了有毒蒸氣，都可能對環境造成重大影響，同時也會給現場救援工作帶來更大的危險。因此，必須對危險物質的泄漏物進行控制。該部分應明確可用的收容裝備（泵、容器、吸附材料等）、洗消設備（包括噴霧灑水車輛）及洗消物資，并建立洗消物資供應企業的供應情況和通訊名錄，保證對泄漏物的及時圍堵、收容、清消和妥善處置。（五）現場恢復現場恢復也可稱為緊急恢復，是指事故災難被控制住后所進行的短期恢復，從應急

50、過程來說意味著應急救援工作的結束，進入到另一個工作階段，即將現場恢復到一個基本穩定的狀態。大量的經驗教訓表明，在現場恢復的過程中仍存在潛在的危險，如余燼復燃、受損建筑倒塌等，所以應充分考慮現場恢復過程中可能的危險。該部分主要內容應包括：宣布應急結束的程序；撤離和交接程序；恢復正常狀態的程序；現場清理和受影響區域的連續檢測；事故災難調查與后果評價等。（六）預案管理與評審改進應急預案是應急救援工作的指導文件，具有法規權威性，所以應當對預案的制定、修改、更新、批準和發布做出明確的管理規定，并保證定期或在應急演習、應急救援后對應急預案進行評審，針對實際情況以及預案中所暴露出的缺陷，不斷地更新、完善和改進。四、應急預案的演練預案演練是對應急能力的綜合檢驗。應組織由應急各方參加的預