1、第七章第七章 社會救助社會救助社會救助的歷史演進貧困及其測度社會救助與非營利組織社會救助方式中國社會救助體系( (一一) )社會救助理念的歷史演進社會救助理念的歷史演進q早在2000多年前的春秋戰國時期，救助思想中最為著名的是儒家的“民本”、“仁政”和“大同”思想。q在救助的實踐方面，西周及春秋戰國時期設立各級后備倉儲制度，西漢文帝在位時建立“常平倉”制度，均以備災備荒為目標q工業化社會之前，西方國家的社會救濟行為具有“懲戒性”特征q從歷史淵源看，社會救濟是“濟貧法”的遺產。西方國家的社會救濟有一定的資格限制，同時，接受社會救濟的人往往受到一定社會的歧視。q近現代的社會救濟對接受救濟的人的歧視

2、減輕了，但社會救濟資格的取得仍需嚴格審查，而且在其強調貧困者的個人責任的同時，更主要的是強調了社會的責任和個人的生存權利。 q隨著現代社會保障制度的發展，人們的觀念不斷更新，逐漸拋棄了過去那種懲戒性的“濟貧”，在概念上也逐漸用“社會救助”或“社會援助”（Social Assistance）取代了傳統的貧民救濟（Poor people Relieve）。q現代社會保障觀念認為，政府不僅有責任關心窮人的生活，而且有責任消除貧困的根源。在現代國家，公民因維持不了最低生活水準而獲得社會救助，是公民的生存權利體現，每個公民都有權獲得。 “社會救助”之所以不被稱作“政府救助”，說明救助主體并非只是政府，社

3、會救助的主體除了政府之外，還有各種社會組織，包括企業、個人和非營利組織。u隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善和發展，中國也正在慢慢走向“小政府、大社會”。一方面，市場經濟的競爭機制以優勝劣汰為運行規律，而競爭的結果既促進了經濟發展和財富增長，又推動了社會發展和人民生活水平的提高；另一方面，市場競爭使一部分弱勢群體成為“失敗者”，加劇了他們生活困難的程度。u在發達國家的社會救助領域，非營利組織發揮了巨大作用。這些非營利組織一般可分為三大類：第一類包括教育科研、醫療健康、社會服務、文化娛樂4大部門，占非營利組織的81%；第二類包括社團、居住和發展兩大部門，占非營利組織的14%；第三類包括國際援

4、助、法律援助、環境、慈善機構4大部門，只占非營利組織的3.4%。u1.先天性原因失去勞動能力的公民。u2臨時性救助對象。u3長期救助對象。u4短期救助對象。（三）社會救助的對象（三）社會救助的對象（一）貧困程度的衡量指標（一）貧困程度的衡量指標1、貧困的定義、貧困的定義作為經濟范疇的貧困，不僅包括物質上的貧困，即缺少基本的生產資料和生活資料，而且包括精神上的貧困，即缺少必要的勞動技能和現代的社會價值觀念，物質和精神上的貧困使人們缺乏達到最低生活水準的能力。 二、貧困及其測度二、貧困及其測度q1、貧困發生率 q2、貧困深度 q3、貧困的密集度q4、貧困的嚴重度1 1、最低生活水平的涵義、最低生活

5、水平的涵義測度生活水準的通用尺度是家庭的收入和人均支出。除此之外，生活水準包括的內容還有醫療衛生條件、預期壽命、識字能力、能否獲得公共物品或共同資源等，這些內容都涉及消費水平。因此，人們常常以消費水平為基礎，從絕對貧困和相對貧困兩個方面測度貧困。（1）絕對貧困的內涵在特定的社會生產方式和生活方式下，個人或家庭依靠勞動所得或其他合法收入，不能滿足最基本的生存需要，生命的延續受到威脅。它是從絕對客觀的物質指標去測量貧困的。p朗特里提出的絕對貧困線有三個基本限定：（1）貧困線位于僅能滿足人們生存需要的水平，低于此線就是貧困，而生活的享受、智能的發展都不包括在內；（2）貧困者的消費計算和他們的生活模式

6、都具有嚴格意義上的規定；（3）絕對貧困的概念不與社會整體收入的發展水平相關，只進行客觀的衡量，不受外界生活水準變化的影響。（2）相對貧困的內涵在國民收入的總額中，有一組人口所占份額相對處于最低水平、生活水平也處于最低層次的這部分人的生活狀況。相對貧困測量的是財富或收入在不同社會階層、社會群體之間的分配。確定相對貧困具有四個要素：相對貧困是由社會經濟發展的不平衡和國民收入分配不平衡引起的，因此它需要與其他社會成員進行比較來確認；相對貧困是一個動態概念，其標準隨著經濟的發展、收入水平的變化以及社會環境的變化而變化；相對貧困反映的是不同社會成員之間的收入差距和經濟平等與否；它依據一定的價值判斷具有明

7、顯的主觀偏好性無論是絕對貧困，還是相對貧困，它們的定義都包含了一個相同的因素，即貧困是缺乏足夠的收入來維持的一種社會可接受的生活標準的狀態。兩者的分歧在于“最低生活標準”，即可接受的生活標準是什么，是相對于社會上的其他人的收入標準，還是只為了維持最基本的生存需要。以絕對貧困測量貧困，其最低支出范圍是以最低生活標準來確定的，這一標準本身就將貧困相對化了；而由社會認可的相對貧困則需要一個合理的內核，這一內核又將相對貧困絕對化了。（1）絕對貧困線的劃定。其一，標準家庭開支預算法其二，基本需求法其三，基數法（2）相對貧困線的劃定其一，恩格爾系數法其二，人口及收入的五等份測量法其三，最低百分比法其四，居

8、民一般生活水準劃分法采用相對貧困線的重要意義在于：能夠在社會發展過程中，始終顧及到“走到后頭”的那部分人，體現著一種社會責任。有助于制定適度的貧困標準。相對貧困測量已經將經濟總體水平的變化包括在內了，有利于從國民收入分配的角度去考察和解決貧困問題有利于進行國際間關于貧困的測量、比較和匯總。相對貧困線所確定的是一個相對的收入底層，并不注重于尋找純粹客觀的指標，高收入國家與低收入國家找到了可以通用的測量低收入群體比例的指標。（一）非營利組織產生的原因（一）非營利組織產生的原因1.政府失靈政府失靈2.契約失靈契約失靈（二）非營利組織的效率分析 在社會救助中，公平和效率不是針對一個問題而言，公平是對整

9、個社會而言，效率指的是非營利組織的內部效率。只有非營利組織提高自身管理效率，才能募集更多的慈善捐贈。 新自由主義者的代表弗里德曼認為，“最理想的途徑是私人慈善事業”，私人慈善事業完全可以借助市場的力量實現高效率。美國學者奧肯也形象地描述了再分配過程中的效率損失，即“奧肯漏桶”。他認為，再分配過程中，有一個無法解決的技術難題：從富人那里征收的錢必須通過一個漏桶傳送給窮人，在傳送中，有一部分錢將不翼而飛。所以，窮人不會得到來自富人的全部的錢。（三）中國非營利組織的發展中國非營利組織也獲得了迅速發展。主要表現在：非營利組織漸趨活躍，數量日益增多，非營利組織之間的合作增多，組織實力不斷增強。與此同時，

10、也應明確認識到，與我國社會的轉型需求不協調的是，我國非營利組織的發展尚有許多局限和不足：首先，政府過“大”。我國社會救助領域的一個重要現象就是政府救助介入太強，政府越位擠出了非營利組織的救助，非營利組織在社會救助領域發育不良。其次，政社不分。第三，行政壟斷。1.政府向非營利組織購買公共服務政府向非營利組織購買公共服務第一，政府購買公共服務涵蓋大多數公共服務領域第二，非營利組織是政府購買公共服務的重要承接主體。第三，購買方式最典型的模式是公開競標。第四，服務購買也與向社區地方轉移職能、增強地方治理能力的趨勢相關2.政社分開政社分開 澳大利亞的非營利組織特別是其中的福利服務組織完全由民間自辦，這在

11、西方國家也是通行的做法。（一）現金救助與實物救助（一）現金救助與實物救助1.定義定義 （1）現金救助 (2)實物救助。貨幣主義的代表弗里德曼認為，政府使用資金幫助窮人，給予現金比實物更有效。基于現代信息經濟學的分析，當信息完全時，很明顯現金救助是有效率的；當信息不對稱時，不得不采用實物救助。輸血型救助主要是分款入戶，補貼到人，旨在從生活方面給予貧困者以錢物救助使其維持基本生活水平。造血型救助是在國家必要支持下，利用貧困地區的自然資源，進行開發性生產建設，逐步形成貧困地區和貧困戶的自我積累和發展能力，主要依靠自身力量解決溫飽、脫貧致富。救助工作從按貧困人口平均分配資金向按項目效益分配資金方面轉變

12、從單純依靠行政系統向主要依靠經濟組織轉變從資金單向輸入向資金、技術、物資、培訓相結合輸入和配套服務轉變。1.先天性因素先天性因素2.后天性因素后天性因素3.經常性因素經常性因素4.突發性因素突發性因素（四）消除貧困的根本途徑（四）消除貧困的根本途徑第一，加大貧困地區基礎設施的投入，促進貧困地區經濟的全面持續發展，是解決窮人脫貧與返貧的根本手段。第二，建立和完善農業科技和農村服務體系，提高貧困地區的農業附加值。第三，加快貧困地區的教育、衛生和社會保障體系的建設步伐，提高貧困地區人口的綜合素質，是貧困地區脫貧和防止返貧率上升的關鍵手段。( (一一) )社會救助體系的分類社會救助體系的分類1按照社會救助項目支付方式的不同分為按照社會救助項目支付方式的不同分為現金救助和實物救助現金救助和實物救助2按照社會救助項目的性質與用途相結合按照社會救助項目的性質與用途相結合的標準，分為救助類項目和預防類項目的標準，分為救助類項目和預防類項目1、救災2、農村扶貧3、農村“五保”供養制度4、城市居民最低生活保障5、農村最低生活保障制度6、城鄉特殊社會救助制度首先，明確受益對象。其次，各級財政扶貧資金的分配要