1、海關(guān)行政程序立法若干問題探析當(dāng)代英國行政法學(xué)家韋德在其權(quán)威著作行政法一書中提出：行政法的精髓就在于對(duì)行政裁量權(quán)力的控制 .就控制行政裁量權(quán)力而言，“對(duì)程序的漠視終將導(dǎo)致實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的紊亂。” 鑒于此，本文擬從建立現(xiàn)代海關(guān)制度，實(shí)現(xiàn)海關(guān)管理法制化的視角出發(fā)，對(duì)我國海關(guān)行政程序立法的有關(guān)問題進(jìn)行探討，以資同仁參考。一、海關(guān)行政程序立法的背景分析：(一)經(jīng)濟(jì)體制分析：社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和不斷完善。市場機(jī)制是資源配置的一種十分重要的手段。黨的十四大在明確提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，又把改革政府行政管理體制和機(jī)構(gòu)的任務(wù)提上了議事日程。從一般意義上說，在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，世界各國政府

2、的職能或遲或早、或快或慢都將發(fā)生變化。而政治統(tǒng)治、社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)被視為現(xiàn)代政府行為的三大職能。當(dāng)前中國正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期-從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。眾所周知，市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)。在發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)過程中，市場主體的活動(dòng)，市場秩序的維護(hù)，公平競爭的實(shí)現(xiàn)，國家對(duì)市場的宏觀調(diào)控，都需要法律的規(guī)范、引導(dǎo)、制約和保障。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，如何把依照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式構(gòu)建起來的行政法體系，轉(zhuǎn)化為適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的現(xiàn)代行政法體系，就成為21世紀(jì)初年中國行政體制改革所面臨的重要課題之一。在某種意義上說，能否堅(jiān)持依法行政是中國政府能否順利實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵所在，而依法行政的重點(diǎn)是行政執(zhí)法，行政執(zhí)

3、法的難點(diǎn)是嚴(yán)格按照行政程序執(zhí)法，行政程序是一種基本的行政管理和行政服務(wù)手段。因此，加強(qiáng)海關(guān)行政程序立法也就成為建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要和必然要求。(二)政治制度分析：“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”目標(biāo)和方略的提出。隨著我國“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”目標(biāo)和方略的提出，實(shí)現(xiàn)行政法治將作為我國政治生活中最現(xiàn)實(shí)、最迫切的問題來解決，因?yàn)橐婪ㄐ姓菍?shí)現(xiàn)依法治國的中心環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)性工作。而依法行政的主要特征表現(xiàn)在：法在人民通過各種形式、各種途徑直接參與的前提下由代議機(jī)關(guān)(全國人民代表大會(huì))制定，但行政機(jī)關(guān)根據(jù)授權(quán)和固有的規(guī)章制定權(quán)越來越多地實(shí)際行使國家立法權(quán);法的重要功能之一是為

4、人民直接參與行使國家權(quán)力、直接參與國家管理、直接參與對(duì)國家權(quán)力行使的監(jiān)督提供運(yùn)作程序和保障的規(guī)范機(jī)制，調(diào)整和平衡人民與政府、政府與社會(huì)以及公民、法人和其他各種組織、各種利益集團(tuán)之間的關(guān)系。換言之，我國要在21世紀(jì)實(shí)現(xiàn)的“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的目標(biāo)和方略，就必須實(shí)現(xiàn)依法行政，即實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力運(yùn)作從有法可依到有良法可依的轉(zhuǎn)變及行政權(quán)力運(yùn)作從實(shí)體法完備向程序法完備的轉(zhuǎn)變。因此，加強(qiáng)海關(guān)行政程序立法也是依法治國的呼喚!(三)國際環(huán)境分析：wto法律框架下的“統(tǒng)一”、“透明”、“國民待遇”等要求，與行政程序立法密切相關(guān)。我國加入wto是一件具有歷史意義的事件。加入wto后我國經(jīng)濟(jì)在更廣的范圍和

5、更深的程度上融入全球經(jīng)濟(jì)生活，但是我們必須明確wto涉及的遠(yuǎn)不僅是市場開放和貿(mào)易問題，它的主要約束對(duì)象是各成員國(地區(qū))的政府。wto協(xié)議和規(guī)則對(duì)行政程序的公開性提出了更嚴(yán)格的要求，中國政府承諾的及時(shí)通知義務(wù)、及時(shí)公布法律、法規(guī)和其他具有普遍約束力的司法行政決定義務(wù)等wto具體國際義務(wù)都要履行。此外，中國政府還承諾建立貿(mào)易政策審查機(jī)制，有關(guān)法律的完善和對(duì)政策的審議對(duì)政府的行為則意味著更為全面更為嚴(yán)格的約束，行政權(quán)的運(yùn)行不僅要嚴(yán)格依據(jù)實(shí)體法的授權(quán)，還要嚴(yán)格遵循程序法的規(guī)定，使行政權(quán)由一種專斷的、任意的、壓迫的力量轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N民主的、規(guī)范的、合作的力量。在相關(guān)的貿(mào)易領(lǐng)域，任何影響利害關(guān)系人權(quán)益的政府

6、行為必須接受法院的司法審查，違反法定程序的行政行為將被法院撤銷等等，無一例外都要履行。一句話，包括海關(guān)在內(nèi)的中國政府的相關(guān)行政行為必將更加嚴(yán)格遵守法定程序。而目前我國現(xiàn)行的有關(guān)涉外經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)和政策以及海關(guān)行政權(quán)力運(yùn)作方式還不完全符合世貿(mào)組織的規(guī)定，這樣的現(xiàn)狀必須盡快予以改變。(四)時(shí)代特征分析：21世紀(jì)是行政法發(fā)展迅猛、理論成熟、體系健全、影響深遠(yuǎn)的時(shí)代!21世紀(jì)是行政法時(shí)代，我國依法治國的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，取決于是否有良法可依和是否有實(shí)現(xiàn)良法的完備的程序法。置身21世紀(jì)初年“法治”觀念深入人心的年代，回首人類歷史法制發(fā)展的總體進(jìn)程，我們不難發(fā)現(xiàn)：中世紀(jì)和中世紀(jì)以前，人類法制曾長期處在刑法時(shí)代

7、，刑法在整個(gè)法律體系中占主導(dǎo)地位;中世紀(jì)以后，人類法制逐步進(jìn)入民法時(shí)代，民商法在整個(gè)法律體系中占主導(dǎo)地位;進(jìn)入20世紀(jì)，人類法制開始進(jìn)入行政法時(shí)代，行政法在整個(gè)法律體系中的地位越來越重要;可以預(yù)見21世紀(jì)必將是行政法發(fā)展迅猛、理論成熟、體系健全、影響深遠(yuǎn)的時(shí)代! 在這樣的時(shí)代，大力加強(qiáng)海關(guān)行政程序法制建設(shè)，從根本上改變我國現(xiàn)行海關(guān)法律法規(guī)體系重實(shí)體、輕程序的弊端可謂如箭在弦，勢(shì)在必發(fā)。(五)法學(xué)理念分析：程序控權(quán)法學(xué)理念日益深入人心。正如前文所述，行政法的精髓在于對(duì)行政裁量權(quán)力的控制;而就控制行政裁量權(quán)力而言，對(duì)行政程序的漠視終將導(dǎo)致實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的紊亂。其實(shí)上述論點(diǎn)的提出是基于行政法史上這

8、樣一個(gè)無可辯駁的事實(shí)：有國家就有行政，任何國家的任何行政行為的實(shí)施在客觀上都有它一定的時(shí)間和空間形式。所以從這一角度講，只要有行政活動(dòng)的存在，就有行政程序的存在，行政程序與國家、與行政一樣古老。但從理論淵源上講，國內(nèi)外行政法學(xué)界通常都認(rèn)為現(xiàn)代行政程序法律制度最初源于英國的“自然正義”原則以及在該原則基礎(chǔ)上發(fā)展形成的美國的“正當(dāng)法律程序”原則。英國的“自然正義”原則和美國的“正當(dāng)法律程序”原則被認(rèn)為發(fā)端于英國1215年的自由大憲章和1355年愛德華三世頒布的一項(xiàng)法令(有人稱之為自由律)。 最初自然公正原則只適用于刑事訴訟程序，后來其適用范圍逐漸擴(kuò)大到：剝奪某個(gè)人的利益時(shí)必須保障他享有被告知和陳述

9、自己意見并得到傾聽的權(quán)利，從而成為英美法中人權(quán)保障的根本原則，適用于一切權(quán)力的行使。 目前，該觀念已被包括我國在內(nèi)的世界大多數(shù)國家的大多數(shù)行政法學(xué)者所認(rèn)可和接受。二、我國關(guān)于行政程序立法的理論研究成果和立法實(shí)踐概況：(一)我國行政程序立法的理論研究成果：第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著兩大法系的相互融合，程序法的理念被注入傳統(tǒng)的行政法學(xué)體系之中，程序正義和實(shí)體正義共同構(gòu)成了現(xiàn)代各國行政法追求的目標(biāo)價(jià)值。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)、政治體制改革的不斷深入，我國法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界逐漸認(rèn)識(shí)到所謂“重實(shí)體輕程序”法律傳統(tǒng)積弊的危害性。特別是近幾年來，隨著我國依法治國進(jìn)程的加快，越來越多的人開始關(guān)注法律程序在建設(shè)現(xiàn)

10、代法治國家過程中的重要價(jià)值。這種共識(shí)反映在學(xué)術(shù)領(lǐng)域，即表現(xiàn)為法學(xué)界對(duì)于行政程序的研究百家爭鳴，百花齊放。筆者僅就與本文內(nèi)容相關(guān)的行政程序立法理論研究成果簡述如下：1.關(guān)于行政程序立法背景的研究成果：一般認(rèn)為，行政程序立法的背景主要?dú)w結(jié)于國家行政權(quán)力的擴(kuò)張、“法治國”原則的貫徹以及“程序理性(procedural rationality)”觀念的深化等因素。其中，國家行政權(quán)力的擴(kuò)張尤為重要，通行的論點(diǎn)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在實(shí)體方面已經(jīng)擁有了準(zhǔn)立法權(quán)(在我國主要表現(xiàn)為行政法規(guī)和規(guī)章的制定權(quán))、準(zhǔn)司法權(quán)(在我國主要表現(xiàn)為行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)、行政復(fù)議權(quán)等)和傳統(tǒng)意義上的行政權(quán)(即行政執(zhí)法權(quán))這樣的充足權(quán)力。在這種

11、前提下，為行政權(quán)力立法，其目的便自然歸結(jié)為給既有的權(quán)力設(shè)定運(yùn)作的規(guī)則。換言之，當(dāng)不存在這種前提時(shí)，為行政權(quán)力立法，則宜于或者說必須從實(shí)體和程序兩個(gè)方面入手。2.關(guān)于行政程序立法模式的研究成果：關(guān)于行政程序立法的目標(biāo)模式，目前世界上主要有權(quán)利模式(公正優(yōu)先、兼顧效率)、效率模式(效率優(yōu)先、兼顧公正)和權(quán)利效率并重模式三種影響較大的學(xué)說。相應(yīng)地，我國學(xué)者也提出了三種設(shè)想：一是主張兼顧效率與權(quán)利保障，設(shè)計(jì)一套公正、效率兩者兼顧的平衡機(jī)制，以全面發(fā)揮行政程序法的作用 ;二是主張效率為優(yōu)先，公平為補(bǔ)正，認(rèn)為行政程序法的核心內(nèi)容為行政執(zhí)法行為，必須以一定的效率為保障 ;三是主張公正(權(quán)利)優(yōu)先兼顧效率，認(rèn)

12、為公正與效率發(fā)生矛盾時(shí)，一般應(yīng)做出公正優(yōu)先于效率的明確安排與選擇 .此外，基于不同的標(biāo)準(zhǔn)，國內(nèi)法學(xué)界就行政程序立法的形式模式或稱體例模式，還提出了如單一行政程序法典模式和復(fù)合行政程序法典模式，單純行政程序模式和實(shí)體、程序合一模式，共同行政程序法模式和類別行政程序法模式，準(zhǔn)用他法模式和自成體系模式等學(xué)說。3.關(guān)于行政程序價(jià)值的研究成果：關(guān)于行政程序的價(jià)值，相當(dāng)數(shù)量的學(xué)者分別從正當(dāng)行政程序和一般行政程序，一般行政程序的正面效應(yīng)和負(fù)面效應(yīng)等方面著手研究。并普遍認(rèn)為，行政程序價(jià)值的理想狀態(tài)應(yīng)是程序、實(shí)體并重，但在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中這種理想狀態(tài)其實(shí)并不存在。隨著現(xiàn)代行政法程序控權(quán)觀念的日益深入人心，不少學(xué)者基于

13、對(duì)我國“重實(shí)體輕程序”法律傳統(tǒng)積弊的反思，提出“程序公正優(yōu)先于實(shí)體公正，只要程序合法，實(shí)體就應(yīng)當(dāng)視為合法” 的觀點(diǎn)，雖有一定道理，但也存在矯枉過正的嫌疑。筆者基于我國現(xiàn)行憲法規(guī)定的公民參與國家決策的神圣權(quán)利，對(duì)部分學(xué)者堅(jiān)持的正當(dāng)法律程序(due process of law)觀點(diǎn)持贊成意見。因?yàn)橹挥行姓^程的公正化、合理化及民主化，即通過確立正當(dāng)?shù)男姓绦颍构衲軇?dòng)地、積極地直接參與行政過程，在行政程序階段即將行政自身難以避免的諸種弊端消滅于萌芽狀態(tài)，才能夠達(dá)到提高行政效率的目的，并體現(xiàn)我國憲法的上述理念。而只有能夠最大限度地實(shí)現(xiàn)個(gè)人權(quán)利和公共利益的行政程序，才能夠被認(rèn)為是正當(dāng)行政程序。(二

14、)我國行政程序立法的實(shí)踐概況：回顧我國的行政程序立法史，可見一個(gè)由不系統(tǒng)向系統(tǒng)化發(fā)展、由低層級(jí)向高層級(jí)發(fā)展的曲折過程：20世紀(jì)80年代末期以來，我國采取各個(gè)擊破的立法方式和策略，為建立行政程序法體系進(jìn)行了不懈努力，使得我國的行政程序立法呈現(xiàn)出系統(tǒng)化的傾向：首先是1989年頒布的行政訴訟法將“違反法定程序的”情形 作為法院判決撤銷或部分撤銷具體行政行為的一種情況來規(guī)定，確立了法院對(duì)行政機(jī)關(guān)是否遵循法定程序的司法審查權(quán)。雖然在當(dāng)時(shí)我國的有關(guān)立法中，除了治安管理處罰條例對(duì)行政程序有所規(guī)定 外，幾乎找不到什么“法定程序”。但這種狀況在20世紀(jì)90年代初期即出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機(jī)：1992 年稅收征管法的出臺(tái)，確立

15、了稅收征管領(lǐng)域的程序機(jī)制，該法經(jīng)1995年和2001年兩次修改，使得稅收征管領(lǐng)域的程序機(jī)制得以不斷完善 .接下來1996年頒布的行政處罰法，堪稱我國行政程序立法史上的一座里程碑：作為一項(xiàng)基本法律，該法為行政機(jī)關(guān)的行政處罰行為設(shè)定了程序機(jī)制，并第一次確立了行政聽證制度，明確規(guī)定不遵守法定程序的行政處罰無效，給我國行政機(jī)關(guān)帶來了廣泛而深刻的觀念轉(zhuǎn)變與工作方式變革 .1999年出臺(tái)的行政復(fù)議法規(guī)定了更為完善的行政復(fù)議程序機(jī)制，同年頒布的價(jià)格法則繼行政處罰法之后再次對(duì)行政程序的核心制度-聽證程序作出規(guī)定，并在實(shí)踐中產(chǎn)生了廣泛的影響。2000年出臺(tái)的立法法以及2001年頒布的行政法規(guī)制定程序條例和規(guī)章制

16、定程序條例，將聽證等程序制度引入立法機(jī)制。而與我們?nèi)粘９ぷ髅芮邢嚓P(guān)的2001年修訂的海關(guān)法則在3個(gè)條文中出現(xiàn)了“法定程序”的字樣 .剛剛于2003年6月28日通過的居民身份證法明確規(guī)定：“人民警察依法執(zhí)行職務(wù)經(jīng)出示執(zhí)法證件” ，作出了具有重要意義的“ 執(zhí)法表明身份”的程序性規(guī)定。而執(zhí)法表明身份制度，即是行政執(zhí)法人員依法行政的內(nèi)在要求，也是順應(yīng)行政公開要求而生的程序機(jī)制。三、海關(guān)行政程序立法的實(shí)證分析：筆者認(rèn)為，要研究海關(guān)行政程序立法，首先需要了解海關(guān)法律法規(guī)體系，即不同層級(jí)效力的海關(guān)法律規(guī)范組成的有機(jī)統(tǒng)一體。現(xiàn)行的海關(guān)法律法規(guī)體系，是以2000年7月九屆全國人大常委會(huì)十六次會(huì)議修訂并公布的海關(guān)

17、法為“母法”，并以海關(guān)法為主體，以海關(guān)行政法規(guī)、海關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件為補(bǔ)充的完整法律法規(guī)體系。因現(xiàn)行的海關(guān)法律法規(guī)體系中，海關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的總量僅占所有海關(guān)管理規(guī)定的1/20弱，而規(guī)章以下的規(guī)范性文件不僅數(shù)量多，且層級(jí)效力低，適用范圍窄。因此本文僅對(duì)層級(jí)效力較高且數(shù)量較少的海關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章，特別是對(duì)海關(guān)法關(guān)于行政相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)規(guī)定和程序權(quán)利義務(wù)規(guī)定予以剖析：(一)海關(guān)行政立法程序剖析：立法權(quán)是相對(duì)于行政權(quán)、司法權(quán)而言的國家權(quán)力，是指有權(quán)立法的機(jī)關(guān)制定、修改、補(bǔ)充、解釋或者廢止法律、法規(guī)的權(quán)力。就實(shí)體性權(quán)力而言，立法權(quán)通常是指法律的制定權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)、修改權(quán)和廢止權(quán);就程序性權(quán)力而言，

18、立法權(quán)通常包括提出法律案的權(quán)力、審議法律案的權(quán)力、表決法律案的權(quán)力和公布法律案的權(quán)力。根據(jù)立法法規(guī)定，關(guān)于海關(guān)基本制度的立法屬于全國人大及其常委會(huì)的專屬立法權(quán) .但目前涉及海關(guān)基本制度的法律僅有一部海關(guān)法，系由全國人大常委會(huì)修訂并公布，其他涉及海關(guān)工作的立法分別表現(xiàn)為行政法規(guī)和規(guī)章。因此，海關(guān)立法在一定意義上僅是指海關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章的制定、修改、補(bǔ)充、解釋或廢止。海關(guān)立法程序則通常包括海關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章的提案權(quán)、審議權(quán)、表決權(quán)和公布權(quán)。在我國的立法實(shí)踐活動(dòng)中包括海關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章在內(nèi)的行政法規(guī)、規(guī)章的立法程序分別受現(xiàn)行立法法 以及2001年頒布的行政法規(guī)制定程序條例和規(guī)章制定程序條例約束，特別

19、是海關(guān)總署于2002年5月制定的海關(guān)規(guī)范性文件制定管理辦法對(duì)海關(guān)規(guī)章及以下的規(guī)范性文件的制定程序作出了更為詳細(xì)的規(guī)定，因此，對(duì)于海關(guān)行政立法程序本文不再贅述。(二)海關(guān)行政執(zhí)法程序剖析：在現(xiàn)行的海關(guān)法律法規(guī)體系中，存在著這樣一個(gè)突出的問題：即實(shí)體法制相對(duì)完善，程序法制嚴(yán)重滯后。除海關(guān)法外，目前海關(guān)的執(zhí)法依據(jù)按照層級(jí)效力大致可分為三類：一類是由國務(wù)院批準(zhǔn)、發(fā)布的海關(guān)行政法規(guī)，具有層級(jí)效力較高、且能夠兼顧海關(guān)實(shí)體權(quán)力的設(shè)定和權(quán)力行使的程序等優(yōu)點(diǎn)，如海關(guān)行政處罰實(shí)施細(xì)則、海關(guān)稽查條例等，但是數(shù)量較少。一類是由海關(guān)總署制定、發(fā)布的行政規(guī)章，具有海關(guān)專業(yè)知識(shí)相對(duì)全面和深入，時(shí)效性強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn)，但卻存在層級(jí)效

20、力較低，重管理輕制約、重權(quán)力行使輕權(quán)力監(jiān)督以及重實(shí)體性權(quán)力規(guī)定輕程序性義務(wù)規(guī)定等不足。此外還有一類是現(xiàn)行有效的數(shù)量龐大、種類繁雜的海關(guān)規(guī)范性文件，多是由海關(guān)總署各司(局、室)通過“通知”、“規(guī)定”等形式下達(dá)全國海關(guān)執(zhí)行，不僅層級(jí)效力低而且多數(shù)缺乏程序性規(guī)定，并且未對(duì)外公布，在一定程度上影響其作為海關(guān)對(duì)外執(zhí)法的效力依據(jù)，不利于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。綜上所述，因海關(guān)在行政執(zhí)法過程中所依據(jù)的規(guī)范性文件的不同，海關(guān)的行政執(zhí)法程序亦存在差別，這也是本文要討論的重點(diǎn)所在。傳統(tǒng)意義上的海關(guān)行政執(zhí)法程序可以按照海關(guān)的四大任務(wù)來劃分為四大程序，即海關(guān)監(jiān)管程序、海關(guān)征稅程序、海關(guān)調(diào)查(打擊走私)程序和海關(guān)統(tǒng)計(jì)

21、程序。隨著通關(guān)制度改革的深入，有人提出海關(guān)行政執(zhí)法程序應(yīng)分為前期管理程序(包括注冊(cè)登記、備案、預(yù)申報(bào)、預(yù)歸類等環(huán)節(jié))、通關(guān)管理程序(包括申報(bào)、查驗(yàn)、征稅、擔(dān)保、放行、結(jié)關(guān)、統(tǒng)計(jì)等環(huán)節(jié))和后續(xù)管理程序(主要是包括稽查和核查等環(huán)節(jié))，并以調(diào)查(稽查、偵查)程序?yàn)槔?還有人認(rèn)為海關(guān)行政執(zhí)法程序應(yīng)分為一般程序或稱普通程序(主要針對(duì)進(jìn)出境運(yùn)輸工具、貨物、物品和人員的正常進(jìn)出口情況)、簡易程序(如享有外交特權(quán)和豁免的旅客通關(guān)、旅檢現(xiàn)場紅綠通道的選擇，進(jìn)出口運(yùn)輸工具、貨物、物品的免稅、免驗(yàn)通關(guān)等)、特別程序(如暫時(shí)進(jìn)出口、保稅、減免稅等)和聽證程序(主要適用于調(diào)查、稽查、偵查)等等。雖然存在上述不同的分類

22、方法，但海關(guān)的實(shí)際執(zhí)法程序在本質(zhì)上不會(huì)因分類方法的不同而改變。從現(xiàn)行海關(guān)法律法規(guī)體系來看，對(duì)海關(guān)執(zhí)法行為的程序性規(guī)定主要存在以下問題：1.重實(shí)體，輕程序，或者說是實(shí)體性規(guī)定與程序性規(guī)定比例嚴(yán)重失調(diào)。如海關(guān)法第二章“進(jìn)出境運(yùn)輸工具”對(duì)進(jìn)出境運(yùn)輸工具實(shí)施監(jiān)管的基本法律規(guī)范的9個(gè)條文中，有5個(gè)條文規(guī)定了進(jìn)出境運(yùn)輸工具或其負(fù)責(zé)人(或有關(guān)人員、部門，下同)應(yīng)履行的海關(guān)義務(wù) ;4個(gè)條文做出了對(duì)進(jìn)出境運(yùn)輸工具或其負(fù)責(zé)人的限制性規(guī)定 ;1個(gè)條文在規(guī)定了海關(guān)對(duì)進(jìn)出境運(yùn)輸工具的檢查權(quán)力的同時(shí)也規(guī)定了運(yùn)輸工具或其負(fù)責(zé)人應(yīng)履行的義務(wù) .幾乎沒有對(duì)海關(guān)監(jiān)管進(jìn)出境運(yùn)輸工具的程序作出明確規(guī)定。2.偏重于行政職權(quán)的行使，不注

23、重獨(dú)立的制約行政權(quán)、保障公民權(quán)利的程序。錯(cuò)誤地把依法行政理解為依法管理，忽視現(xiàn)代行政的服務(wù)功能。如修訂后的海關(guān)法新增加的關(guān)稅強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力，即明顯缺乏程序性規(guī)定。以新海關(guān)法第六十條的規(guī)定為例，關(guān)稅納稅人自海關(guān)填發(fā)稅款繳款書之日起三個(gè)月仍未繳納稅款，經(jīng)直屬海關(guān)關(guān)長或者其授權(quán)的隸屬海關(guān)關(guān)長批準(zhǔn)，海關(guān)可以采取強(qiáng)制繳納的行政強(qiáng)制措施。但海關(guān)法僅規(guī)定關(guān)稅強(qiáng)制繳納包括強(qiáng)制扣繳關(guān)稅和變價(jià)抵繳關(guān)稅，卻沒有詳細(xì)規(guī)定強(qiáng)制繳納(扣繳)關(guān)稅的程序。一般認(rèn)為，海關(guān)在采取強(qiáng)制繳納措施之前應(yīng)以書面形式告知納稅人，給其最后主動(dòng)履行納稅義務(wù)的機(jī)會(huì)。經(jīng)告誡納稅人在規(guī)定的期限內(nèi)仍未履行納稅義務(wù)的，海關(guān)方可采取強(qiáng)制措施。在實(shí)際工作中，

24、海關(guān)采取強(qiáng)制扣繳和變價(jià)抵繳關(guān)稅的措施許多時(shí)候需要如銀行、拍賣行等機(jī)構(gòu)的協(xié)助執(zhí)行。因此，海關(guān)應(yīng)將強(qiáng)制執(zhí)行決定事先制作強(qiáng)制執(zhí)行決定書或協(xié)助執(zhí)行書。在實(shí)際采取強(qiáng)制措施時(shí)，海關(guān)應(yīng)向有關(guān)單位或當(dāng)事人出示強(qiáng)制執(zhí)行決定書并表明執(zhí)法身份，方可采取強(qiáng)制措施等等。3.重特別程序、輕一般程序，或者說是單獨(dú)性程序立法多，共同性(普遍性)立法少。如海關(guān)行政處罰實(shí)施細(xì)則、稽查條例等，分別規(guī)定了海關(guān)行政處罰和稽查的程序，卻沒有一部普遍適用的海關(guān)行政程序法。4.具體作業(yè)程序多，立法方式零散，全局性、統(tǒng)一性的程序性規(guī)定匱乏。主要表現(xiàn)在由于缺乏全國海關(guān)統(tǒng)一適用的程序性法律規(guī)范，不少海關(guān)根據(jù)自身工作情況分別制定以程序性規(guī)范為主的條

25、例、辦法和實(shí)施細(xì)則等。顯而易見，這些海關(guān)自行制定的程序性規(guī)定實(shí)質(zhì)上均不具有法律效力。5.重事后程序，輕事前程序和事中程序。現(xiàn)行海關(guān)法律法規(guī)體系的程序制度基本上是事后的救濟(jì)制度。(三)海關(guān)行政救濟(jì)程序剖析：海關(guān)行政救濟(jì)程序主要包括行政復(fù)議程序、行政訴訟程序和行政賠償程序，由于國家先后于1989年頒布了行政訴訟法、于1994年頒布了國家賠償法、于1999年頒布了行政復(fù)議法，上述三法均對(duì)行政救濟(jì)程序作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，海關(guān)行政救濟(jì)程序問題基本上“有法可依”，本文不再對(duì)上述問題進(jìn)行討論。四、我國海關(guān)行政程序立法若干問題探析(一)海關(guān)行政程序立法的目標(biāo)模式和體例模式1.海關(guān)行政程序立法的目標(biāo)模式：所謂

26、海關(guān)行政程序立法的目標(biāo)模式，簡而言之，是指海關(guān)行政程序立法的目的或目標(biāo)。從各國現(xiàn)行行政程序法的規(guī)定來看，行政程序法的直接目的或說目標(biāo)主要有兩個(gè)：保護(hù)公民權(quán)利和提高行政效率。海關(guān)行政程序立法的目的當(dāng)然也不例外。近年來，世界各國行政程序立法的目的呈現(xiàn)出多元化趨勢(shì)，保護(hù)公民權(quán)利和提高行政效率幾乎已成為每個(gè)國家行政程序立法的雙重目標(biāo)。“行政不僅需要有效率，即政策所要達(dá)到的目標(biāo)一定能夠迅速地實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，行政也必須使一般公民認(rèn)為在行政活動(dòng)中合理的考慮了所追求的公共利益和他所干預(yù)的私人利益之間的平衡。” 我國學(xué)界關(guān)于行政程序法目標(biāo)模式的說法較多，但不外保護(hù)公民權(quán)利、提高行政效率或者二者并重等幾種模式。筆者認(rèn)

27、為，從我國根深蒂固的法律傳統(tǒng)特征以及適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)、民主政治和國際潮流的發(fā)展需要出發(fā)，海關(guān)行政程序法應(yīng)以程序公正為本位，確立公正優(yōu)先，兼顧效率的模式。其實(shí)這也與wto的宗旨和規(guī)則相適應(yīng)，wto的宗旨和規(guī)則既不是偏重追求行政效率，也不是兼顧提高行政效率和保護(hù)公民的合法權(quán)益，而是要求各成員單位的政府為各自的貿(mào)易商服務(wù)、賦予貿(mào)易商更多的信息與權(quán)利，減少貿(mào)易與投資壁壘一句話，注重程序公正與平等，注重保護(hù)和增進(jìn)公民、法人和其他組織的合法權(quán)利。此外，公正優(yōu)先，兼顧效率的模式也是世界各國行政程序立法的發(fā)展趨勢(shì)，而且我國1996年制定的行政處罰法在行政處罰程序的設(shè)定上采用的保障公民權(quán)利和提高行政效率相結(jié)合的原則

28、(與公正優(yōu)先，兼顧效率原則的含義大致相同)，不僅為學(xué)界所肯定，在實(shí)際工作中也收到了較好的效果。2.海關(guān)行政程序立法的體例模式：所謂海關(guān)行政程序立法的體例模式，簡而言之，是指海關(guān)行政程序法律規(guī)范的載體所表現(xiàn)出來的總體特征。行政程序立法的體例模式通常以是否存在統(tǒng)一的行政程序法典為標(biāo)準(zhǔn)，分為統(tǒng)一法典式和分散規(guī)定式兩種，當(dāng)然，這是指基本法律或法律層次的立法而言的。從世界各國現(xiàn)行的行政程序立法實(shí)踐來看，制定行政法典的國家和地區(qū)并不多，因此，分散規(guī)定式是大多數(shù)國家行政程序立法所采用的體例模式。但近年來主要的西方發(fā)達(dá)國家如美國、德國、日本以及歐洲的大多數(shù)國家，亞洲的韓國、我國澳門地區(qū)都制定了行政法典。在某種

29、意義上說，統(tǒng)一法典式是行政程序法未來發(fā)展的方向。考慮到行政程序法的核心內(nèi)容是規(guī)范行政權(quán)力的正當(dāng)行使，它只對(duì)重要行政程序原則和制度作出一般性規(guī)定。因此，我國學(xué)界和立法界提出了我國行政程序立法分兩步走的規(guī)劃：即先制定行政許可法、行政強(qiáng)制執(zhí)行法、行政收費(fèi)法等單行法律，等時(shí)機(jī)成熟后，再在此基礎(chǔ)上編纂統(tǒng)一的行政程序法典。 因此，筆者認(rèn)為在現(xiàn)實(shí)條件下，建立單獨(dú)的海關(guān)行政程序法，不僅是海關(guān)依法行政的客觀要求和現(xiàn)實(shí)需要，也符合國家關(guān)于行政程序立法的整體規(guī)劃。(二)海關(guān)行政程序立法的基本內(nèi)容從各國現(xiàn)行的行政程序立法來看，確定行政程序立法的基本內(nèi)容主要應(yīng)從三個(gè)角度考慮：1.是否包括實(shí)體規(guī)范;2.是否包括內(nèi)部行政程

30、序;3.是否包括行政復(fù)議程序。我國學(xué)者比較一致的觀點(diǎn)是，我國行政程序立法的基本內(nèi)容應(yīng)作如下的選擇：1.程序與實(shí)體并存;2.外部程序與內(nèi)部程序并存;3.不包括行政復(fù)議法。根據(jù)我國現(xiàn)行海關(guān)法律法規(guī)體系的實(shí)際情況，筆者完全贊同上述學(xué)者關(guān)于我國行政程序立法基本內(nèi)容所作的選擇。理由如下：1.程序與實(shí)體并存。現(xiàn)實(shí)中既沒有程序以外的實(shí)體，也沒有無實(shí)體內(nèi)容的程序。此外，海關(guān)執(zhí)法行為的效力問題，即海關(guān)執(zhí)法行為的無效、撤銷、變更等實(shí)體性規(guī)范也需要在海關(guān)行政程序法中予以明確規(guī)定。2.外部程序與內(nèi)部程序并存。主要是因?yàn)楫?dāng)前海關(guān)普遍存在的內(nèi)部程序向外部程序轉(zhuǎn)化的現(xiàn)象-許多本應(yīng)由海關(guān)內(nèi)部辦理的手續(xù)，被轉(zhuǎn)化為由行政相對(duì)人辦

31、理，海關(guān)將程序義務(wù)轉(zhuǎn)嫁到行政相對(duì)人頭上。因此，有必要在行政程序法中對(duì)海關(guān)內(nèi)部程序進(jìn)行集中規(guī)定。3.不包括行政復(fù)議法。理由很簡單，我國已經(jīng)制定通過單行的行政復(fù)議法，毋須在海關(guān)行政程序法中重復(fù)規(guī)定。(三)海關(guān)行政程序立法的基本原則和基本制度：1.海關(guān)行政程序立法的基本原則：所謂海關(guān)行政程序法的基本原則是指貫穿海關(guān)權(quán)力運(yùn)行過程始終為海關(guān)和相對(duì)人以及其他程序參與人所必須遵循的基本行為準(zhǔn)則。這些原則貫穿海關(guān)執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行過程的始終，對(duì)海關(guān)執(zhí)法活動(dòng)具有普遍的指導(dǎo)意義。國內(nèi)學(xué)者關(guān)于行政程序立法的基本原則可謂眾說紛紜。比較流行的觀點(diǎn)如公正、公開、聽證、順序和效率原則; 公開、公正、參與、復(fù)審、順序和效率原則;

32、合法性、合理性、公開、參與、順序和效率原則 等。筆者認(rèn)為海關(guān)行政程序立法應(yīng)確立以下的基本原則：程序公正原則(包括公開原則和保護(hù)隱私權(quán)原則)、相對(duì)人參與原則、順序原則、行政效率原則。程序公正原則是指海關(guān)在進(jìn)行行政執(zhí)法活動(dòng)時(shí)要在程序上平等地對(duì)待各方當(dāng)事人(參與人)，排除各種可能造成不平等或偏見的因素。程序公正原則被認(rèn)為是現(xiàn)代行政程序的最根本的原則，是依法行政乃至依法治國的必然要求。相對(duì)人參與原則包括兩方面內(nèi)容：一是海關(guān)有權(quán)在自己的職權(quán)范圍內(nèi)依法實(shí)施行政管理，二是行政相對(duì)人在程序上有了解并被告知有關(guān)自己權(quán)益的權(quán)利。順序原則又稱為違反法定順序無效原則，是指海關(guān)行政執(zhí)法行為必須按照法定的順序依次進(jìn)行，不

33、能隨意增加、減少或者顛倒。行政效率原則具體包括以下內(nèi)容：一是行政程序的各個(gè)階段表現(xiàn)為一定的法定步驟，這種法定步驟不能隨意增加和減少;二是要求行政活動(dòng)迅速及時(shí)、簡便易行、程序規(guī)范。2.海關(guān)行政程序立法的基本制度海關(guān)行政程序法的基本制度是指在海關(guān)行政執(zhí)法程序的各個(gè)階段上具有相對(duì)獨(dú)立價(jià)值并對(duì)整個(gè)行政執(zhí)法程序產(chǎn)生重大影響的規(guī)則體系。筆者認(rèn)為海關(guān)行政程序法基本制度至少應(yīng)包括以下內(nèi)容：(1)表明身份制度：是指海關(guān)及其工作人員在進(jìn)行行政執(zhí)法行為之前，要向相對(duì)一方當(dāng)事人出示工作證件、執(zhí)法證件或授權(quán)令，以證明自己享有進(jìn)行某種行政行為的職權(quán)或者資格的程序制度。(2)告知與說明理由制度：是指海關(guān)在進(jìn)行行政執(zhí)法行為的過程中，將有關(guān)情況告訴相對(duì)一方當(dāng)事人的一項(xiàng)基本的行政程序制度。法律上通常要規(guī)定告知的內(nèi)容、時(shí)間和形式等。(3)調(diào)查制度：是指海關(guān)查明事實(shí)并收集證據(jù)的程序制度，又稱為證據(jù)制度，主要體現(xiàn)公正原則。(4)聽證制度：是指海關(guān)進(jìn)行行政執(zhí)法行為時(shí)聽取有關(guān)當(dāng)事人意見的程序制度。或稱“陳述”和“申辯”制度。(5)回避制度：是指海關(guān)執(zhí)法人員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，如與行政行為有利害關(guān)系則不得參與該行政行為處理的程序制度。(6)時(shí)效制度：是指海關(guān)執(zhí)法行為的全過程或其某個(gè)階段受到