第一章 緒論（本章節的內容是整個公共事業管理體系的基礎和精髓）第一節 物品和事務一、公共物品，準公共物品和私人物品并能夠辨別公共物品和準公共物品（一）判定公共物品的兩大特性：非排他性和非競爭性非排他性指個人消費某一物品時并不排斥其他人消費該物品（非排他性，技術上無法將不為之付費的人排除在該物品的受益范圍之內） 非競爭性指個人消費某一物品時并不影響其他人消費該物品的數量和質量（非競爭性，一個人使用某件物品并不妨礙其他人同時使用該物品）純公共物品一般不能通過市場機制有企業和個人來提供，主要有政府來提供。例子：國防，馬路，海上燈塔等，利益完全分割的，每個人都可以自由分享（二）準公共物品是在公共物品的基礎上新引入的研究本課程的概念，主要是指非競爭性和非排他性表現的不充分，或者只體現二者其中一個特性的某些特殊物品。（例子）高等教育，收費的高速公路等，都不能完全的實現非競爭性和非排他性。首先二者都是要有一定的收費標準的，也就是說不付費無法享受到正常的服務，因此不能表現完全的非排他。收費在一定程度上成為了是否排他的一個標準。二、 公共事務，私人事務和準公共事務事務是物品形成的描述，是一種客觀存在的界定。因此可以把提供公共物品，私人物品和準公共物品的活動稱為公共事務，私人事務和準公共事務。三、 社會公共事務隨著人民生活水平的提高，人們的公共需求的增加，人們對于政府的分配公共物品和準公共物品的效率越來越不滿，要求政府提高效率，導致政府職能的轉變，從原有的單純的政治管理和政治統治為主導的政治職能開始向經濟職能，尤其是滿足社會成員的公共需要的狹義的社會公共事務的轉移。 廣義的社會公共事務分為政治事務，經濟事務和狹義的社會公共事務。政治事務是以國家政權為核心的公共事務，包括階級、政黨、政府、國防、外交、民族、宗教、利益集團等活動。在現代社會，各階級、社會階層、利益集團等社會政治力量，成立各類政黨，通過取得或建立國家政權，統治和管理各類活動。經濟事務是指政府等公共組織運用財政、貨幣等政策工具，在宏觀上對國民經濟進行調控，保持社會總供給與總需求的平衡，實現國家宏觀調控的目的。狹義的社會公共事務一般是指科技、教育、文化、衛生、體育、環境保護、社會保障等活動。這些事務具有非政治、非經濟的特點，一般是在某一領域為社會成員提供專業服務，滿足社會需要，成為人們共同的生產生活條件。本書所研究的公共事業，主要是指這些社會事務。四、公共性、公共需要、公共問題與公共事務（一）公共性強調的是多數人共同享有或公開的共同使用。（二）公共需要與公共問題1、 公共需要具有公共性的需要，是人類社會共同體所具有的帶有共同性、共享性的需要。與每個人的利益密切相關，但其中每個人又不能享受其消費獨占權。公共需要是作為一定社會中滿足和保證公眾基本生活的需要。現代社會的公共需要主要有：（1）維護社會公共秩序與安全秩序，如國防、公安、外交。（2）維護經濟秩序和市場交易秩序，如市場監管、知識產權保護、公正司法。（3）為全體社會成員提供公共設施與公共管理，公眾醫療保健、義務教育、公共交通、公共圖書館。（4）建立社會保障與救濟體系，扶助社會弱勢群體，公共組織扶貧、社會保險。（5）公共資源與公共財產管理，國有資產管理、保護環境、自然資源和人文資源。（6）在生活水平進入發達狀態后，公眾對人權、自由等公民權利的需要。2、公共問題通常是指具有廣泛性、復合性和不可分割性等特征的社會問題，是關系到一個社會或一個地區絕大多數社會成員的切身利益和生活質量的問題，是屬于公共領域的共同性的問題。公共性是公共問題的本質所在。公共問題是公共需要形成后，由于客觀條件的制約使主觀的需求得不到滿足而產生的主客觀之間的矛盾。公共需要的產生和公共問題的出現必然在客觀上導致公共事務的產生。第二節 事業與公共事業一、我國傳統的“事業”及其轉型（一）我國傳統“事業”的形成及其基本含義1、 我國“事業”與事業單位管理體制的形成事業單位及事業單位管理體制，是在新中國建立后公眾和國家對科、教、文、衛、體等公共服務需求的空前提高，但滿足這一需求的物質條件極為有限的情況下雨計劃經濟管理體制相適應的承擔特定公共服務的機構，是特定的歷史條件下解決特定的公共問題一滿足相應的公共需求的必然選擇。我國在特定的計劃經濟管理體制下，對非政治、非經濟的關系到人民大眾基本利益的社會公共事務，是以事業來代表，并以特殊的事業單位體制即政府事業體制進行管理的。事業的基本內容，主要包括教育、科技、文化、衛生和體育等，并被認為是“沒有生產性收入”、“所需經費由國庫支出”的社會工作。2、事業、事業單位與事業單位管理體制的基本內涵所謂事業，是我國特有的與全體人民整體利益有關的以科、教、文、衛、體等為基本內容的行業或部門，及其相應的管理體系。事業在本質上屬于一種社會公共事務的范疇，而且是非政治、非經濟的事務，即狹義的社會事務。事業單位：事業單位指國家為了社會公益事業目的，由國家機關或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。事業單位管理體制指的是國家或政府通過財政支持建立事業單位，通過全面負責事業單位的運行，向社會提供一定形式的事業產品以滿足公眾需要的公共服務運行管理體制。3、改革開放以來我國事業的變化及轉型當前，隨著建立社會主義市場經濟體制改革的深入所導致的社會結構的變化，已使我國社會公共事務日趨繁雜豐富，公眾對社會公共事務質量的要求也日益提高，從而，傳統的事業范圍明顯擴大，并開始從傳統的政府事業向社會公共事業轉型，與社會主義市場經濟相一致的新型社會公共事業正逐步形成。這主要表現在下述方面：第一，兩個轉變計劃經濟體制下的“單位人”向市場經濟“社會人”轉變；單位福利開始轉向市場經濟下的社會保障 第二，社會公共事務范圍擴大第三，事業活動主體的公共性。第四，對公權力與私權力各自的活動領域有了明確的區分 二、公共事業的基本內涵及特征上述對我國傳統的“事業”在建立社會主義市場經濟過程中的變化和轉型，以及通過公共事務理論對現代社會中公共事務范圍和特性的確定，根據以公共產品理論尤其是準公共產品理論作為分析工具的闡述，提供了認識我國公共事業的基礎。在這一基礎上，我們可以對我國公共事業的基本內涵和特點界定。1公共事業的基本內涵所謂公共事業，是隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和事業單位管理體制改革而正在形成、發展的社會全體公眾的事業，是面向社會，以滿足社會公共需要為基本目標，直接或間接為國民經濟提供服務或創造條件，關系到社會全體公眾基本生活質量和共同利益，并且不以營利為主要目的的活動。從產品的角度看，公共事業主要由公共產品和準公共產品構成，但主體是準公共產品；從公共事業涉及的范圍和基本特性看，公共事業屬于社會公共事務的范疇；公共事業涉及的具體內容主要是教育、科學、文化、衛生、體育、人口、資源與環境保護，以及通訊、郵電、鐵路和公共交通、水、電、煤氣組成的公用事業等。2公共事業的基本特征可以看出，公共事業的最大特點是公共性。第一，公共性，即公共事業的受益對象是全體社會公眾，具有公共性，公共性是公共事業最主要和本質的特征。第二，非營利性。是公共性一個更為具體的表現。即事業產品的生產和提供不以營利為目的，且在一般情況下，事業產品的生產和提供以公共財政作為基礎，社會公眾在享受這一產品時是不需要另外交費的。雖然在現代社會，有時為了彌補公共事業的經費不足，或者為了平衡在享受公共事業所提供的服務方面實際存在的差異，也會采用收費的辦法，但是，特定的管理政策決定了這種收費絕不是以營利為目的，因而總體上具有非營利性。第三，規模性。基礎設施具有投資大、建設周期長、資金回收慢的特點，必須形成一定的規模后才能有收益。3.公共事業產品的基本性質公共事業產品是一個由純公共產品和準公共產品組成的混合體。總體上是準公共產品。純公共產品氣象、基礎科學研究、農業技術研究和推廣、大型水利設施、社會科學研究；準公共產品教育、醫療、衛生、體育、動植物檢疫、出版、廣播、影視及基礎設施。第三節 公共事業管理及與其他相關管理的關系一、 公共事業管理的概念以及基本內容 公共事業管理，是指在一定的環境和條件下，以政府為核心的公共組織動員和運用有效資源，采用計劃、組織、領導和控制等方式，對有關社會公共事務進行調節和規范，以滿足社會公共需要，維護社會共同利益的活動。 這一概念包含了以下含義：1、公共事業管理的主體政府和非政府的公共組織2、公共事業管理的客體狹義的社會公共事務，即提供純公共物品和準公共物品3、公共事業管理的目的滿足社會公共需要，維護社會共同利益。4、績效評價的標準滿足社會服務的社會指標二、公共事業管理的基本特征1、 公共事業管理具有公共性體現在：管理目標上滿足公眾需求，維護和提高公眾基本上活質量，保證社會發展。 管理手段和過程中憑借公共權力，強調公眾參與性2、 公共事業管理具有強制性公共事業管理的強制性更突出；根本上來源于公共權力，表現為立法、管制、政策及規章制度等。3、公共事業管理具有非營利性不能考慮從管理的結果中獲得經濟收益；必須考慮通過管理帶來的社會效益；但需要計算成本。4、 公共事業管理具有服務性作為公共事業管理客體的產品，多是非物質形式的服務，公共事業管理具有明顯的服務性。 三、公共事業管理的基本原則公共事業管理的基本原則是公共事業管理主體活動的基本準則。1、以公眾為本原則內涵：公共事業管理必須以全體社會公眾的共同利益為本。規定：（1）必須以維護和提高公眾利益為管理的出發點和歸宿。（2）以公眾的特點和需求水平為依據進行管理。（3）以維護和提高公眾的利益為基本要求，激勵管理者的積極性。2、服務原則公共組織承擔著管制管理與服務管理兩大任務，但其立足點還在服務上。規定：（1）在宏觀層面上認識到服務是公共事業管理的內核和基礎。（2）公共事業管理中的管制服從與服務，是為了公眾的基本生活質量和根本利益。（3）中低層的公共事業管理機構為公眾提供優質的服務是其最基本的職能。3、社會效益優先原則公共事業管理通過提供優質足量的公共事業產品保證公眾的基本生活質量，促進社會公共利益的發展。這里涉及效率與公平問題。規定：（1）在在結果管理與過程管理相統一的基礎上，重視結果管理。（2）在內部管理與外部管理相結合的基礎上，重視外部管理。（3）在對公共事業管理的評價中，將社會效益作為績效評估標準的最重要內容。4、法制原則有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。四、 公共事業管理和企業管理，公共管理，行政管理的聯系和區別1、和企業管理的區別：（1）管理目的不同。公共事業管理目的是要滿足人民群眾日益增加的公共需要，提高公眾的整體公眾利益。企業管理關心的是企業的整體利益，強調的是追求經濟利益的最大化。（2）管理運行的軌道的不同公共事業管理嚴格在法律規定的程序和范圍內進行(3) 物質來源的不同企業物質來源相對比較單調，純粹來自企業的利潤公共事業的物質來源呈現多元化，有政府補助收入，有自身的經營收入，還有捐贈收入等（4）績效評估的不同企業是純粹的收入和支出的差額，即利潤的多少，直接關系企業生死存亡公共事業績效難以量化，主要是社會評價和外部評價 2.同公共管理的區別：（1）從學科層次上，公共事業管理就是公共管理的一個分支學科，從屬于公共管理。（2）從管理范圍來看，兩者有寬窄之分。（3）從管理手段上的不同。主要分為偏向剛性的強制管理和偏向柔性的管理。3、同行政管理的區別：（1）在管理對象上，行政管理更偏向于政治的管理職能，保證社會的安定團結等一系列的政府管理的范疇。（2）在管理的主體上，政府是行政管理的唯一主體。（3）在管理的手段上，由于是處于統治階級的管理方式，行政管理多以強制性的剛性管理為主。思考題：1、為什么說義務教育是純公共物品，而高等教育是準公共物品？2、義務教育為什么在我國只能是理論意義上的純公共物品？參考書目：崔運武主編：公共事業管理概論，高等教育出版社2002黎民主編：公共管理學，高等教育出版社2002第二章 公共事業管理的主體論（本章節的內容是整個公共事業管理中的重點也是難點所在。）教學目的要求（分掌握、熟悉、了解三個層次）：需要同學們重點掌握為什么被實踐證明了的對資源最有效配置的市場不能成為公共事業的主體，而政府和非政府的公共組織是公共事業管理的主體，二者是一個宏觀，一個是微觀的主體。二者在提供純公共物品和準公共物品上的分工和職責又是有所區別的。政府成為公共事業管理宏觀上的主體。非政府公共組織成為公共事業管理微觀上的主體第一節 現代市場體制的職能優勢和局限性一*市場失靈（市場的局限性）1、市場競爭的不完全性，主要體現在市場競爭中存在的信息不對稱的現象；2、市場競爭難以實現社會的公平，民間企業難以承擔提供公共產品的任務；3、市場體制有時難以實現發展的可持續要求；4、市場體制有時難以實現宏觀經濟的穩定。 市場提供準公共物品的失靈的原因主要在于準公共物品的外部性上。外部性很強的物品靠市場提供不是最佳選擇。外部性是經濟學的概念，簡單的說就是交易行為影響到了第三方的利益，或者說是對社會的影響。根據對社會影響的利弊，把外部性又分為了正的外部性和負的外部性。而準公共物品如高等教育，衛生醫療保健等多為正的外部性。提供準公共物品的失靈主要表現在：市場是有經濟理性的，以追求利潤的最大化做為其生產等活動的基本動機，因此在提供象準公共物品這樣的正外部性作用大的物品時，出于收益最大化的考慮，人為地提高準公共物品的價格，導致需求的減少，進而影響到全社會的普及，結果只能是不利于社會的發展。（例子）“985”工程的政府撥款數目巨大，純粹由市場提供，必然抬高學生入學學費，提高了入學的門檻，結果只能違背政府擴招的初衷，因此不能由市場提供。第二節 現代國家體制的職能優勢和局限性一* 政府失靈（政府的局限性）政府失靈或者稱為政府的失敗論，主要來自布坎南的公共選擇理論，認為人類社會存在兩個市場組成，一個是經濟市場，一個是政治市場。 政府干預行為的局限性包括： 1、公共決策的失敗 （1）社會實際并不存在所謂的公共利益，往往會陷入“阿羅定理”的牢籠（2）決策信息的不完全性，導致最終決策的失敗（3）選民存在的“短見效應”，僅僅關心眼前的利益，對長遠的發展帶來弊端（4）選民的“理性而無知”，冀望別人投票，而自己坐享其成。2、政府工作機構的低效率（1）缺乏競爭的壓力，中層或者基層的領導人不會因為工作效率的低下而遭到解雇。（2）沒有降低成本的激勵機制，政府活動多而復雜，成本難以估算，也很難做到精確（3）對于監督部門而言，很難得到正確地足量的監督信息。3、政府的內部性和擴張（1）政府的內部性是針對外部性而言的，內部性是用來評定全體成員的機構的行為準則。政府的工作人員過于追求內部性，關心自己的薪金待遇和升遷，導致公共官僚機構的運行，增加了機會成本。（2）政府部門的擴張。政府官員也是個人利益最大化者，總是希望不斷擴大機構規模，增加其層次，擴大其權力，從而增加薪酬待遇和升遷機會。4、政府的尋租行為尋租是政府干預的副產品，是人類社會中非生產性的追求經濟利益活動，或者說是指那種維護既得的經濟利益或是既得利益進行再分配的非生產性活動。第三節 公共事業體制的職能優勢和局限性一、非政府公共組織（公共事業組織）的志愿失靈1、籌款的不足，即非政府的公共組織活動資金的不足 2、志愿組織的家長作風。雖然志愿組織活動要靠志愿人員的支持，但是實際上那些掌握志愿組織經濟命脈的人對如何使用資源有很大的發言權。 3、志愿組織的業余性。由于出于非營利的運作本質，很難有足夠的資金來吸引專業人員參與組織的管理和運作。第四節 公共事業管理主體一、公共組織的概念和特征1、組織的定義：見書P52、組織的特點：目標的一致性、原則的統一性、資源的有機結合性、活動的協作性、結構的系統性。3、組織的分類：在社會中，從組織的目的是服務于個人或私人，還是服務于公共利益出發，可以將現實生活中的組織分為兩大類別，即公共的組織和私人的組織。前者的組織目標是增進公共利益而不是為組織營利，其行為會對其他組織或個人產生直接的影響；而后者的組織目標通常是通過營利服務于個人或私人利益，其行為不會直接地或明顯地影響其他組織或個人。4、公共組織的定義：是指不以營利為目的，而是致力于協調社會公共利益關系、服務社會大眾、提高公共利益為宗旨的組織。5、公共組織的特點：第一，公共組織以增進社會公共利益為組織目標。第二，公共組織的活動受法律的明確限制并具有權威性。通常，公共組織是一切要依明文規定而行動，缺乏法律的授權則不敢行動，而私營組織則只要法律未明文禁止的皆可以行動。政府作為公共組織的核心，其對公共事務的管理是依靠行政權力并執行法律，因而帶有強制性，如不服從必受制裁。第三，公共組織受到高度的公共監督。第四，公共組織的活動具有政治性。公共組織在進行社會公共事務的管理中，不僅政治方面的事務具有政治性，如國防、公共安全、民族問題等等，就是經濟和社會方面的事務，由于其具有其全局性的特點，關系到整個社會的安定與發展，其后果也在相當程度上帶有政治性。第五公共組織的目標形式上清楚但實際中模糊，且組織行為結果評判較困難第六，公共組織具有一定的獨占性。如何在公共產品生產和服務領域引入競爭，增加公共產品的數量并提高質量和服務水平，正是當代各國政府在著力探索和解決的問題。二、政府成為公共事業管理的主體原因： 1、現代市場經濟條件下非政治性公共事務的擴大產生的對管理的需要，決定了公共事業管理的主體是政府 2、市場經濟下公共事務管理的法律化，規范化趨勢，決定了公共事業管理的主體是政府。三、政府的公共事業管理職責：1、制定、執行公共事業管理的路線、方針、政策。如1999、6中共中央、國務院發布了關于深化教育改革全面推進素質教育的決定2、制定、執行公共事業管理的發展戰略、宏觀規劃如2006、1國務院發布了國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020）3、制定、執行公共事業管理的規章、制度 如1993、10文化部發布的營業性歌舞娛樂場所管理辦法四、政府管理公共事業的方式1、政府運用法律手段，管理公共事業。（通過法制宣傳、行政執法，處罰、制裁違法者）2、政府運用行政手段，管理公共事業。（可有效運用建成、審核、批準、注冊、撤銷、處罰等行政管理手段）3、政府運用經濟手段，管理公共事業。（可有效運用財政撥款、財政補貼、稅收減免、罰款、收費等經濟手段，引導其發展方向以及規模、結構和服務效益）五、非政府公共組織（非營利性組織，第三部門） 非政府的公共組織是按照一定的規則，