第一章 社會行政的含義和構成n本章將介紹社會行政的含義，指出社會行政的特點，說明社會行政與社會政策的密切關系，介紹社會行政的構成，以起到理解社會行政理論實踐體系的基礎的作用。第一節 社會行政的含義一、社會行政的概念 n社會行政是現代社會的產物。作為一種社會活動領域，它同現代社會福利的發展密切相連；作為一種知識體系，它與社會福利實踐及相關社會科學知識的發展聯系在一起，并隨著實踐及理論的發展不斷充實著自己的內容。 n社會行政的含義及領域：n由于人們對問題的看法和理解不同，社會工作行政的定義也是多樣化。n斯賓塞（Spencer)認為，“社會工作行政是對機構內部關系和進取活動進行理性管理的過程，以實現理想目標”，還包括“促成機構及其所在社區資源互相開放、轉化的過程”。n鄧納姆（Dunham)認為，社會工作行政是“對提供直接服務機構給予支持性和推進性活動的過程。社會行政的范圍涵蓋功能、政策、行政領導的決定和程序的運作，如事件記錄、財務管理、服務維持等”。n斯坦(Stein)認為，“社會工作行政的定義是多樣性的，但目前被廣為接受的中心定義是：社會行政的概念是指通過系統協調與合作，界定和實現組織目標的持續過程”。n崔克爾（Trecker)認為，社會工作行政是“一個持續工作的過程，在這個過程中，與人進行合作，釋放以及匯聚他們的潛能，從而使他們利用所有可能擁有的資源，滿足有需求的社區，提供服務和計劃”。n他概括學者對社會工作行政原則的觀點，包括如下幾個要素：1.社會行政是一個持續的、動態的過程；2.社會行政是一個調動積極性的過程，以實現共同的目的或目標；3.為了實現共同的目標，發掘并利用人力和物力等各種資源；4.以協調和合作的方式獲得人力和物力各種資源；5.社會行政包括的要素是：計劃、組織和領導。n總之， 社會工作行政是依照行政程序，妥善利用各種資源，實施社會政策，向有需要者提供社會服務的活動。它包括行政人員領導者與所有其他職員下屬或團隊成員。n社會行政的基本過程：計劃、組織、人事、指揮和控制。n社會工作行政管理時代正在來臨。作為社會工作的一個領域，社會工作行政有它的合理地位；與個案工作或團體工作相類似，社會工作行政作為社會工作實務的一種基本方法，其作用得到顯著的體現。（一）行政 它基本上指的是在公務中的組織、協調等促進相關人員共同努力以有效地達到目的的活動。n政治學和行政學專家把行政看著是政府或公共部門的活動。n傳統上認為行政的職能，是進行服務，其后進行管理。意思就是親自控制。n傳統的管理基本上是對某些事務的具體管理、操作和處理，是通過某個人自己的行為處理控制事務、實行監督的過程。n而傳統的行政則強調服務，主要指對事務的計劃、組織、推動和監督，是從綜合的角度對相關事務的協調和推進。n有學者指出二者的不同：行政基本上只服從指令和服務，管理則是取得某些結果及取得這些結果的管理者的個人責任；在當今有組織的社會生活中，行政與管理活動大量存在，它們既相互區別，又相輔相成。（二）社會工作行政與社會福利行政n社會工作行政是指在社會工作領域的行政工作，它是針對社會工作的行政活動。n社會福利行政是社會福利領域的行政活動，它是以社會福利為對象的行政活動。n二者的區別：n社會工作行政是計劃、組織、協調具體的社會服務的行政活動，這種行政活動比較靠近具體的社會工作，常常反映在某一社會服務機構、某一社會服務活動的整體設計與推動之中。n社會福利行政則面對所有社會福利活動，特別是包括政府的社會福利政策的宣傳、闡釋、貫徹、監督與評估。n這樣，社會福利行政就不但涉及具體的社會工作的組織、協調，而且與政府在宏觀層面上的福利政策的實施、落實有關，它涉及政府的執行政策活動。n在某種意義上講，社會行政包含了社會工作行政和社會福利行政。二、社會行政與公共行政（一）公共行政的含義 公共行政是與公共事務相關的行政活動。n一般認為政府所從事的活動屬于公共事務，即政府是為公民的公共利益服務的，是向公民提供公共物品的，這與企業為牟取個人利益的私利活動有根本的區別。n公共行政是政府的本質性的職能和活動，它通過把公共政策轉變為具體的實踐來增進社會的公共利益。n公共行政包含下述內容：1.政府的行政部門活動；2.對公共政策的制定和執行；3.與人們的廣泛協作問題相關的事項； 4.與私人管理相區別的領域。n政府是公共行政的主體，這是為大家所認同的。政府是為公民服務的機構，其公共行政的內容是相當廣泛的。n政府的公共行政包括：維護國家安全和社會安全；向公民提供基本的和有可能更好的生存條件和發展條件等努力。n具體來說，現代公共行政包括：國防（外部安全）和外交事務、公共安全（內部安全）、司法、公共衛生與國民健康、勞動就業、公民受教育、公民的居住安全，解決影響公眾的社會問題，為經濟發展和公民生活的改善創造條件等。（二）社會行政與公共行政的關系n如果把公共行政看著政府的職能，那么，政府制定和實施社會政策的活動也屬于公共行政的范疇。就是依據一定的社會政策、動員和協調各種資源、為有需要的社會成員特別是弱勢群體提供有效服務的社會行政是公共行政的組成部分，但又是特殊的部分。在一定程度上可以說，公共行政包含了社會行政。 二者的差異：社會行政不同于公共行政：第一，公共行政是面對一般公民的，維護其利益的活動。社會行政則主要面向社會上困難人群和弱勢群體的。與公共行政相比，社會行政在服務的對象方面，范圍較窄，福利性更強。第二，政策對象和內容的不同帶來價值上的某種差異。因為社會行政所要解決的是弱勢群體的問題，所以與公共行政相比，社會行政更關心價值問題，即在實施政策過程中行政人員持有更多的對政策對象的關懷。第三，在市場經濟比較發達的國家，社會行政的主體呈多元化態勢。非營利性組織在對弱勢群體、困難人群的支持和幫助起到非常大的作用，但這不是政府的公共行政。三、社會行政與社會管理n老子認為“治大國如烹小鮮”，就是在管理國家方面，要有方法，不能亂翻亂動，要謹慎為之。孔子強調的是“德治”，“為政以德，譬如北辰，居其所，而眾星拱之。”就是說，要以道德管理國家，國家才能有序。法和刑不到萬不得已是不能用的，“道之以政，齊之以刑，民免而無恥。道之以德，齊之以禮，有恥且格。”n社會管理也是講究藝術的。（一）管理理論中的行政本源n孔茨和奧唐奈對管理工作的界定：創造和維持一個企業內部環境，在這個企業中，每個個體以群體的方式一起工作，能夠有效率和有效能地履行職責，實現群體目標。管理可以被稱為是“對工作環境的設計。”從本質上講，管理是一種行為藝術；管理是各種組織知識的組合，這種知識強調的是藝術。n他們把行政分為五個環節：計劃、組織、人事、指揮、控制。n這些通常是管理者和社會工作者普遍采納的基本分類方法。n19世紀的查爾斯.巴布奇，提倡用科學的方法進行研究并應用于生產和管理中。n后來，福爾默將他的貢獻概括為以下兩個方面：1.根據工人們的技術將工作分解成各個工種分配給工人。這樣不僅節約了時間，而且是工人對自己的技術更加熟練，同時還可以使一些特殊的工具和設備得以發揮更大作用。2.倡導管理者提供指引，這個指引可以衡量人工操作與機械化操作的相對價值。可以使冗長乏味的計算和生產對一個人來說變得比較容易。n被稱為“科學管理之父”的W.泰勒，為改善效率和效能提出了大量的具體而有意義建議。認為，通過勞動分工、計件工作的刺激和時間的全面利用可以提高生產效率。1903年，他編寫了車間管理手冊，目的就是“清楚地知道要別人做什么，然后讓他們以最出色的方式和最低的成本完成。”他提倡勞動分工，主張放棄“獨裁型老板”或“軍事化組織”，向“功能化管理”轉變。每個人工作盡量單一，管理者的職能盡量少。減少不必要的環節。n法國的亨利. 法約爾，在1916年出版了他的工業管理與一般管理，強調了14條管理原則。n亨利.L.甘特的“人性化管理”思想，在工作.工資.利潤和工業領導等書中，強調關于生產過程中人的因素和人的活動的重要性。 弗蘭克.吉爾布雷斯在改革科學管理方面做出了杰出的貢獻，他進行動機研究證實了工人們的各種不同性格和不同工作行為的重要性，力圖發現最有效率和效能的生產模式，并且系統的建構規則，以便進一步改善。在他的車間體制一書中，闡述了他的基本思想、規則和建議。n埃爾頓.梅奧被稱為“人際關系學之父“，他在著名的霍桑實驗中表明，在管理過程中人的態度與情緒和雇員的權力一樣重要。“人類的社會和心理需要與對金錢的需要一樣，全部是有效的激勵動力；工作群體中的社會互動與實際工作任務中的組織一樣能產生影響；在任何精確管理計劃中，人的因素不容忽視。”n強調社會互動、特殊待遇、工作態度、工人地位等。工作士氣、生產水平與社會和心理因素密切相關。n道格拉斯.麥格雷戈在企業的人際面一書中，針對工作中的人群行為提出了著名的XY理論。nX理論下的工作情景是，領導者運用權威與獨裁，保持嚴密的控制。工作者在決策中只發揮較少的作用。nY理論下的情況正好相反，強調的是工作氛圍和工作情景，工人們民主參與，以及強調工人們的權利和建議得到鼓勵和支持。n近年來，提出了介于二者之間的Z理論。彼得.德魯克的MBO管理模式（目標管理） n在1954年他的管理的實踐一書中提出的。認為，目標管理是一種滿足新需要的管理模式。認為管理的第一步就是通過一種或多種方式界定組織目標。任何管理方法及其子系統都按照這一最初的步驟展開實施。一旦目標被確定，就將責任有序分配給組織中的一個管理者，并整合他們的工作方法，促使組織目標的實現。在目標確定和決策中，參與是非常重要的。成功的管理者是一個情景管理者，大部分情景可通過界定組織目標而進行最佳設定，對管理者的行為給予精確測量以實現組織目標。激勵保健雙因素理論n由弗雷德里克.赫茨伯格在1959的工作的動機和1966年的工作與人的本性等書中提出。n認為在工作系統中的傳統激勵因素（薪水和福利），對工作動機和組織所關心的生產并沒有起到十分重要的作用。n成功的機會、對成就的認識、工作過程、責任、進步和成長等因素，可以促進心理成熟，特別在對動機的激勵和有效生產方面十分有價值。因此，保健因素對預防員工對工作的不滿是必要的。n1.科學的管理是目標實現的前提。 在社會工作中，各個層次的工作者的共同參與是總體目標和具體目標實現的基礎。當特定的目標被具體化地界定后，通過有效能的活動和實踐，可以確保這些工作任務的完成。n2.人是目標實現和管理中的主體。社會工作行政的基礎就是管理原則，效率和效能的觀點應當加以運用。在一切活動中，人是最重要的因素，離開了人，一切都無從談起。因此，一切工作必須符合人際關系的基本理論框架。n3.社會工作必須有科學完備的管理，才能使各項工作順利進行。（二）社會管理n管理是跨學科的、跨領域的，是以維護社會秩序、實現社會協調發展為目的的活動。社會管理是以整個社會（包括地方社會）為對象的管理活動。社會管理帶有綜合性的特點。社會管理就是從綜合的角度、用綜合的方法、處理綜合性的社會關系問題的管理活動。（三）社會管理與社會行政的區別n第一，對象不同。社會行政的對象是社會福利活動，特別是對困難人群和弱勢群體的獨立性支持。而社會管理的對象是一般的社會活動，是要協調社會結構中的各種重要關系，而不局限于弱勢人群。n第二，方法不同。社會行政作為一種組織、協調和管理活動包括使用一切管理方法，強調對弱勢群體，強調對人的關心和關懷。社會管理強調的是權力，社會管理強調的是共同參與與治理。n第三，任務不同。行政和管理都有明顯的理性主義色彩，都要追求活動的效率和效益。但是社會行政更看重效果而不是單純的效率，因為社會行政的根本任務是要對困難人群、弱勢群體實施有效的幫助。四、社會行政的含義及領域（一）社會行政的含義n許多學者對社會行政給予了不同的定義。如朱辛流、江亮演、白秀雄、崔克爾、約翰.雷、基德內等。n崔克爾將社會行政分為狹義和廣義兩種，狹義的社會行政是通過協調與合作去獲取各種資源，以達到社會目標的過程。廣義的社會行政是根據立國思想與社會政策，運用社會工作的專業方法，預防和解決社會問題，調整社會關系，革新社會制度，促進社會均衡發展的過程。n崔克爾認為：社會行政是一種持續的動態過程，這一過程旨在促進達成共同目標，合理地配置人力、物力資源，通過協調與合作的方法，包含計劃、組織、領導等要素。n簡言之，社會行政就是將社會政策變為社會服務的活動。（二）社會行政的領域n根據各國情況不同，范圍也不盡相同。n一般來講，社會工作的領域包括：n政府所辦理的有關民眾的一般福利包括教育、衛生、住宅、康復、公共救濟、就業輔導、社會保障、社會保險和社會福利服務等領域n隨著社會的不斷發展，社會工作的領域將會不斷擴大。第二節 社會行政的發展發展過程（一）初期階段 1874年，首次出現與社會行政管理問題的相關論文，在美國慈善與矯治研討會上，許多領導和工作者開始反思關于人群及其社會問題和社會服務的輸送等問題。1893年，安娜.L.道斯認為，學院應組織培訓在職人員以幫助他們為那些有需求的人提供有效的社會服務。1897年，巴爾的摩慈善組織會社總干事 瑪麗.E.里士滿在美國慈善與矯治研討會上提出了相似的觀點。（二）早期的正規教育和培訓n1. 培訓 1898年，紐約慈善組織會社成立一個暑期學校，傳授社會工作行政的知識與技巧，培訓志愿者和那些對貧苦人群給予深切同情與理解并愿意幫助他們的人士。這是“社會工作行政”教育的開始。1904年，這種培訓延長為一年。1910年，又延長為二年。n2. 大學教育 1901年，芝加哥大學增設一系列社會福利方面的課程。1908年芝加哥的文化與慈善學院正式確定了這些課程。該學院是“芝加哥大學社會服務管理學院”的前身。1904年，由哈佛大學和西蒙學院聯辦的“波士頓社會工作者學院”成立。1914年，社會工作學院開設了一門行政課程，行政管理從直接服務和實務中分離出來。標志著社會工作行政教育的正式開始。n3. 研究機構和研究 1920年以后，行政合作委員會成立。n調查雜志為社會福利領域的行政管理者、志愿者和其他有志于擔任領導的人提供可獲得的資源。n國際性的機構成立，如YWCA,YMCA,美國家庭福利協會等，開始對他們的行政管理者制定標準和量化指標。特別強調行政管理的過程。1936年，在全美社會工作研討會上，出現了第一篇研究社會工作行政的論文。1937年，全美社會工作者協會代表大會首次對行政的過程給予了特別的關注。1946年，在全美社會工作研討會上，首次提出按行政的不同部分進行研究的計劃，并將行政劃分為不同的環節：行政過程、領導的動力、薪水、工作的分類、董事會、公共關系、勞動組織和社會工作、文化服務、項目拓展與退休計劃。n行政的理論正在建立和逐步興起。n1970年，美國社會工作教育委員會出版了兩本重要書籍：社會工作行政：資源手冊和社會工作行政案例。1977年，社會工作行政的專業期刊社會工作行政（Administration in Social Work) 雜志創刊。（三）社會工作行政教育的進一步發展n1944年，社會行政課程被全美社會工作學院協會正式規定為八門核心課程之一。大大促進了社會行政課程的發展。1962年，美國社會工作教育委員會對課程設置的要求強調三個重要領域：（1）社會福利政策和服務；（2）人類行為與社會環境；（3）社會工作方法與實務。n社會工作方法包括：個案工作、團體工作和社區組織，研究和行政被提議為輔助性的方法。n1969年，社會行政被視為一種專攻領域之一，成為社會工作的主要方面。1979年，美國36所社會工作學院開設了行政方面的課程。1986年，有志于從事行政、社區組織和宏觀領域方面工作的人不斷發展，社會工作教育委員會的年度專題會議在邁阿密舉行了有關社區組織和社會工作行政的專題研討會。1992年，美國有55所學校開設了社會工作行政的課程。n從社會行政的發展過程可以看到以下幾點：1.民間社會服務的開展促進了社會行政的發展。早期英國的濟貧法的制定和實施。1900年以后，許多私人救助機構的設立。“慈善組織會社”的成立，被認為是民間服務機構社會行政的開始。香港也有大量的民間社會服務機構。現有200多個會員單位。n2.社會福利制度的建立促進社會行政的發展。在社會福利制度建設方面，以美國和英國為代表。如美國成立了“聯邦緊急救濟總署”，1935年頒布了社會保障法。 1601年英國的伊麗莎白濟貧法、1942年的貝弗里奇報告等。促進了綜合保障制度的實施。政府大量介入社會福利政策的實施、社會福利計劃的設計與推動工作，從而推動了社會行政實踐和研究的發展。3.社會行政作為一種專業方法的發展。當個案工作、小組工作、社區工作相繼獲得專業認可之后，社會行政的專業地位問題也被提到日程。n通過實踐證明：社會行政是不同于一般行政的特殊行政，社會行政人員需要特別化的知識和訓練；社會行政能與個案工作等社會工作的價值、方法緊密結合，形成有效促進社會福利服務的新領域；將行政實務的知識和方法運用于社會工作有助于社會服務的發展。n20世紀50年代末，美國的社會工作學院一般將行政課程納入課程表。70年代，社會行政課程大增。1976年社會工作行政的出版。n社會行政與其他社會工作方法的不同在于：個案工作、小組工作和社區工作基本上屬于直接服務方法，其專業性更強；社會行政屬于間接服務方法，它秉承社會工作的理念，運用社會工作的方法，同時吸收其他管理知識和方法促進社會服務的開展。四、社會行政在科學研究與實踐的推動下發展（一）公共行政研究對社會行政發展的影響n政府的行政也即公共行政，從政府職責的角度來看，社會行政是公共行政的組成部分。1887年，威爾遜發表的行政學之研究被認為是行政學的開端。他提出建立行政學即公共行政學，研究政府的公共行政不足。1900年，古德諾在政治與行政中也指出，政治是國家意志的表達，而行政則是這一意志的執行。20世紀20年代，一些學者反對將制定決策（政治）與執行（行政）分割開來。西蒙在行政行為認為，決策是行政的核心，決策具有普遍化特點，二者不可分割。在政策制定與政策執行的關系上，學術界一度出現對前者的重視超過后者的情況。基本看法是：制定政策是不同利益群體的博弈過程，在制定政策的過程中將利益表述出來并在政策中得到表達是最基本的，因此制定政策成為最重要的研究重點。（二）管理理論的發展對社會行政的影響n從最初美國的泰羅的科學管理理論、法國的法約爾的一般行政理論、德國韋伯的科層制理論，到后來的行為科學學派的管理思想、社會系統的組織觀，再到20世紀60年代以后的組織觀。組織研究者從組織的目標、組織的結構、組織的過程、組織與環境的關系等角度研究了各種組織發展的規律。這些研究對社會工作的發展都有很大的影響。第3節 社會行政與社會政策的關系一、社會行政是社會政策的執行過程（一）社會政策的含義 社會政策這一概念最先由德國學者提出。瓦格納指出，社會政策是對分配領域中的問題采取立法及行政手段，以緩和問題的國家政策。費舍爾指出，社會政策是為了人類幸福而采取的行動措施的總和，其目的是調節收入或分配與平衡社會經濟生活的負擔。政策有廣義和狹義之分。廣義的認為，社會政策不是政府獨有，社會組織也可以有自己的政策，這些政策是社會組織解決自身重大問題的行動規則。狹義的認為，政策就是執政黨和政府為實現一定時期的路線和任務的行動準則。n社會政策就是國家以立法的形式確定，依靠行政手段實施，以提高國民生活質量、促進社會福祉的政策。（二）社會行政是實施社會政策的行動n一項政策的落實和達到預定結果（政策目標）需要處理各方面的問題：如資源的籌集與配置、政策對象的劃定、資源的分配與傳遞、相關各方面的協調等。社會行政的責任就是對實施政策的相關的人力、物力、財力及其他條件之間的協調工作。社會行政是一個自上而下的推動，落實政策的過程，又包含了各方的參與。二、社會行政是社會福利的傳遞過程（一）什么是社會福利？福利是指人的利益和需要得到滿足的狀態，既指個人，也指國家和地區。社會福利是指一個國家或地區的政府及社會組織通過幫助人們滿足經濟、社會、教育和健康需求，而使人們的生活得到改善、福祉得以增加的狀況。目前有實行全面福利國家，也有非福利國家。（二）社會福利的傳輸需要行政協調n社會財富從政府手中（或在非營利機構的掌握下），分送到需要人群的過程，即社會福利的傳輸過程，也是政府部門或非營利性機構和配置人力、物力、財力資源，將其送至政策群體的過程。n沒有社會政策，就沒有執行和實施政策的行動。反過來，沒有社會行政的過程，社會政策所企求的提高社會福利就只能處于理論狀態，其政策目標就不可能實現。因此，社會行政是社會政策的必然延伸。三、社會政策與社會行政實施之間的關系（一）社會行政的效果受社會政策的科學性及其他條件的影響n政策的制定要考慮到政策的實施及其行政過程，就是制定政策要符合社會實際。（二）社會行政過程對實施效果的影響n在實施過程中，行政人員對政策的認同和理解直接影響著政策的執行。第四節 社會行政的要件一、社會政策 社會政策是社會行政的基礎。社會行政就是實施社會政策的過程。沒有社會政策，就不會有落實政策的組織和機構，就沒有合法的動員起來的資源，也就沒有針對性的實施行動即社會行政。二、社會福利資源 資源是可以用來滿足人們某種需要的東西，社會福利資源是可以用來改善或增進人們的社會福利的資源。社會福利資源包括物質性資源和服務性資源。物質資源是以物質或資金的形式存在的。物質性資源一般具有占有的性質，即它們屬于社會成員或組織、群體的。社會行政就是要通過一定的中介環節，將這些財富轉移、傳輸到政策認定的、有需要的人群中去。服務性資源是人們所需要的、可以解決自己困難的服務活動。服務性資源是通過人們的服務活動來傳輸和起作用的，這種服務性資源有的來自政府的財政安排，有的來自于志愿服務組織的招募。 三、社會服務機構 在現代社會，實施社會福利的組織系統有三個：非正式社會福利系統;正式社會福利系統;社會性的社會福利系統。非正式社會福利系統是由家庭、家族、鄰里、朋友等初級社會群體組成的、向其社會成員提供福利的系統。正式的社會福利系統是指由政府部門及其興辦的機構組成的福利傳輸的體系。包括政府的社會福利的主管部門，也包括政府辦的直接提供福利的機構。社會性社會福利系統，是由非營利組織承擔主要的社會福利傳輸的系統。在任何社會，非營利性組織都發揮著重要的作用。四、社會行政人員n是在社會政策執行系統和社會服務機構中從事政策實施設計和對服務活動進行協調、督促的人員。在整個社會服務項目實施的過程中，他們起著解釋政策、制定具體的行動規則和服務標準、資源動員、協調各方面服務等職能。他們是社會行政職能的承擔者，對有效地實施社會政策、實現政策目標負有直接責任。n社會行政人員有兩部分組成：一部分是政府系統實施社會政策的推動者和政策實施框架的設計者；另一部分是與具體服務相連的行政人員，他們具體負責組織、協調服務活動，以促進服務的落實。n要想做好工作，社會行政人員的素質要求是非常高的。五、社會服務人員 社會服務人員是直接將社會福利資源傳送到政策對象手中的工作人員。他們的職責是解釋政策、制定細則、組織資源、推動落實。還有協調各種關系的任務。社會服務人員處于行政人員和服務對象的中介位置。將政策變為服務的系統中，社會服務人員處于該過程的最末環節。思考題：1.試述社會行政的涵義 2.試析社會行政與社會政策的關系 3.簡述社會行政的要件第二章 社會行政的層次、內容和功能n社會行政是在不同層次上展開的，包括宏觀社會行政和微觀社會行政。社會行政是包含豐富內容的過程，不同層面的有效的社會行政活動對于促進社會服務、完善社會政策具有重要的作用。第一節 社會行政的層次一、宏觀社會行政（一）宏觀社會行政的含義：國家的社會政策經過立法過程而具有法律上的合法性，在這種合法性的基礎上，政府才能動員各種力量去貫徹實施政策。在立法部門交給行政部門貫徹、實施過程中，相關部門還會制定與執行、貫徹政策的某些細則和說明，它要解決的是結合實際情況進一步闡明該政策的目標與意義，明確政策的范圍，指出貫徹和執行該政策的主要責任部門和相關責任部門，明確社會福利資源的來源及籌集方法，指明各相關部門之間的關系及如何推動該政策的貫徹執行而開展的行政工作就是宏觀社會行政。宏觀社會行政不僅限于中央政府與社會政策有關部門的工作。地方也有宏觀社會行政。簡言之，宏觀社會行政是指在政府的社會行政系統中和在大型非營利性組織中，從事政策的執行設計、為其建立條件及規則并綜合性地推動政策實施的活動。（2） 宏觀社會行政的特征：1.較強的政治性2.廣泛的協調3.對政策實施負有主要責任4.運用權力系統推動政策實施二、微觀社會行政（一）微觀社會行政的含義：是指在政府或社會服務機構中比較接近于具體服務的基層從事的行政活動。n越具體越微觀。微觀社會行政一般出現在行政系統的末端，當某項活動接近整個過程的末端時，就會出現微觀行政。例如城市中街道辦事處的某些籌劃、支持困難群體的活動等。（2） 微觀社會行政的特征 1.實務性 以完成具體的任務為目標。2.局部協調 3.部分責任 4.科層權利和其它方法并用三、二者之間的關系n從性質上來看：宏觀行政是在宏觀層次上，在更大范圍內，面對復雜的情況對推行政策的設計、籌劃和組織；微觀行政則主要面對局部地區、具體問題。n從結構的角度看：宏觀社會行政是對于實施某政策的總體設計和推動；微觀社會行政則是微觀設計和對實際服務的推動，它是宏觀社會行政的延伸。n從功能上來看：宏觀社會行政處理的是與政治相關的問題，是建構資源籌集和分配的總體格局，是建立政策實施中的總規則；而微觀社會行政處理的是與實施服務相關的具體問題。n二者相互依存，不可分離。第二節 社會行政的內容一、社會行政的任務（一）行政學家的看法 威爾遜認為，行政學研究的目的在于弄清兩個問題：政府能夠適當地和成功地進行什么工作？政府怎樣才能盡可能高效率及用盡可能少的成本完成這些適當的工作。古德諾指出政府有政治和行政兩種功能，指出行政與政策的相關關系，而行政是公共服務的總體，其職能是政府意志的執行和普遍利益規則的實施。（二）法約爾的行政（管理）理論n法國學者和管理實踐家，他較早以工業企業管理的實踐為基礎指出了行政的一般內容。他給行政下的定義：行政就是進行計劃、組織、指揮、協調和控制。提出了行政管理的十四條原則：1.分工； 2.權威； 3.紀律； 4.命令統一； 5.指揮權統一； 6.個人利益服從全體利益；7.員工報酬； 8.集權化； 9.權威分層； 10.秩序; 11.公平； 12.穩定地人事職位；13.創造性； 14.團隊精神。（三）韋伯的行政管理理論n在“科層制”理論中提出，無論是現代政府、現代企業還是其它組織，應具有以下特征：1.實行勞動分工，明確規定每個人的權利和責任，并把這些權利和責任作為正式職責使之合法化；2.各種職位按權力等級組織起來，形成一個指揮鏈或者實施等級原則；3.根據通過正式考核或訓練和教育而獲得的技術資格來挑選組織中的所有成員；4.所有擔任公職的人員都是任命的，而不是選出來的；5.行政人員是領取薪金的專職人員；6.行政管理人員不是他所管轄的企業的所有者；7.行政管理人員要遵守有關他的官方職責的嚴格規則、紀律和約束，而這些規則和約束普遍適用于各種情況。（四）開放的行政管理n20世紀60年代以后，開放的組織觀逐漸成為主流觀點。它將社會組織看作處于復雜的外部環境之中的，并與之不斷發生交流和互動的次系統。組織管理不能僅針對內部分工與合作展開，還應該擴展到外部資源的獲得、外部支持的建立等方面。二、社會行政的過程（一）行政管理的過程學派的觀點 古利克的分工和協調原則，提出了有名的“行政過程模式”。（二）社會行政的過程模式n有學者認為社會行政（或社會工作行政）有以下程序組成：計劃、組織、人事、指揮和溝通、督導訓練、協調、預算和年度會計控制、政策控制、公共關系、報告、評估和研究。（三）擴展的社會行政過程n有的將社會政策與社會行政結合起來，有的用社會政策涵蓋社會行政。政策是粗的，而社會行政是很細的活動，實際上任何政策的實施以及結果的如何，都是社會行政的作用。三、社會行政的職責（一）美國社會工作協會的規定 共有18條，是相當詳細和整全的關于社會行政職責的規定。（二）崔克爾對社會行政的看法 共有8條。 （三）賽瑞的社會行政職責觀 共有6條（四）社會行政人員的角色承擔第三節 社會行政的功能一、社會行政的社會效果（一）增進社會福利n因為社會行政的基本職能是實施社會政策，促進向有需要的人群特別是困難群體、弱勢群體傳送福利資源，提供精神支持，提高他們的福利，進而也增加社會福利。社會行政是將社會政策變為服務的過程，其實質是在一定社會福利理念和政策指導下進行社會財富的再分配。（二）滿足弱勢群體的需要1.弱勢群體的概念 也被稱為脆弱群體或劣勢群體，指的是在某一社會生活結構中處于不利地位的群體。n弱勢群體是從社會競爭、社會利益分配的角度分析問題的，其相對的是強勢群體。弱勢群體在經濟利益、政治權利方面處于較弱的地位，缺乏資源或獲取資源的機會。這種情況主要是社會造成的。n脆弱群體是從應付外界沖擊能力的角度著眼的，即該群體承受外界沖擊的能力脆弱，脆弱的原因既是生理性的，也是社會性的。n劣勢群體強調的是某一群體社會處境、生存狀態的惡劣性和解決該群體問題的急迫性，要改善該群體低劣的生存狀況則需要社會政策方面做出努力。2.社會行政在滿足弱勢群體需要中的作用n社會行政不但在社會政策實施過程中，能夠將弱勢群體所需的福利資源進行有效地傳送，而且還能夠發展他們獲取、利用福利資源的能力。（三）促進社會公平及社會秩序n公平或公正是人類社會生活的基本價值。追求公平和公正是人們的共同目標。在任何社會中，不公平不公正的現象是普遍存在的。嚴重的不公平既會傷害那些遭遇不公平待遇的社會成員的生活并影響其發展，又會損害社會秩序 。社會行政就是為了緩解和減少社會不公平和不公正的，并給予弱勢群體以有效的支持，這是符合現代社會的基本價值的。二、社會行政的具體功能（一）社會政策的實施和改進 社會行政將政策化為社會的行動，處理機構與環境的關系。 社會行政將較為籠統的政策具體化，確定具體的政策對象和范圍，逐步到具體的人。同時還有完善政策的功能。（二）提高機構服務效率n社會行政就是對機構內部關系的設計、協調和控制，通過社會行政的努力去有效地實現政策目標。（三）技術層面的功能n進行具體的調查，了解服務對象的需要、當地的社會結構、文化及其社會特點。建立具體的工作制度和標準并使之制度化。 在工作中的檢查、督促和指導。n最后的評估。思考題：1.簡述社會行政的層次2.簡述社會行政人員的職責3.論述社會行政的功能第三章 社會行政體制n社會行政體制是國家或權力機構實施社會政策的制度化架構，是國家公共行政管理體制的重要組成部分。n本章將在介紹社會行政體制基本概念和基本內容的基礎上，分析比較世界上不同類型社會行政體制的構成和特點，最后是對中國社會行政體制的概括和總結。第一節 社會行政體制的構成一、社會行政體制的含義及建構原則（一）社會行政體制的含義 n對“行政體制”的概念，學界有不同的理解。“行政體制”是一個系統概念，它包括了行政機關的設置、權力的劃分及運行等內容。社會行政體制是指國家或權力建構實施社會政策的制度化的架構，它包括了政治制度、福利體系、組織體系等內容。（二）社會行政體制的建構原則n1.政府有保障供應人民所需要社會服務的責任，這種服務不管由政府機關或非政府組織承擔都可以。2.社會服務是政府職責中的一個特定領域。3.社會服務行政應集中于一個獨立的部門。4.不論采取何種行政體制，社會服務領域內的工作乃至和其他部門的社會性計劃，在計劃方面和執行方面都要相互協調配合。二、社會行政體制的基本架構n社會行政體制的基本架構包括社會政策和社會立法、組織機構、人員管理、經費管理等。（一）社會政策與社會立法（二）組織機構（三）人員管理（四）經費管理三、社會行政體制的影響因素（一）國家政治制度（二）經濟發展水平（三）福利資源募集方式（四）社會工作的專業化水平第二節 社會行政體制的類型n “福利體制”或“社會行政體制”的概念是由丹麥社會福利研究專家艾斯平-安德森在其經典著作福利主義的三個世界中首先提出和使用的。較早對社會福利制度作比較研究的是社會政策學者維倫斯基和勒博的工業社會與社會福利（1958）著作中。1974年社會行政學大師梯特馬斯在社會政策著作中將福利國家模式分為三種理想類型，即剩余福利模型、工作能力-成績模型和制度性再分配模型。n1990年，艾斯平- 安德森將福利體制分為三大類型：一是“自由主義”福利體制，去商品化程度低，低收入者依賴國家。包括美國、加拿大、澳大利亞等。二是“保守主義”福利體制，中等程度的去商品化程度。主要代表是德國、法國、意大利等。三是“社會民主主義”福利體制，高度去商品化，普及式的政府給付，高度均等的給付水平。如挪威、丹麥、瑞典等。一、英國的社會行政體制（一）英國社會行政體制的性質 “自由主義”的鼓勵體制n特點：去商品化程度最低，而分層化程度則比較高。n在福利制度上安排更多地貫徹市場交易原則，使獲得福利保障或福利供給的條件十分苛刻。n因此，自由主義的社會行政體制社會福利保障水平不高，其福利支出水平也相應較低。（二）英國社會行政體制的構成1.社會福利政策與法規 2.社會工作行政組織 3.社會福利經費 4.社會工作者制度（三）社會行政體制的演變及其對社會行政的影響 1.新自由主義社會福利制度改革及其對社會行政的影響 2.“第三條道路” 的社會福利制度改革及其對社會行政的影響二、美國的社會行政體制（一）美國社會行政體制的性質 n屬于典型的自由主義的福利體制。在這種體制中居支配地位的是不同程度地運用經濟調查和家計調查式的社會救助，輔以少量的普救式轉移支付或作用有限的社會保險計劃。這種體制非商品化程度最低，社會權利的擴張受到有力的抑制，建立的社會秩序屬于分層化的類型。（二）美國社會行政體制的構成n1.社會福利政策與社會立法 1935年的社會保障法n2.社會行政組織 分為聯邦和地方組織n3.社會福利經費 大部分由聯邦政府出資n4.社會工作者制度 有完善的社會工作者制度三、歐洲大陸的社會行政體制 其類型是屬于保守主義的社會行政體制。n特點：社會權利的資格以工作業績為計算基礎，即參與勞動市場和社保交費紀錄為前提條件，帶有保險的精算性質。重視傳統，強調家庭關系、教會等在社會保障中的重要作用。n其構成（以法國為例）：社會福利政策與立法、社會行政工作組織四、瑞典的社會行政體制 屬于社會民主主義福利體制n特點：去商品化程度最高，分層化程度則最低。福利制度安排的基礎是福利保障與福利供給的普救主義。n 對市場作用的否定。私人部門的福利市場發展不足。五、東亞社會行政體制 n東亞福利政策是服從于經濟發展的，因而是一種發展型福利政策。具有明顯的補救主義性質，家庭和市場是滿足福利要求的基本形式。政治因素也是東亞社會行政體制的重要組成部分。六、各國社會行政體制的比較（一）西方國家社會工作行政體制的共同性方面1.社會行政職權的集中化趨勢 2.社會行政法制化趨勢 3.社會行政人員的專業化 4.社會福利供給機構的多元化趨勢 5社會福利經費大部分由國庫支出（二）西方國家社會工作行政體制的差異性 1.基本價值取向的差異 2.沒有一個統一的、標準的社會工作行政體制 3.社會工作行政體制的運作機制的差異第三節 中國社會行政體制一、計劃經濟體制下的中國的社會行政體制（一）性質：呈現出明顯的“二元”格局，表現在“國家再分配型”福利和“救濟型”福利同時并存，兩種模式分別適用于不同的對象。（二）構成：1.政策法規。在計劃經濟體制下沒有立法。但是也頒布了一些條例和辦法。2.社會行政組織。民政機構。3.民政開支。在絕對數量上微不足道。1980年以前，不到國家預算的千分之二。 二、體制改革中的中國社會行政體制（一）性質n社會領域的增長、市場因素的影響、第三部門的出現，使中國傳統的福利二元體制發生了變化。n改革后的社會政策模式有五個特點：1.效率取代平等作為社會分配的主要目標；2.國家對社會干預程度有所放松，地方及社會團體的自由度增強；3.政策目標不再為增長而增長，增長的最終目的是改善人民的福祉；4.在政策取向上，下放權力的趨勢非常明顯；5.組織和管理方法也有所改變。 （二）體制構成 1.社會福利政策和法規 2.社會行政組織 3.社會福利經費 4.社會工作者制度思考題：1.簡述社會行政體制的基本架構 2.比較不同國家的社會行政體制 3.談談我國的社會行政體制第四章n社會服務機構n社會服務機構是以提供社會服務為職能的社會組織，在大多數情況下，社會服務是以組織背景或以組織的方式提供的。了解社會服務機構的組織特征，分析其類型，認識其功能對于了解社會行政是十分重要的。第一節 社會服務機構的性質一、作為組織的社會服務機構（一）組織的含義與特征n組織是指人們精心設計的、以達到某種特定目標為目的的社會群體。n包括三層含義：一是從結構角度看，組織是由不同的部門配合而成的整體；二是從功能角度看，組織是達成特定任務的工具；三是從過程角度看，組織隨時代和環境的變遷而變遷。特征：1.為了更有效地達成群體目標而進行的勞動分工和權威的分配；2.權力相對集中在領導或者執行主管者手中；3.組織中的成員不是固定的，這使得組織可以超越某一特定成員而生存。n組織成員死亡、辭職、退休或者解雇時，可以用常規性的方式加以補充。（2） 組織類型n按照組織的形成方式，可分為正式組織和非正式組織。前者為正式文件明文規定的；后者是沒有正式規定的組織。n如果依據贊助者的不同，可分為三類：一是志愿性組織：大多由宗教團體、慈善團體，以及社會團體所贊助。二是公共組織：由政府部門設立或支持的。三是營利組織：以企業為代表，以追求利潤為目標。二、作為非營利性組織的社會服務機構n非營利組織，是指不以營利為目的，主要開展各種志愿性的公益或互益活動的非政府的社會組織。（一）非營利組織的特征n美薩拉蒙教授認為鑒別一個組織是否是非營利組織有六個關鍵特征：1.正規性；2.私立性；3.非利潤分配性；4.自我治理性；5.志愿性；6.公共利益性。n王紹光將非營利組織的特征列為10個：非營利性；中立性；自主性；使命感；多樣性；專業性；靈活性；開創性；參與性；低成本。n 非營利組織的三個最基本屬性：非營利性。非政府性。志愿公益性或互益性。 非營利性表現在：第一，不以營利為目的。不是為了獲取利潤并在此基礎上謀求自身的發展壯大，而是為了實現整個社會或者一定范圍內的公共利益。第二，不能在參與者中進行剩余收入的分配。可以開展一些經營活動，但是經營收入絕對不能在成員之間進行分配，只能用于開展各種社會活動和自身的發展。第三，不得將組織的資產以任何形式轉變為私人財產。當組織解散或破產時，其資產只能轉交給其他公共部門。 非政府性體現在以下三個方面：第一，獨立自主的自治組織。它既不隸屬于政府也不隸屬于企業，是具有獨立自主決策和運作能力的自治組織。第二，自下而上的民間組織。它是通過橫向和網絡聯系與堅實的民眾基礎動員社會資源，而形成的民間組織。第三，屬于競爭性的公共部門。它不能操縱政權力量，只能采取競爭性的手段，來獲取必要的社會資源并提供競爭性的公共物品。 志愿公益性或互益性體現在以下幾個方面：第一，志愿者或社會捐贈是非營利性組織的重要社會資源。它與企業和政府不同。第二，組織活動的社會公開性和透明性。其運作過程和開展各種活動都要向社會公開，保持透明，并接受社會的監督。第三，非營利性組織提供兩種類型的競爭性公共物品。一是向社會提供“公益性公共物品”，受益的是社會大眾，如公害治理、植樹綠化等。二是向特定成員提供的“互益性公共物品”，如行業互助、會員福利等。（二）非營利組織的職能n非營利組織作為現代社會的第三大部門，其承擔的基本職能就是彌補“市場失靈”和“政府失靈”，執行市場部門和政府部門所不能完成或者不能很好完成社會職能，促進整個社會或一定范圍內的公共利益。n1.提供公共服務。政府的基本職能是提供公共物品，但是它所提供的往往是單一化的、標準化的公共物品，這就導致社會中少數人的特殊需求的不到滿足。而非營利組織在一定程度上彌補了市場和政府在公共物品供應方面的不足。 2.代行政府職能。非營利組織能夠更接近社會基層中容易受害的群體，并靈活地對這些社會成員的需求做出反應。他們就成為政府實踐其福利政策的重要中介機構。 3.影響公共政策。非營利組織的服務對象主要是被主流社會組織體制所忽視或排斥的邊緣性社會群體，如窮人、農民、失業者、婦女兒童、殘疾人、老年人、少數民族等。他們的情況不僅與個人因素有關，也與社會結構和制度有關。非營利組織通過各種政策工具的介入來推動公共政策的形成和改變，以改善這些人的生存環境。（三）非營利組織的類型 1.聯合國國際產業分類體系（3大類15小類）n教育類：小學教育、中學教育、大學教育、成人教育等。n醫療和社會工作類：醫療保健、獸醫和社會工作等。n其他社區社會和個人服務類：環境衛生、商會和行業協會、工會、娛樂組織、圖書館、博物