非上市公眾公司監督管理辦法（征求意見稿）起草說明 為貫徹落實“十二五”規劃和全國金融工作會議的決策部署，加大對中小企業等薄弱領域的金融支持，深化資本市場服務實體經濟的功能，加強對暫不具備公開發行上市條件的成長型、創新型中小企業和小微企業的服務，為民間資本創造更有利的投資環境，根據公司法、證券法及相關法律法規，證監會起草了非上市公眾公司監督管理辦法（以下簡稱監管辦法）?，F說明如下： 一、非上市公眾公司監管的必要性（一）建立非上市公眾公司監管制度是實體經濟發展的需要股份公司是宏觀經濟的重要微觀主體，其發展需要資本市場的服務與支持。去年12月召開的金融工作會議要求，“金融行業要大力提升服務功能，擴大服務覆蓋面。重點支持經濟結構調整、節能減排、環境保護和自主創新，特別要加快解決農村金融服務不足、小型微型企業融資難問題”。交易所市場由于其限定性，不能覆蓋絕大多數中小企業、三農企業、創新創業企業和小微企業。建立非上市公眾公司監管制度，全面而有層次地支持上述企業股本融資、股份轉讓、公司重組等活動，可以促進企業穩步成長，服務于加快經濟發展方式轉變和經濟結構調整。（二）監管非上市公眾公司符合國際慣例 在境外成熟市場上，不僅要對股份公司的證券發行行為進行監管，還根據股份公司是否涉及公眾利益將其劃分為公眾公司和非公眾公司。對不在交易所上市的公眾公司，因其涉及公眾投資者，也建立了相應的監管制度，包括準入管理、持續信息披露與公司治理等，將其納入證券市場統一監管體系，規范其股份轉讓與融資等活動，保護公眾投資者的權益，防范風險。（三）非上市公眾公司監管的法律依據2006年修訂的證券法擴大了股份公司納入證券市場統一監管的范圍，將公開發行不上市的公司納入證監會監管，從而劃出了一條股份有限公司觸及公眾利益的紅線。根據這一立法精神，國務院辦公廳關于打擊非法發行股票和非法經營證券業務有關問題的通知（國辦發200699號）明確提出了非上市公眾公司的概念，要求證監會將非上市公眾公司監管納入法制軌道。因此，監管辦法是非上市公眾公司監管的基礎性文件，也是推進場外市場建設的重要規章之一。 二、起草監管辦法的指導思想和原則 監管辦法制定的指導思想是，以科學發展觀為指導，以服務經濟社會發展為出發點和落腳點，不斷完善資本市場多層次、多渠道服務實體經濟的體制機制，積極拓展資本市場的覆蓋面和包容能力，支持知識和技術創新型企業、現代農業企業、小型微型企業的股本融資、股份轉讓、公司重組等活動，促進中小企業穩步成長，為加快經濟發展方式轉變和經濟結構調整、促進經濟平穩較快發展做出更大貢獻。非上市公眾公司監管是一個嶄新的領域，此類公司具有數量多、規模小、經營不確定等特點，監管制度的設計，既要保證其具有一定的透明度、規范性和組織性，也要建立相應的投資者權益保護機制，維護“三公”原則。在監管理念上，一是強化信息披露，建立統一的信息披露規范要求，保證投資者的知情權，使其能夠及時、準確地獲取投資信息；二是強化公司治理和規范運作，引導并推動公司在法律法規框架下健全公司治理機制，依法實行“自治”，保護投資者的合法權益。監管制度安排主要遵循以下原則：一是放松行政管制，簡化許可程序。按照證券法的要求，公開發行股票應經中國證監會核準，并沒有對公開發行并上市和公開發行不上市進行區分。證監會本著“簡化行政許可、放松管制”的理念，對非上市公眾公司準入采取簡易核準，在準入條件和準入程序上與公開發行并上市相比有較大的差異。一方面，在準入條件上，不設財務指標，重點要求公司主營業務明確，治理機制健全，提高信息披露質量，按照信息披露規則真實、準確、完整、及時地披露相關信息。另一方面，在準入程序上，不設類似發審委組織，也不實行保薦制，核準程序大大簡化。二是強化公司自治，發揮中介機構作用。制定非上市公眾公司章程指引，強化公司依法自治。加大中介機構責任，充分發揮證券公司、會計師事務所、律師事務所等證券服務機構的作用。對不盡職或參與造假的證券公司和證券服務機構采取嚴格的監管措施。 三是嚴格防范風險。建立定向發行制度，禁止向一般社會公眾發行股票。建立投資者適當性制度，要求參與者具備相應的風險認知和承受能力，進一步強化投資者“風險自擔、買者自負”的理念，切實降低系統性風險。 四是實行分層管理。相對于上市公司，非上市公眾公司是一個比較復雜的群體，其來源不同、公眾化程度不同，成為非上市公眾公司的動因也不同。因此，為兼顧監管的包容性和有效性，對其實行分層次的富有彈性的監管安排。對公開轉讓和定向轉讓的公司，在準入條件、許可程序和信息披露要求上適用不同的標準。五是明確監管邊界，構建綜合監管體系。監管部門主要負責制定信息披露、公司治理等規則并監督執行，建立與地方政府的監管協作。同時，探索建立多元化的證券糾紛解決機制，引導市場參與各方通過法律途徑解決有關矛盾和糾紛。 三、監管辦法的主要內容監管辦法共有八章五十八條，具體包括總則、公司治理、信息披露、股票轉讓、定向發行、監督管理、法律責任和附則。主要內容如下：（一）非上市公眾公司的范圍與總體要求非上市公眾公司是指有下列情形之一且其股票不在證券交易所上市交易的股份有限公司：一是股票向特定對象發行或者轉讓導致股東累計超過200人的公司；二是股票以公開方式向社會公眾公開轉讓的公司。非上市公眾公司股票應當在中國證券登記結算公司辦理集中登記存管，股票公開轉讓應在依法設立的證券交易場所進行，從根本上防范非法發行和轉讓股票等現象。（二）公司治理針對非上市公眾公司特點，要在適度監管的基礎上，引導并推動公司在公司法、證券法等法律法規框架下健全治理機制，依法實行“自治”，公司的經營管理，包括風險控制、經營活動、糾紛解決等行為依照相關法律和公司章程進行。 具體措施上，一是兼顧非上市公眾公司特點和監管實際需要，對非上市公眾公司治理作出原則性規定，并將通過制定非上市公眾公司章程指引，規定公司章程必備條款，引導其健全公司治理機制。二是突出保護股東的合法權益，要求董事會對公司治理機制是否保證所有股東享有充分、平等的權利進行討論和評估，要求公司在章程中視實際情況約定回避表決制度。三是促進公司依法自治，要求公司在章程中約定股東間矛盾和糾紛解決機制，并支持股東通過仲裁、調解、民事訴訟等司法途徑主張其合法權益。（三）信息披露信息披露是非上市公眾公司的基本義務和責任，也是監管部門對其進行監管的重點。鑒于此類公司規模較小，信息披露要求應重點突出，在滿足投資者信息需求的前提下，體現兩方面特點。一是降低信息披露成本，在披露內容上，強化投資者關心的公司核心競爭能力和風險因素；在披露頻率上，只要求年度和半年度報告，不要求披露季度報告；在披露方式上，要求在中國證監會指定的信息披露平臺公布，不要求在報刊上進行披露，并將納入證監會的電子化信息披露規范體系。二是實行分層次的信息披露監管，對公開轉讓和定向發行的公司要求披露公開轉讓說明書或者定向發行股票預案、年度和半年度報告，對因其股票向特定對象轉讓導致股東累計超過200人的公司，僅要求簡要披露定向轉讓說明書和年度報告。（四）股票轉讓為兼顧監管的包容性和有效性，對通過股票轉讓成為非上市公眾公司實行分層次的、富有彈性的許可管理。對申請股份公開轉讓的公司，不設財務指標,不做盈利要求。重點要求治理機制健全、信息披露規范。要求證券公司出具推薦報告、律師事務所出具法律意見書、具有證券期貨相關業務資格的會計師事務所出具審計報告，以及證券交易場所是否同意掛牌的審查意見。對因其股票向特定對象轉讓導致股東累計超過200人的公司，不設準入門檻，可在上述情形發生后3個月內向證監會申請核準或者降低股東人數。同時為防止監管套利，不允許其股票公開轉讓，只能向特定對象以非公開方式協議轉讓。對未經核準的，將啟動打擊非法發行股票機制。如果此類公司擬公開轉讓或定向發行，則按照相關規定申請核準。（五）定向發行 股份公司和非上市公眾公司有合理的融資需求，應有適合非上市公眾公司特點的融資制度。一是限定發行對象和人數，發行對象僅限于公司股東；公司的董事、監事、高級管理人員；符合投資者適當性管理規定的自然人投資者、法人投資者及其他經濟組織。二是限定發行方式，只允許私募發行。三是限定發行程序，要求公司提交發行申請前確認發行對象具備相應的風險認知和承受能力，并與之簽訂充分揭示投資風險的認購協議。四是建立儲架發行制度，針對部分企業項目投資分批投入的特點，監管部門一次性核準其發行申請，由公司根據項目需求分次擇機募集資金，從而提高資金使用效率，降低公司融資成本，增加公司自主權。五是建立快速融資豁免制度，對定向發行后股東累計不超過200人或者在12個月內發行股票累計融資額低于1000萬元的非上市公眾公司，不要求其向監管部門申請核準，可自辦發行、事后備案，為中小企業小額快速融資建立綠色通道。 （六）監督管