設置行政訴訟簡易程序探討內容摘要 本文探討了設置我國行政訴訟簡易程序的有關關問題。文章從“構建行政訴簡易程序的必要性和可行性”、“構建行政訴訟簡易程序的理論支撐”、“我國現行行政訴訟制度及缺失分析”、“構建我國行政訴訟簡易程序的設想”四個方面探討了這一相關問題，指出設置行政訴訟簡易程序是基于我國基本國情和行政審判實踐的需要。關鍵詞 行政訴訟 簡易程序 基本國情 審判實踐 設想目 錄1、內容摘要12、關鍵詞13、正文3一、構建行政訴訟簡易程序的必要性和可行性3二、構建行政訴訟簡易程序的理論支撐5三、我國現行行政訴訟制度及缺失分析8四、構建我國行政訴訟簡易程序的設想94、參考文獻10設置行政訴訟簡易程序探討一、構建行政訴訟簡易程序的必要性和可行性（一）簡易程序概述簡易程序是相對于普通程序而言的一種審判程序，它是普通程序的簡化，但不是普通程序的一個分支程序，而是與普通程序并存的一種獨立的簡便易行的訴訟程序。行政訴訟簡易程序的出現并非偶然，它與其他法律制度一樣，因社會和司法實踐的需要、法律理念的改變等因素才逐漸興起的。筆者認為有必要分析簡易程序自身所具有的特點和優勢。（二）我國設置行政訴訟簡易程序的必要性1、我國基本國情和行政審判實踐的需要行政管理的內容涉及社會生活的方方面面，行政法規范的范圍非常廣泛。但由于我國行政法的不成熟和行政管理體制的不完善，執法混亂、違法現象還是比較普遍的，因而行政糾紛頗多。但令人稱奇的是，求助行政訴訟解決糾紛的并不多。行政訴訟法實施十多年來，全國法院受理案件70余萬起，平均每個法院每年受理的行政案件不到20件。而且所受理的案件當中，案情簡單、爭議不大的行政糾紛幾乎為零。筆者所在的桃江縣，在國家取消農業稅之前，每年因“三收”發生的行政糾紛案不少，也曾發生過當事人服毒自殺的惡性事件，后經政府司法部門費盡九牛二虎之力，才平息事態。近年來，國土、稅務等部門也因工作關系，扯上的行政糾紛案在縣法院立案的也多達12起。另外，我國人多地廣，且農村人口在全國占多數，居住又相對分散，交通十分不便。而我國最基層政權組織是鄉、鎮人民政府，還有在鄉、鎮政府所在地的公安、工商、稅務、糧食、林業等部門的派出機構，以及基層群眾性自治組織，這些組織機構與行政相對人的社會生活息息相關，其在行政執法時難免出現一些違法行為，但其作出的具體行政行為一般都是爭議不大或案情簡單的行政案件。根據2000年3月公布實施的最高人民法院關于執行行政訴訟法若干問題的解釋第20條第3款規定：當事人對派出機構實施行為不服的，應當以該派出機構為被告。然而，這些居住在同一較小區域內的原告、被告進行訴訟時，卻要往返穿梭于鄉村與縣城之間。因此，在農村居住人口較多的鄉、鎮設立行政法庭受理簡易行政案件并適用簡易程序，是中國國情的實際需要和行政審判實踐的需要。2、確保公民平等適用訴訟制度的需要從人類歷史的發展進程來考察，權利的侵害之所以未能得到及時、有效救濟，往往始于受害人被杜絕走向法院、接近法院的途徑，而無法求得司法的救助。那么為了保護人民的權利，國家就應負有為保障公民能得到公力救濟而不斷完善和健全的訴訟制度，減少人民走向法院的負擔與障礙的義務。行政訴訟權利主要內容包括啟動訴訟程序權利、獲得法院裁判的權利、得到公正裁判權利、終結訴訟的權利。然而在日常生活中，當事人權利受到較小侵害時，若訴訟程序冗長、訴訟成本過高，當事人理性選擇（個人的理性選擇總是要以最小可能的資源花費來達到預期目標）的結果最終將是放棄行使自己的訴訟權。這樣，其被侵害的合法權益就不能得到及時的救濟，法律賦予其訴訟就無法實現和獲得保障，這必將拉大人民生活與司法制度間的距離，公民在憲法上的訴訟權利就難以得到有效保障。為了更好地保護公民權利，訴訟簡易程序是解決這一困境的最好辦法。3、解決行政司法資源匱乏的需要隨著我國加入的WTO和市場經濟的逐步發展和完善，行政訴訟案件的數量與日俱增，而全國各級法院行政庭和行政審判人員的配置卻沒有跟上訴訴訟案件數量的增加，這就使得行政司法資源的配置相對于行政案件的數量已顯捉襟見肘之勢。基于行政審判人員短缺的現實，多數法院常用的變通方式就是：在組成合議庭時，由一名行政審判人員參加，另外的則由民事或刑事審判庭的法官或法院工勤人員組成。這種“陪而不審”、形式上合議制實質上獨任制的審判組織形式不僅不符合現行行政訴訟法的規定，而且也損害了合議制度的功能和運作機制。如果我們換一個視野，設置行政訴訟簡易程序對那些案情簡單、標的較小、爭議不大的案件進行分流，余下的復雜案件再由普通程序予以受理，這種方式不僅可以緩解上述矛盾而且可以實現行政訴訟資源的優化配置（三）我國設置行政訴訟簡易程序的可行性1、民事與刑事簡易程序的實踐積累我國現行行政訴訟中雖沒有簡易程序的規定，但民事和刑事簡易程序的立法和實踐卻有10多年的歷史了，其間經過不斷的改革和完善，其中較為成熟的程序設計和較為先進的訴訟理念對行政訴訟簡易程序的構建無疑具有較大的指導意義。而且在行政訴訟法頒布之前，我國對行政案件的審理是依照民事訴訟程序進行的，民事訴訟中關于簡易程序的規定同樣適用于行政案件，這可以說是行政訴訟適用簡易程序的一個先驗性的嘗試。2、適用行政訴訟簡易程序在目前司法條件下完全可行從我國行政訴訟的司法實踐來看，在行政訴訟法頒布實施之前，1982年民事訴訟法（試行）就規定了人民法院受理法律規定可以起訴的行政案件。此后，在長達六七年的司法實踐中，人民法院曾經積累了大量的獨任審理民事案件和行政案件的實踐經驗。如最高人民法院1986年10月24日關于印發人民法院審理治安行政案件具體應用法律的若干問題的暫行規定的通知第2條“人民法院審理治安行政案件，實行合議制；案情簡單的，由審判員一人獨任審判。”該條說明我國曾對簡單行政案件適用不同方式進行審理有所涉及，雖然這一規定還不是嚴格意義上的立法，但至少說明在近二十年前，司法實踐者對此問題已有所關注。而最高人民法院1993年4月7日下發的關于及時審理因農民負擔過重引起的案件的通知中指出：“人民法庭要積極主動地處理好這類案件，并加強與同級政府聯系，采取有效措施，做好疏導工作，防止釀成惡性案件。”而事實上因任意加重農民負擔所引起的糾紛往往就是行政案件。的確，我國基層人民法院只有近3000個，但人民法庭卻至少18000多個。人民法庭地處審判戰線的最前沿，受理了大量的簡單的刑、民、經案件，大大方便了人民群眾參加訴訟。對于及時化解矛盾，維護社會的穩定起著十分重要的作用。這就為行政訴訟設立簡易程序提供了依據。二、構建行政訴訟簡易程序的理論支撐（一）行政訴訟簡易程序的法理基礎1、設置行政訴訟簡易程序的哲學基礎唯物辯證法是設立簡易程序的哲學基礎。唯物辯證法認為，不同的事物有不同的矛盾規律性，矛盾雙方既對立又統一，多樣性決定了具體矛盾的個性，即矛盾具有特殊性。毛澤東指出，對于物質的每一種運動形式，必須注意它和其它各種運動形式的共同點。但是，尤其重要的，成為我們認識事物的基礎的東西，則是必須注意它的特殊點，就是說注意它和其他運動的質的區別。把不同質的事物區別開來，這是認識事物的基本條件，否則談不上對事物的認識。具體問題具體分析，是馬列主義的靈魂。注意研究矛盾的特殊性及解決形式的多樣性，就是要求對不同的問題用不同方法去解決。因此，根據情節繁簡、影響的大小，確定不同的案件適用不同的審判程序，是符合辯證法原理的。2、效益：行政訴訟簡易程序的現實目標司法的價值在于公正價值與效益價值的融合，這就要求在構建訴訟制度時，一方面要體現公正，充分保障公民、法人和其他組織的合法權益；另一方面要體現效益，以最少的司法資源投入產生最大的訴訟效益，使訴訟活動既簡便快捷又不增加過多的成本。在這樣的背景下，與普通程序（正式審理程序）相對應的簡易程序便出現了。隨著我國市場經濟改革的不斷深入的發展，在經濟繁榮的情況下，利益主體與權益保障的多元化導致糾紛產生、行政案件的發生率也被大大的提升。“訴訟爆炸”的趨勢與司法資源相對不足的矛盾，使得國內的學者紛紛對行政訴訟進行成本和效率的分析，以期付出最少的司法資源為代價而獲得最大數量的行政案件的處理。簡易程序是市場經濟條件下提高效率，便于當事人接近司法救濟的有效途徑。簡易程序實際上就是人們基于對訴訟效率的追求設計出來的。訴訟制度中的效率要求訴訟成本與訴訟效率相適應。從公共資源的公平分配角度看，訴訟所占用的司法公共資源最多不能大于社會因此而挽回的經濟損失；從當事人角度看，如果訴訟制度不能提供一種使當事人訴訟成本與其所獲得的程序利益相適應的程序設計，則對于那些程序利益和機會成本都無法獲得補償或完全補償的當事人而言是不公正的。對于數額相對較小，案情簡單或者當事人有強烈愿望獲得迅速裁判的案件，立法者則應為其提供更為簡便、節約的程序，避免不必要的司法浪費。（二）行政訴訟簡易程序的憲法基礎理論憲法是國家的根本大法，憲法的母法地位決定了我們在制定其它任何法律法規的時候不僅不得與它相違背和抵觸。隸屬于程序法篇章的簡易程序的設置同樣必須遵循這一立法指導原則。1、人權原則對行政訴訟簡易程序的呼喚保障和實現公民的訴訟是自然公正原則應有之義。從憲法的角度分析，簡易程序的理論基礎可以升華為“接近正義”的理念。國家為了充分保障作為公民的基本權利的訴權確立了“司法最終救濟”原則。為此，為保障當事人行使訴訟權利，簡化訴訟程序便成了訴訟制度改革的題中之義。有些案件的情節簡單，事實清楚。對于這類案件本來可以通過簡易的程序來解決，但由于行政訴訟程序設置的不合理，行政相對人不愿或不能對這類違法行為提起訴訟。因此，當我們要去保護那些對相對人來說較小的利益時，繁復的普通程序的啟動就顯得有點得不償失了。解決問題的出路在哪里？筆者認為，建立行政訴訟簡易程序是解決這一困境的最好辦法。根據“情節的繁簡，影響的大小，確定不同的案件適用不同的審理程序實現繁簡分流”是我國立法界、司法界為保障行政相對人之訴權而應盡的職責。同時，這也有利于對社會弱勢群體的合法權益的保護。誠然，為了保護行政管理相對人的訴權，行政訴訟案件的訴訟費用非常低，而且，行政賠償案件不收取訴訟費用。但是，當事人參與訴訟程序所支出的成本遠不止是訴訟費用，還包括交通費、律師費以及無法用金錢衡量的時間耗費等。這些成本在冗長的程序運作中更是高昂，這種顧慮很可能就導致“人民都在法院外埋怨，或都利用私力救濟的方式主張權利”的狀況發生。筆者所在的益陽市兩級法院2003年至2006年受理的288宗行政案件進行調查，發現案情簡單、爭議不大的行政案件幾乎為零，訴諸于法院的都是案情復雜、爭議較大的案件。這無疑與行政訴訟簡易程序的缺位有關。試想，人們基于負擔不起高昂的訴訟費用而不得不放棄訴諸法律以求救濟的權利時，人們的訴權何以得到實現？因此，構建層次性的、繁簡結合的行政訴訟程序對于保障當事人訴權，維護當事人合法權益無疑具有重要意義。2、行政訴訟簡易程序與相關基本權利之關聯貫穿于各國憲法的一大基本原則就是人民主權原則（在社會主義國家通常稱為權力屬于人民原則），因此，在承認人民主權的大前提下，具體到法律的領域而言，則指法律的制定、實施等都應該是在充分發揚民主的基礎上人民群眾集體意志的體現。但是在我們的現實生活中因為人們在經濟能力、法律知識的通曉等方面上的差距，而導致公民接受司法救濟的平等被打破，所有的公民并非都能平等的、實效性的接近法院。因此，我們不能因某一方當事人或雙方當事人不熟悉繁瑣的訴訟程序，支付不起昂貴的訴訟費等原因而將之拒于法院門外。程序的過分冗長和繁瑣導致訴訟的遲延、費用的高昂是阻礙人們平等獲得司法救濟權利得以實現的重大因素之一。為了保障人們能平等的實效性的獲得司法救濟權，我們都應該共同致力于追求建立人性化的司法制度、訴訟制度，因此司法界提了簡化程序、加快訴訟進程的改革呼聲。對于數額相對不大、案情也相對不太復雜的案件沒有必要適用非常復雜的普通訴訟程序來解決，而應代之簡便、節約的程序，避免不必要的資源浪費。這樣，簡易程序的設置不僅使公民平等獲得法院裁判權這一憲法權利之實現得以邁進一大步。三、我國現行行政訴訟制度及缺失分析（一）我國現行行政訴訟制度簡述行政訴訟一律實行合議制，法律上無獨任審判之設。行政訴訟法第46條規定，“人民法院審理行政案件由審判員組成合議庭，或者由審判員、陪審員組成合議庭。”沒有規定任何例外。（2）行政訴訟程序的期限一律適用行政訴訟法第57條和60條的規定：人民法院應當在立案之日起三個月內做出一審判決。有特殊情況需要延長的，由高級人民法院批準。人民法院審理上訴案件，應當在收到上訴狀之日起兩個月內做出終審判決。有特殊情況需要延長的，由高級人民法院批準，高級人民法院審理上訴案件需要延長的，由最高人民法院批準。（3）行政訴訟不使用調解。行政訴訟法第50條對此明確規定：“人民法院審理行政案件，不適應調解。”（4）在行政訴訟中，人民法院對撤訴實行比民事訴訟和刑事訴訟中自訴案件的撤訴更為嚴格的控制。行政訴訟原告在訴訟中無論是主動撤訴，還是在被告改變具體行政行為后同意撤訴，或者是經法院兩次傳喚無正當理由拒不到庭，視為申請撤訴，是否批準，均須由人民法院裁定。（二）我國現行行政訴訟制度的缺失脫胎于民事訴訟法的行政訴訟立法，由于建立在市場經濟尚未建立、民主政治剛剛起步的歷史階段，不可避免帶有一定歷史局限性，其在程序和制度設計上仍無法反映行政訴訟的特質，影響到行政訴訟制度本身的發展。在現行行政訴訟法自1989年4月頒布，迄今已有十八周年的今天，行政訴訟案件絕對數量仍然不是特別多。據報道，2000年至2005年，全國法院共審結各類一審案件26844060件，其中行政案件464689件，僅僅占各類案件總數的1.7%，與現實生活中發生的具體行政行為相比，相對數量和所占比例微乎其微。這與行政權的不斷擴張，行政行為的大量增加，公共場所、法人或其他組織合法權益遭受侵害得不到及時，有效救濟形成巨大反差。對當事人訴權的保護仍然是現階段行政訴訟面臨的首要問題。盡管行政案件過少與司法環境、文化傳統、訴訟觀念等許多因素相關，但是行政訴訟程序過于繁瑣，無疑構成了不容忽視的制度障礙。“訴訟期間，不停止具體行政行為的執行”，這一規定雖然為是世界各國行政訴訟立法的通例，但是我們應看到，由于我國行政訴訟法規定的訴訟期限較長（從案件受理到法院做出裁判，一審一般為三個月，二審為二個月，如有特殊情況，經高級人民法院批準或最高人民法院批準，審理期限還可以相應延長），行政案件的審理一律實行合議制，且不適用調解制度，導致這一有利于提高行政效率的規定使得眾多小額利害關系人處于不利境地。對小額利害關系人而言，在行政不作為以及行政處罰等行政侵權行為發生時，行政行為相對人如提起行政訴訟，除考慮訴訟的勝敗之外，還要考慮訴訟成本的不確定性，如為訴訟必須支付的時間、金錢、精力等。這就存在一個訴訟成本核算和收益是否得不償失的問題。同時，一些行政侵權行為一旦實施即會給行政相對人造成無法挽回的影響。訴訟周期過長，造成的結果往往是即使相對人勝訴，但取得的效果與沒有勝訴或敗訴的效果沒有差別。如當事人被非法行政和拘留，由于行政訴訟立案期限為5天，被告人答辯期限為10天，通過訴訟糾正行政違法行為的時間不少于15天，由于導致即使行政相對人勝訴，但因具體行政行為已經履行，在這15天內其人身自由已被實際剝奪，訴訟結果對其實際意義已不大。即使通過訴訟確認行政行為違法并由此獲得國家賠償，但相對人所遭受的精神損害和肉體損害卻是任何金錢無法予以補償的。行政訴訟只適用普通程序審理行政案件是造成大量行政相對人因無法得到及時司法救濟而不提起訴訟的原因。在行政訴訟法實行之初，行政案件數量較少，僅設置普通程序即能應對現實需要。但是，行政訴訟法施行后的十幾年間，我國的經濟社會已經發生了巨大的變化，人民群眾的法律意識也有了巨大提高，特別是群眾維權意識的提升，導致訴訟案件大量增加，因此，依然沿用十幾年前制定的行政訴訟法已不能適應社會現實和審判實際的客觀需要，具體表現在：近年來，隨著“民告官”制度的日趨成熟，行政訴訟環境已有較大改觀，行政案件收案數大為增加，特別是在我國一些經濟較為發達的省份。隨著社會轉型、政府職能的轉變及世貿規則的逐步落實，行政案件的增長與行政審判力量矛盾在各地都逐漸顯露出來。由于目前行政訴訟案件較多，一律適用普通程序審理，只能導致司法資源的浪費和訴訟效率的低下。應基于對案件質量的要求設定不同的審理程序，針對事實必須簡單、法律關系并不復雜的案件，適用簡易程序也未嘗不可。因此適用普通程序審理行政案件這一規定已顯得相對滯后和保守。目前禁設行政訴訟簡易程序的做法無論在理論上還是在實踐上都過于固執。顯然，立足公正與效率的司法理念，積極順應司法現代的潮流，修正行政訴訟法的缺失，設置行政訴訟法簡易程序以完善我國的行政訴訟制度，無疑具有時代的深遠積極意義。四、構建我國行政訴訟簡易程序的設想（一）關于簡易程序適用范圍的設定只有基層人民法院的行政審判庭才可以適用簡易程序審理第一審行政案件，中級人民法院、高級人民法院、最高人民法院審理第一審行政案件均不得適用簡易程序。依據案件性質是否輕微和影響大小確定，有事實清楚、性質輕微、情節簡單、權利義務關系明確、爭議不大、影響面小的簡單的行政案件適用簡易程序。案件性質輕微是指行政機關侵犯行政相對人合法權益的具體行政行為性質較輕，沒有造成嚴重后果；影響小是指案件通常只在本縣、區里有影響。依據案件情節是否簡單和爭議大小來確定。情節簡單是指案件情節簡單明了，不需要做大量的調查和研究工作；爭議不大是指雙方當事人對具體行政行為的存在與否及是非責任沒有較大的爭議。（二）行政訴訟簡易程序基本框架的構建1、簡化審判組織及訴訟時效的界定行政法庭啟運簡易程序審理行政案件應采用獨任制，即由具有主審法官資格的法官一人獨立審理案件，并由其對案件依法做出裁判，毋需經本院審判委員會討論決定。裁判文書的簽發也由獨任法官直接做出，能當庭宣判的，可當庭做出；不能當庭宣判的，可在開庭后7日定期宣判，以體現行政裁判的及時性、效率性和裁判手續的簡便化。我國行政訴訟法規定訴訟時限周期過長，適用簡易程序應縮短訴訟時限。（1）縮短立案受理時間。設立簡易程序后，立案受理時間可改為3個工作日內。（2）縮短答辯時間。簡易程序啟動后，送達訴狀的時間可改為5個工作日內，答辯時間可改為5個工作日內。被告不答辯的不影響案件的審理。（3）縮短審理期限。適用簡易程序后，審理期限縮短為20個工作日。一般情況下，適用簡易程序的案件，不得申請延長審理期限，以體現簡易程