社會其它相關論文-對完善當前我國城鄉規劃法律制度的思考引言新中國的城鄉規劃法律制度建設，經歷了一個從無到有、從單一到配套、從部門規章到行政法規再上升到法律的逐步完善過程。過去五十多年的城鄉規劃實踐，既取得了多方面的成績，但也有許多經驗教訓值得認真總結。當前，我國的城市化已經發展到了一個新的水平，城市數量明顯增加，小城鎮的發展加速推進。據統計，2000年全國轉移就業的1.1億多農村勞動力中，在鄉和建制鎮就業的占58.8%，進入縣級市、地級市和省會城市就業的分別占13.5%、14.5%和13.2%1。新農村建設持續推進，城鄉建設發展上升到一個新的水平。但是，從我國的城鄉規劃法律制度來看，還存在著很多困難和矛盾，特別是對城鄉二元化問題的解決力度不夠，措施不到位，已經影響到我國的新一輪的城鄉建設發展進程。如何進一步完善我國的城鄉規劃法律制度，尤其是新的城鄉規劃法實施以后，如何通過規劃法律制度的完善，促進城鄉建設的和諧可持續發展，需要我們進一步研究解決。一、我國現行的城鄉規劃法律制度基本情況改革開放以來，我國城市規劃法律體系的變革基本上是以漸進的方式推進的。在總結建國以來城鄉規劃和建設正反兩方面經驗教訓、借鑒吸收國外經驗的基礎上，全國人大常委會于1989年頒布中華人民共和國城市規劃法，標志著我國城市規劃法律制度建設邁上了一個新臺階。1993年，國務院頒布施行了村莊和集鎮規劃建設管理條例。我國的城鄉規劃制定和實施管理依據這“一法一條例”，形成我國近20年的城鄉規劃基本運作制度。2008年1月起，我國實施新的城鄉規劃法。（一）我國基本法律制度概況我國近年的城鄉規劃基本法律制度主要包括城市規劃法、村莊和集鎮規劃建設管理條例和現行城鄉規劃法中規定的各種運作制度。主要是：1、城市規劃制定制度。城市規劃的制定制度主要是指如何編制城市規劃、由誰編制，審批實施的程序等，明確了規劃的概念、內容、原則、編制主體和階段劃分，確1汪光燾：在2004年全國小城鎮規劃建設工作會議上的講話；小城鎮建設；2004年04期，28頁定了針對不同類別規劃進行分級審批的制度，規定了規劃修改與調整的程序和權限。這一制度在城市規劃法實施初期效果良好，各級城市都依照法定程序開展了規劃制定工作。近年來為了加強各部門之間的綜合協調，在審批階段增加了部際聯席會制度。2、村莊和集鎮規劃制定制度。村莊、集鎮規劃由鄉級人民政府組織編制，縣級人民政府審批。截止2005年底，80.4%的集鎮編制了鎮（鄉）總體規劃，51.1%的村莊編制了村莊建設規劃2。由于受基層政府規劃意識、資金和技術力量的影響，從全國范圍來看，部分村莊和集鎮建設缺乏規劃指導，村莊集鎮規劃的整體水平不高。3、劃定規劃區實施統一規劃管理制度。城市規劃法與村莊和集鎮規劃建設管理條例明確規定，制定城市和村莊與集鎮總體規劃時，必須根據城鄉發展建設的需要劃定規劃區，同時規定規劃區范圍內的建設布局，以及機場、水源地、重要的基礎設施、自然與文化資源、農村居民點、鄉鎮企業等都要納入統一的規劃管理。這一制度對于防止盲目發展、布局混亂、浪費土地、污染環境等具有十分重要的作用。但是，由于法定的行政許可僅限定在規劃區范圍內，一些地方從局部利益出發，擅自擴大建設范圍，在規劃區以外出現了大量無序開發建設活動。以湖南省永州市為例，截止2002年，全市在城市規劃區以外建設的違法違章建筑面積達58萬平方米，嚴重干擾和影響了城市規劃的實施3。4、城市規劃實施許可制度。城市規劃實施的許可制度是確保開發建設符合規劃的關鍵環節，即通過“一書兩證”（“建設項目選址意見書”、“建設用地規劃許可證”和“建設工程規劃許可證”）的許可對建設項目實施規劃管理。這一制度基本上保證了規劃區內的土地利用和各項建設依照規劃實施，避免了城市混亂無序發展。5、村莊和集鎮建設的許可制度。村莊集鎮新建住宅、鄉（鎮）村企業和鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設，必須取得選址意見書和開工批準（簡稱“一書一證”）。由于鄉鎮2馮建國.城鄉統籌規劃先行促進中國城鎮化,小城鎮建設2003年07期，第24頁3永州市統計局.永州統計年鑒,2003年，第15頁一級管理機構不健全，縣級建設部門管理力量薄弱，這一建設許可制度在大多數地區并沒有得到十分有效的執行。以永州市零陵區為例，目前全區12個鄉鎮中，設有正式規劃管理機構的僅有2個鎮，沒有或虛設管理機構的有10個鄉鎮4。6、違反城市規劃行政處罰制度。城市規劃法對違反規劃的建設行為提出了處罰條款。這些條款主要針對違法建設行為，以糾錯和改正為目標，以罰款和拆除為手段。目前行政處罰的實施情況是，對違法建設“以罰代拆”的處置較多，而對違法行為人的處罰偏輕。7、違反村莊和集鎮規劃建設行政處罰制度對違反村莊集鎮規劃的建設行為，分別給予責令停止建設、限期拆除、沒收、罰款的行政處罰。同樣是由于行政管理的薄弱，這一制度目前在多數地區執行不力，這也是浪費耕地現象加劇、違法建設日趨嚴重的原因之一。（二）我國城鎮化的現狀和特點我國的城鎮化于上世紀80年代開始加速，目前全國平均城鎮化水平約44%左右。主要有以下方面的特點：1、經濟體制改革對城鎮化和城鄉發展的影響改革開放以來，我國城市發展的動力機制發生了巨大變化，城鎮化模式由計劃經濟體制下的“自上而下型”，逐步演變為社會主義市場經濟體制下多元并行的發展格局。小城鎮的發展促使傳統的城鄉二元結構發生變化。2006年城鎮化水平達到43.9%,比2005年增長了0.9個百分點。城鎮化在促進市場拓展、推進新型工業化、解決農村富余勞動力出路等方面發揮了重大作用。2、城市數量和規模迅速增加，城鎮建設量大面廣1978年至2005年，全國城市總數由193個增加到661個。城市等級規模也發生了巨大變化，其中，城市人口在50萬以上的大城市從40個增加到139個，中等城市從60個增加到226個，小城市從93個發展到296個。2005年，城市的全社會固定資產投資額超過75000億，約為改革開放初期的100倍；全國城鎮建筑竣工總面積達11.81億平方米5。4永州市零陵區統計局，永州市零陵區統計年鑒2007年，第4頁5袁振華.農村城鎮化、城鄉一體化與構建和諧社會,學習論壇2005年09期，第53頁3、