促進老年人社會參與

推進養老服務體系建設，強化政府保基本兜底線職能，促進資源

均衡配置，確保基本養老服務保障到位。大力發展普惠型養老服務，

充分調動社會力量積極性，為人民群眾提供方便可及、價格可負擔、

質量有保障的養老服務。

一、促進老年人社會參與

在全社會倡導積極老齡觀，引導老年人根據自身情況，積極參與

家庭、社區和社會發展。積極開展“銀齡行動”，支持老年人參與文

明實踐、公益慈善、志愿服務、科教文衛等事業。建設高層次老年人

才智庫，在調查研究、咨詢建言等方面發揮作用。鼓勵和引導老年人

在城鄉社區建立基層老年協會等基層老年社會組織，搭建自我服務、

自我管理、自我教育平臺。指導和促進基層老年社會組織規范化建設。

二、背景

“十三五”時期，在黨和國家重大規劃和政策意見引領下，我國

老齡事業發展和養老服務體系建設取得一系列新成就。一是老齡政策

法規體系不斷完備。涉老相關法律法規、規章制度和政策措施不斷完

善，老年人權益保障機制、優待政策等不斷細化，養老服務體系建設、

運營、發展的標準和監管制度更加健全。二是多元社會保障不斷加強。

基本社會保險進一步擴大覆蓋范圍，企業退休人員養老保險待遇和城

鄉居民基礎養老金水平得到提升。穩步推進長期護理保險試點工作，

明確了兩批共49個試點城市，在制度框架、政策標準、運行機制、管

理辦法等方面作出探索。商業養老保險、商業健康保險快速發展。三

是養老服務體系不斷完善。“十三五”期間，全國各類養老服務機構

（包括養老機構、社區養老服務機構，下同）和設施從1L6萬個增加

到32.9萬個，床位數從672.7萬張增加到821萬張。各級政府持續推

進公辦養老機構建設，加強特困人員養老保障，對經濟困難的高齡、

失能（含失智，下同）老年人給予補貼，初步建立農村留守老年人關

愛服務體系。居家社區養老服務發展迅速，機構養老服務穩步推進，

普惠養老專項行動順利實施。四是健康支撐體系不斷健全。老年人健

康水平持續提升，2020年人均預期壽命提高至77.9歲，65歲及以上

老年人在基層醫療衛生機構免費獲得健康管理服務。醫養結合服務有

序發展，照護服務能力明顯提高，2020年全國兩證齊全（具備醫療衛

生機構資質，并進行養老機構備案）的醫養結合機構5857家，床位數

達到158萬張。五是老齡事業和產業加快發展。老年教育機構持續增

加，老年人精神文化生活不斷豐富，更多老年人積極參與社區治理、

文教衛生等活動。老年宜居環境建設積極推進，老年人權益保障持續

加強。老年用品制造業和服務業加快轉型升級，科技化水平顯著提升,

教育培訓、文化娛樂、健康養生、旅居養老等融合發展的新業態不斷

涌現。

“十四五”時期，我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程。

黨中央把積極應對人口老齡化上升為國家戰略，在《中華人民共和國

國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中作

了專門部署。人口老齡化是人類社會發展的客觀趨勢，我國具備堅實

的物質基礎、充足的人力資本、歷史悠久的孝道文化，完全有條件、

有能力、有信心解決好這一重大課題。同時也要看到，我國老年人口

規模大，老齡化速度快，老年人需求結構正在從生存型向發展型轉變,

老齡事業和養老服務還存在發展不平衡不充分等問題，主要體現在農

村養老服務水平不高、居家社區養老和優質普惠服務供給不足、專業

人才特別是護理人員短缺、科技創新和產品支撐有待加強、事業產業

協同發展尚需提升等方面，建設與人口老齡化進程相適應的老齡事業

和養老服務體系的重要性和緊迫性日益凸顯，任務更加艱巨繁重。

三、擴大普惠型養老服務覆蓋面

展社區養老服務機構。深化“十三五”時期居家和社區養老服務

試點改革成果，培育一批以照護為主業、輻射社區周邊、兼顧上門服

務的社區養老服務機構，推動集中管理運營和標準化、品牌化發展。

支持社區養老服務機構建設和運營家庭養老床位，將服務延伸至家庭。

支持物業企業發揮貼近住戶的優勢，與社區養老服務機構合作提供居

家養老服務。在鄉鎮（街道）層面，建設具備全日托養、日間照料、

上門服務、供需對接、資源統籌等功能的區域養老服務中心。到2025

年，鄉鎮（街道）層面區域養老服務中心建有率達到60%,與社區養老

服務機構功能互補，共同構建“一刻鐘”居家養老服務圈。

支持建設專業化養老機構。支持社會力量建設專業化、規模化、

醫養結合能力突出的養老機構，推動其在長期照護服務標準規范完善、

專業人才培養儲備、信息化智能化管理服務、康復輔助器具推廣應用

等方面發揮示范引領作用。支持養老機構針對失智老年人的特殊需求,

提供專業照護服務。引導養老機構立足自身定位，合理延伸服務范圍,

依法依規開展醫療衛生服務，為老年人提供一體化的健康和養老服務。

中央預算內投資重點支持新建護理型養老服務設施和照護服務能力改

造提升項目。引導地方對普通型床位和護理型床位實行差異化補助，

到2025年，全國養老機構護理型床位占比提高到55%。完善對護理型

床位的認定辦法，盡快建立長期照護服務的項目、標準、質量評價等

規范。

積極推進公辦養老機構改革。完善公辦養老機構委托經營機制，

改革以價格為主的篩選標準，綜合考慮從業信譽、服務水平、可持續

性等質量指標。引進養老服務領域專業能力較強的運營機構早期介入、

全程參與委托經營的養老機構項目工程建設，支持規模化、連鎖化運

營。探索將具備條件的公辦養老機構改制為國有養老服務企業或拓展

為連鎖服務機構。探索建立城市養老服務聯合體，“以上帶下”提升

基層服務能力。

完善社區養老服務設施配套。各地要嚴格按照人均用地不少于0.1

平方米的標準分區分級規劃設置社區養老服務設施，老齡化程度較高

的地區可結合實際適當上調標準。加強常態化督查，確保新建居住區

與配套養老服務設施同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交討。開

展城鎮配套養老服務設施專項治理，全面清查2014年以來新建城區、

新建居住區配套情況，定期進行全國通報，2025年前完成整改。在城

鎮老舊小區改造中，統籌推進配套養老服務設施建設，通過補建、購

置、置換、租賃、改造等方式，因地制宜補齊社區養老服務設施短板。

支持在社區綜合服務設施開辟空間用于養老服務。支持養老機閡利用

配套設施提供社區養老服務，具備條件的可重點開展失能老年人全日

托養服務，無償或低償使用配套設施的，應當以普惠為導向確定服務

價格。鼓勵地方探索對相鄰居住區的配套養老服務設施進行資源整合、

統籌利用，統一管理運營。定期組織開展社區養老服務設施使用狀況

檢查，對于未按養老服務用途使用的配套設施產權方，支持地方探索

依法實施合理的經濟處罰方式。

四、營造老年友好型社會環境

鞏固和增強家庭養老功能。在全社會開展人口老齡化國情教育,

積極踐行社會主義核心價值觀，傳承弘揚“百善孝為先”的中華民族

傳統美德。建立常態化指導監督機制，督促贍養人履行贍養義務，防

止欺老虐老棄老問題發生，將有能力贍養而拒不贍養老年人的違法行

為納入個人社會信用記錄。支持地方制定具體措施，推動解決無監護

人的特殊困難老年人監護保障問題。

完善家庭養老支持政策體系。將家庭照護者納入養老護理員職業

技能培訓等范圍，支持有關機構、行業協會開發公益課程并利用互聯

網平臺等免費開放，依托基層群眾性自治組織等提供指導，幫助老年

人家庭成員提高照護能力。支持有條件的地區對分散供養特困人員中

的高齡、失能、殘疾老年人家庭實施居家適老化改造，配備輔助器具

和防走失裝置等設施設備。探索設立獨生子女父母護埋假制度。探索

開展失能老年人家庭照護者“喘息服務”。

提升社區和家庭適老化水平。有序推進城鎮老舊小區改造，完成

小區路面平整、出入口和通道無障礙改造、地面防滑處理等，在樓梯

沿墻加裝扶手，在樓層間安裝掛壁式休息椅等，做好應急避險等安全

防護。有條件的小區可建設涼亭、休閑座椅等。完善社區衛生服務中

心、社區綜合服務設施等的適老化改造。推動將適老化標準融入農村

人居環境建設。鼓勵有條件的地方對經濟困難的失能、殘疾、高齡等

老年人家庭實施無障礙和適老化改造。

推動公共場所適老化改造。大力推進無障礙環境建設。加大城市

道路、交通設施、公共交通工具等適老化改造力度，在機場、火車站、

三級以上汽車客運站等公共場所為老年人設置專席以及綠色通道，加

強對坡道、電梯、扶手等的改造，全面發展適老型智能交通體系，提

供便捷舒適的老年人出行環境。推動街道鄉鎮、城鄉社區公共服務環

境適老化改造。

完善傳統服務保障措施。對醫療、社保、民政、金融、電信、郵

政、出入境、生活繳費等高頻服務事項，設置必要的線下辦事渠道并

向基層延伸。公共服務場所應保留人工窗口和電話專線，為老年人保

留一定數量的線下名額。加強身份證信息歸集和數據互聯互通，在更

多領域推廣“一證通行”。定期開展拒收現金專項治理。

推進智能化服務適應老年人需求。依托全國一體化政務服務平臺,

推進政務數據共享，優化線上線下政務服務，讓老年人辦事少跑腿。

持續推進互聯網網站、移動互聯網應用適老化改造，優化界面交互、

內容朗讀、操作提示、語音輔助等功能，鼓勵企業提供相關應用的

“關懷模式”、“長輩模式”，將無障礙改造納入日常更新維才。支

持終端設備制造商、應用產品提供商、養老服務機構聯動，促進上下

游功能銜接。以市場力量為主體推動出臺一批智能技術適老化改造標

準。組織開展老年人運用智能技術教育培訓，通過體驗學習、嘗試應

用、經驗交流、互助幫扶等，引導老年人了解新事物、體驗新科技、

運用新技術。嚴厲打擊電信網絡詐騙等違法犯罪行為。

長效解決“數字鴻溝”難題。發揮解決老年人運用智能技術困難

工作部際聯席會議制度作用，總結各地創新經驗和舉措，及時推廣并

適時形成政策文件。組織開展第三方評估，對各地公共服務適老化程

度進行評價，相關結果納入積極應對人口老齡化綜合評估。

營造良好社會氛圍。健全老年人權益保障機制，加強老齡法治建

設，加大普法宣傳教育力度。鼓勵各地爭創積極應對人口老齡化重點

聯系城市，開展全國示范性老年友好型社區創建活動，將老年友好型

社會建設情況納入文明城市評選的重要內容。加強老年人優待工作，

鼓勵各地推廣與當地文化風俗、經濟社會發展水平相適應的敬老愛老

優待服務和活動。

積極發揮多方合力。建立健全為老志愿服務項目庫，鼓勵機構開

發志愿服務項目，支持公益慈善類社會組織參與，引導在校生志愿服

務和暑期實踐、相關專業學生社會實習、社會愛心人士志愿服務等與

老年人生活服務、健康服務、精神慰藉、法律援助等需求有效對接。

圍繞關愛老年人開展慈善募捐、慈善信托等慈善活動，依法加強對慈

善組織和慈善活動的扶持和監管。

五、增強發展要素支撐體系

強化示范引領。將培訓療養機構數量較多、分布集中的北京、大

連、青島、深圳、成都、杭州、秦皇島、蘇州、揚州、九江等確定為

重點聯系城市，支持更多符合條件的培訓療養機構轉型，打造一批轉

型優質項目，納入普惠養老專項行動，爭取在2022年年底前基本投入

運營。制定北戴河地區培訓療養機構轉型發展養老服務規劃，建設北

戴河地區培訓療養機構轉型發展養老服務集中示范區。

科學規劃布局新增用地。根據人口結構現狀和老齡化發展趨勢，

因地制宜提出養老服務設施用地的規模、標準和布局。科學編制供地

計劃，分階段供應規劃確定的養老服務設施用地，并落實到年度建設

用地供應計劃，做到應保盡保。涉及新增建設用地的，在土地利用年

度計劃中優先予以安排。制定支持發展養老服務業的土地政策，以多

種方式供應養老服務設施用地。

優化存量設施利用機制。在符合規劃的前提下，支持利用存量場

所改建養老服務設施，進一步簡化和優化存量土地用途的變更程序。

利用存量商業服務用地開展養老服務的，允許按照適老化設計要求適

當放寬戶均面積、租賃期限等土地和規劃要求。養老服務機構所使用

存量房屋在符合規劃且不改變用地主體的條件下適用過渡期政策，五

年內繼續按原用途和權利類型使用土地。研究制定過渡期后順暢接續

的政策措施，穩定養老服務機構預期。出臺支持依法利用集體建設用

地發展養老服務的實施細則和工作指引，由養老服務機構與村集體約

定土地使用和收益分配方案。

推動稅費優惠舉措落地。落實落細支持養老服務發展的稅費優惠

政策。落實養老服務機構用電、用水、用氣、用熱享受居民價格政策,

不得以土地、房屋性質等為理由拒絕執行相關價格政策，因難以計量

等操作性原因無法執行的，探索應用大數據等技術手段予以解決。

拓寬金融支持養老服務渠道。鼓勵金融機構按照市場化、法治化

原則，提供差異化信貸支持，滿足養老服務機構合理融資需求。鼓勵

探索以應收賬款、動產、知識產權、股權等抵質押貸款，滿足養老服

務機構多樣化融資需求。在依法合規、風險可控的前提下，審慎有序

探索養老服務領域資產證券化，支持保險資金加大對養老服務業的投

資力度，支持保險機構開發相關責任險及機構運營相關保險。

完善人才激勵政策。完善養老機構等級評定、質量評價等政策，

鼓勵聘用取得職業技能等級證書的養老護理員，推動行業專業化發展。

完善養老護理員薪酬待遇和社會保險政策。建立基于崗位價值、能力

素質、業績貢獻的工資分配機制，科學評價技能水平和業績貢獻，強

化技能價值激勵導向，促進養老護理員工資合理增長。對符合條件的

養老護理員按規定給予職業技能鑒定補貼。支持城鄉未繼續升學初高

中畢業生、農村轉移就業勞動