域外生態環境損害賠償磋商制度經驗借鑒分析目錄TOC\o"1-2"\h\u10791域外生態環境損害賠償磋商制度經驗借鑒分析 111567（一）美國：以損害評估為核心的自然資源損害賠償磋商規則 120638（二）日本：以調解為主的公害調整委員會制度 36831（三）歐盟：注重事前防控和事后修復的環境責任指令 412686（四）域外生態環境損害賠償制度對我國的啟示 6（一）美國：以損害評估為核心的自然資源損害賠償磋商規則美國自然資源損害賠償制度是美國環境司法實踐的成就之一。其特點主要體現在權利主體的限定、賠償范圍覆蓋面廣、超越侵權法的限制。其中權利主體的限定主要體現在基于公共信托理論，美國政府為全體公民管理自然資源，美國政府為受托人依據聯邦法律《超級基金法》規定了向水體排放有害物質引發的賠償；《油污法》和《清潔水法》規定了石油泄漏引發的賠償。《國家海洋保護區法》允許國家海洋和大氣管理局對海洋保護區內的自然資源損害提起索賠。《公園系統資源保護法》允許國家公園管理局對損害國家公園內的自然、文化資源或公園設施的責任人提起索賠。《國家林地恢復和改良法》允許國家森林管理局可以對野火造成國家森林的環境損害提起索賠。可針對不同自然損害對責任人進行索賠。而個人和社會團體因公共信托理論不具備被委托資格，不能作為受托人對自然損害責任人主張自然資源損害賠償。該制度的賠償范圍廣主要體現于其不僅包含了修復受損環境的費用，也包含了在修復完成前的過渡期費用以及對于受損環境的損害評估相關費用。任世丹：《美國的生態環境損害賠償制度》，載《世界環境》2010年第3期，第62頁。其超越侵權法的限制體現在可賠償的損害不僅僅涉及自然資源的經濟價值，還涉及了自然資源的環境功能、美學價值等生態價值。該制度以保護生態環境為原則，雖然其制度名稱與我國并不相同，但其制度建立的初衷與我國不盡相同。其中磋商機制運用的規模與頻次要比訴訟更為頻繁。但因為磋商機制并不為公眾所知，《超級基金法》規定了向水體排放有害物質引發的賠償；《油污法》和《清潔水法》規定了石油泄漏引發的賠償。《國家海洋保護區法》允許國家海洋和大氣管理局對海洋保護區內的自然資源損害提起索賠。《公園系統資源保護法》允許國家公園管理局對損害國家公園內的自然、文化資源或公園設施的責任人提起索賠。《國家林地恢復和改良法》允許國家森林管理局可以對野火造成國家森林的環境損害提起索賠。任世丹：《美國的生態環境損害賠償制度》，載《世界環境》2010年第3期，第62頁。呂忠梅主編：《環境資源法論叢（第11卷）》，北京：法律出版社2019年版，第170頁。美國具有完備的受損自然資源評估機制，該國在生態環境損害賠償磋商過程中也以損害評估作為磋商重點，主要規定于《綜合環境反應、補償和責任法》《綜合環境反應、補償和責任法》又稱《超級基金法》。（詳見圖1）。劉曉華：《美國自然資源損害賠償制度及對我國的啟示》，載于《法律適用》2020年第7期，第24頁。該評估制度中最重要的評估模式為“合作評估”，對于受損環境的可賠償價值提供了確切的評估依據，為后期賠償權利人與賠償義務人的合意達成提供了技術保障。其中賠償金亦包括了受損環境的環境功能減損和美學價值的降低也算在其中。朱凌珂：《美國自然資源損害賠償范圍制度及借鑒》，載《學術界》2018年第3期，第206頁。《綜合環境反應、補償和責任法》又稱《超級基金法》。劉曉華：《美國自然資源損害賠償制度及對我國的啟示》，載于《法律適用》2020年第7期，第24頁。朱凌珂：《美國自然資源損害賠償范圍制度及借鑒》，載《學術界》2018年第3期，第206頁。廖華，潘佳宇：《美國路易斯安那州自然資源損害評估制度》，載《中國環境理》2019年第3期，第109頁。圖1美國自然資源損害評估制度流程圖圖為筆者根據《超級基金法》圖為筆者根據《超級基金法》及劉曉華《美國自然資源賠償制度及對我國的啟示》中相關美國自然資源損害評估制度所畫。合作評估機制使得雙方首先在技術層面達成一致，對于評估結果也易達成合意，且能有效避免自然資源受托人對同一損害進行兩次評估。科學合理又受雙方認可的損害評估報告是磋商談判的基礎，也能促進雙方達成合意。在此基礎上，磋商談判形成的和解協議才能使得賠償義務人有較高的履行意愿。生態修復行為與金錢給付是美國自然資源損害賠償中的兩種責任承擔方式。若索賠數額較大也易造成企業負擔過重，對于金錢賠償之外的生態環境修復責任企業無法承擔，最終將導致和解協議履行不能。而為保護生態環境，應當將行為給付與金錢給付相結合，以達到生態修復的利益最大化。（二）日本：以調解為主的公害調整委員會制度二戰后的日本因大力發展重工業，注重國家經濟的快速增長而忽視了該國生態環境的保護，繼而導致日本公害案件頻發，這其中包括了一半的世界八大公害案件。日本四大公害事件：1961年日本四日市哮喘病事件；1968年3月日本北九州市、愛知縣一帶米糠油食物中毒事件；1953~1956年日本熊本縣水俁病事件；1955~1972年日本富山縣骨痛病事件。日本四大公害事件：1961年日本四日市哮喘病事件；1968年3月日本北九州市、愛知縣一帶米糠油食物中毒事件；1953~1956年日本熊本縣水俁病事件；1955~1972年日本富山縣骨痛病事件。日本建立了較為完善且有序的公害糾紛處理機制，其中《公害糾紛處理法》與《公害調整委員設置法》就是處理該類糾紛的主要依據，兩項法規還詳細規定了公害糾紛的涉及范圍、公害糾紛處理專業機構的性質以及公害糾紛處理的具體路徑選擇。日本公害糾紛處理專業機構主要包括公害調整委員會和都道府縣公害審查委員會，它們之間并無隸屬關系，各自在自己領域獨立行使職權。公害調整委員會主要針對涉案面積廣、受害群體多、污染程度深的案件進行處理，而都道府縣公害審查委員會則主要在污染源方面對大氣污染、水污染等進行公害糾紛處理。日本公害糾紛處理方式包含斡旋、調解、仲裁、裁定四種，其中最為重要也最為常用的是“調解”，具體操作模式指糾紛雙方或多方在公害調整委員會或都道府縣公害審查委員會的主持下，通過穩妥和諧的方式，就糾紛爭議的權利義務自愿進行協商。協商過程中，各當事人地位平等、話語權平等，這樣的處理方式不僅使受害方得到極大的心理安慰，同時也能及時高效地解決糾紛，最大程度節約了調解時間和成本。劉鵬：《國外生態環境損害法律責任立法考察及啟示——以美國、歐盟和日本為例》，載《政法學刊》2018年第3期，第50頁。劉鵬：《國外生態環境損害法律責任立法考察及啟示——以美國、歐盟和日本為例》，載《政法學刊》2018年第3期，第50頁。（三）歐盟：注重事前防控和事后修復的環境責任指令歐盟在以《關于預防和補救環境損害的環境責任指令》（以下簡稱“環境責任指令”）為理論指導構建生態損害賠償救濟制度框架之前，經歷過從民事責任救濟過渡到行政責任救濟的階段。康京濤：《歐盟生態損害救濟：理路、實效、困境及啟示》，載《寧夏社會科學》2020年第1期，第65頁。康京濤：《歐盟生態損害救濟：理路、實效、困境及啟示》，載《寧夏社會科學》2020年第1期，第65頁。1993年，歐盟訂立《關于救濟環境損害綠皮書》（以下簡稱《綠皮書》），試圖以此為依據運用民事制度解決生態環境損害，并嘗試通過民事責任原理解釋環境損害責任，最終在私法領域解決環境損害問題，同時利用社會化責任分擔機制明確環境損害責任歸屬。1993年《關于救濟環境損害綠皮書》（GreenPaperonRemedyingEnvironmentalDamage，從“用民事責任機制補救環境損害”、“通過連帶賠償制度補救環境損害”、“共同體行動指令的可能方向”三個方面，對環境損害民事責任進行了初步的構想。《綠皮書》對于環境損害民事責任的構想僅停留于宏觀層面，如對于嚴格責任的適用范圍僅有6個概括描述1993年《關于救濟環境損害綠皮書》（GreenPaperonRemedyingEnvironmentalDamage，從“用民事責任機制補救環境損害”、“通過連帶賠償制度補救環境損害”、“共同體行動指令的可能方向”三個方面，對環境損害民事責任進行了初步的構想。特定活動造成的危險類型、損害可能發生的活動以及損害的可能程度、嚴格責任將提供更好的風險管理和損害預防、恢復損害的可行性和成本、嚴格責任在經濟方面造成的潛在負擔、保險的需求和價值。在《白皮書》的基礎上，歐盟頒布了《關于預防和補救環境損害的環境責任2004/35/CE號指令》《Directive2004/35/CEoftheEuropeanParliamentandoftheCouncilof21April2004onenvironmentalliabilitywithregardtothepreventionandremedyingofenvironmentaldamage《Directive2004/35/CEoftheEuropeanParliamentandoftheCouncilof21April2004onenvironmentalliabilitywithregardtothepreventionandremedyingofenvironmentaldamage》環境責任指令的實施目的主要有二：一是在環境損害尚未發生但面臨迫切威脅時進行事前防控，二是在環境損害事件發生后對受損自然資源進行修復，直至修復至受損前狀態。環境責任指令根據《鳥類指令》、《棲息地指令》、《水框架指令》、《海洋戰略框架指令》等規定厘清環境損害中相關自然資源概念。關于受保護物種和自然棲息地，ELD的法律定義參考《鳥類指令》（79/409/EEC）和《棲息地指令》（92/43/EEC）。對于水損害，ELD將其界定為《水框架指令》（2000/60/EC）所涵蓋的水域，包括地下水、地表水、過渡水域和沿海水域，以及《海洋戰略框架指令》（2008/56/EC）所涵蓋的海水。環境責任指令還規定了運營人的無過錯責任、過錯責任、連帶責任。運營人指在生產經營活動中污染環境或對環境損害形成迫切威脅的自然人或法人。關于受保護物種和自然棲息地，ELD的法律定義參考《鳥類指令》（79/409/EEC）和《棲息地指令》（92/43/EEC）。對于水損害，ELD將其界定為《水框架指令》（2000/60/EC）所涵蓋的水域，包括地下水、地表水、過渡水域和沿海水域，以及《海洋戰略框架指令》（2008/56/EC）所涵蓋的海水。環境責任指令將環境損害的售后修復分為三個措施，這三個措施相互補足，包括了基礎性補救措施、補充性補救措施以及賠償性補救措施。首先，基礎性補償措施著重對受損自然資源進行物理性修復，在該措施無法達到合格標準時，即采用補充性補救措施。在受損環境區域附近進行替代性修復，如在無法修復的區域范圍鄰近處建立生態公園或修復植被。賠償性補救措施指對在自然資源受損期間至完全恢復過程中所造成的臨時損失金錢補償。在環境責任指令中，基于行政主管機關與運營人的權力控制關系，行政主管機關始終發揮其主導作用。該主導作用主要體現在針對環境損害事前防控及事后修復兩方面，以及對于責任運營人的認定、環境損害預防、環境修復計劃的制定和環境補救措施費用的責令返還等各環節。與此同時，環境責任指令還將訴訟權賦予可能受環境損害行為影響的群體和個人，促使他們可通過訴訟途徑督促相關執法監督機關履行職能。因此，環境責任指令意味著歐盟生態環境損害行政救濟構想的初步實現。（四）域外生態環境損害賠償制度對我國的啟示通過以上不同國家及地區的生態環境損害救濟措施發展歷程可知，各國生態環境損害救濟法律機制都經歷了較長時間的發展，對生態環境的保護側重點不甚相同。此外，從上述域外環境損害救濟立法與司法實踐來看，對生態環境損害本身的關注并不是自覺意識所為，基本都是在環境危機爆發之后催生的歷史產物，面對生態環境損害的事實，各國首先尋求的是民事侵權行為法的救濟，在民事侵權行為救濟無法應對純生態環境損害之時，各國便開始正視生態環境本身的損害，并從立法和司法實踐的角度探索生態環境損害責任制度。美國自然資源損害賠償磋商機制以損害評估為核心、日本以調解為主的公害委員會制度、歐盟的環境責任指令則注重事前防控和事后修復。基于以上國家的積極探索，對我國充分發揮磋商這一方式的靈活性及高效率的優勢，并運用磋商這一方式在解決爭端過程中的公正性與強制性，從而構建包括事前防控、事中評估和事后監督的生態環境損害賠償磋商制度有很大助益。第一，完善頂層設計，健全法律體系，做到有法可依。針對生態環境的公共利益屬性，制定環境損害責任專門法律，有利于緩解嚴重的環境危機。生態環境與民眾的私益有顯著的區別，保護私益的環境民事侵權救濟是分散的、是針對個體的，而作為人類共同的環境利益卻是抽象的、普遍的，其利益主體往往難以具體、難以明確。正是認識到環境公益與私益的明顯區別，各國才紛紛制定了環境損害責任的專門立法。美國的超級基金法和歐盟的環境責任指令都是專門針對生態環境損害而制定的專門法律。這兩部法律既有效地救濟了本國被損害的生態環境，又對世界環境保護事業產生了深遠的影響。我國作為生態文明建設的發起者和推動者，對生態環境本身的認識已經達到最高水平，對生態環境本身既需要尊重又應當尊重。而我國目前的環境損害責任制度還正處在探索階段，還處在如何推進的迷茫階段，但是從美國和歐盟的立法中，我們應當堅信我們的方向是正確的。美國、日本、歐盟關于生態環境損害救濟問題均有明確法律規定。法律授權是制度具體化實施的前提與重要保障，而我國目前僅在政策性文件中對于磋商制度進行概括規定，作為生態環境損害賠償制度的關鍵環節，讓賠償磋商真正做到有法可依，才能最終實現保護環境的目的。第二，完善損害評估，消解磋商難度。美國自然資源損害賠償磋商機制以損害評估為核心，其中的合作評估程序較為典型。其具體指磋商主體在磋商過程中參與合作評估，雙方就意見分歧和技術差異進行探討得出合理公正的環境鑒定評估標準，消除了談判障礙，避免了在重復評估的情況下資源的浪費。合作評估機制也為雙方的全面交流提供了對話平臺，可以提高并促進磋商協議的質量和效率，避免不必要的法律訴訟。第三，發揮政府的積極作用。在環