論現代公務員制度的建立

1924年夏，在陸榮廷的領導下，成立了以李、黃紹、白崇禧和黃旭為首的新桂系團體。該集團從此積極整軍練武,到1925年春統一了廣西,取代了舊桂系,開始在廣西主政。新桂系集團重新主政廣西后,在蔣桂戰爭、中原大戰一系列戰爭中連續被打敗,被迫退守廣西。為了保存實力,從長發展,他們閉門思過,勵精圖治,整頓廣西,推行一系列建設廣西的“新政”。“行新政,用新人”為廣西用人基本原則。何以行新政,必須用新人?對此,白崇禧說:“新政是要新人去推行的,因為想實現一個政治的主張,固然要定出一個好的制度,但好的制度,是需要行使制度的人去推行,然后才能收效。所以推行新政,一定要用新人,有了新的中上級干部,還要有新的中下級干部”。為此,新桂系集團以廣西為政治大本營,敞開大門,招賢納士,不拘一格,廣攬人才。20世紀30年代新桂系集團大力推行新政,建立了一整套行之有效的人事行政管理機制,整頓公務員隊伍,推動了廣西社會各方面的發展。本文旨在通過對20世紀30年代新桂系集團內部公務員收入概況進行分析,探討近代廣西政府在公務員管理機制方面的經驗得失。一、公務員的待遇和收入眾所周知,公務員隊伍建設,除了制度的保障,公務員的薪級也是促成公務員隊伍穩定的一個重要因素。因為官階高低和俸祿多寡本身就帶有激勵因素,級俸制度是激勵機制的基礎。在有限的財政收入中,對于公務員的俸薪以多少為適宜,如何在級別上體現差別并激勵其勤勉工作,新桂系當局在制定公務員制度時對此進行了充分的考慮。1934年10月政府制訂《廣西公務員俸級章程》,凡公務員之俸給按照章程規定之等級支給。各機關公務員俸給初任時應由某級起支由省政府核定。公務員之俸給均自到職之日起支,退職之日停支。以到職、退職月份之日數按日計算支給。但對于公務員薪俸應如何核定,章程并無詳細規定,辦理上大多依據三原則:一是初任人員,應照編制規定最低級起薪,曾任并調職人員,得照支原薪,但以職務相當者為限。二是調升職務若由簡調繁,得酌晉薪級。三是武職調文職者,應照規定比照表支薪。章程規定,凡委任薦任人員繼續在機關服務晉至委任薦任最高級時,酌給津貼,但不得超過現支俸額的1/10。章程把公務員的俸薪分為8級,分為行政類、技術類、衛生類、中等學校職教員類。行政類中按簡任、薦任、委任、雇員職別劃定不同的俸薪級別。后來廣西省政府又對公務員的薪級進行了5次調整,薪級從原來的8級細分為12級。1939年12月,廣西省政府通飭各縣屬機關,公務員薪俸增加,凡屬簡任、薦任、委任人員,照原薪增加5元,雇員增加3元,工役增加2元。表1說明,公務員收入已制度化。所有公務員崗位被劃分為不同級別,每個崗位都有明確的級別規定,各個公務員按照自己所屬的崗位領取自己應有的收入。當時整個公務員群體的薪俸收入可以從表2和表3中略見一二。綜觀表2和表3可知:其一,這時期政府公務員薪俸差額不大,各級別公務員的待遇基本都在每月300元以內,超過300元的不多。其二,這時期公務員的月薪整體不算太高,基本是在100元以內,月薪不超過100元的公務員占了80%以上,月薪不超過50元的也占了60%左右。其三,高收入群體集中在政務和軍務兩界,尤以軍務為甚。在所有20000多機關公務員中,月收入超過100元的僅有8%左右,而這少數人中,有80%以上來自軍務和政務兩界,尤其是300元以上的高收入者,幾乎是軍務中的要人。這與新桂系軍事集團有關,一個軍事集團領導下的政府,“政治人”中的軍人與富有軍功的文人在體制中具有舉足輕重的地位,他們占據政府要職,領著高額的薪水,在行政體制中占據著樞紐地位。其四,公務員的薪酬漲幅不大。從表2和表3來看,到了1936年縣政公務員的整體待遇與1932年的所有公務員平均工資相比,差額并不是很大,平均月薪還是在50元左右,這說明整個30年代政府公務員的工資保持在一個比較穩定的水平。如前所述,20世紀30年代后,政府的職能在不斷擴展,因此公務員的任務和工作量自然而然在不斷增大。從公務員的薪酬來看,公務員的收入并沒有太大提高,可以說這個時期政府的公務員尚有苦干精神,毫無怨色,推動政府良好地運作。二、鄉鎮村街長的織物價值新桂系執政以來,打破了長期以來“皇權止于縣”的特點,政府的權力延伸到縣以下的行政單位,鄉村社會納入政府的行政控制領域。因此,管理鄉村社會的工作人員也被納入政府的行政系統,在政府體系中,第一次有了基層公務員的概念。如何確保這部分基層公務員的薪俸,是擺在新桂系當局面前的一大難題。1936年新桂系團務會議修正通過《各縣鄉鎮村街長兼任三者生活費支給標準及辦法》,對基層干部的生活費又作了較為明確具體的規定,干訓生與非干訓生的待遇有所不同,其標準如下:一、鄉鎮村街長兼任三職者之生活費分甲乙丙三級,初任者由丙級起支,年終考績優異者得晉級;二、曾受干訓之鄉鎮長兼任三職者甲級月支國幣24元,乙級月支國幣22元,丙級月支國幣20元;三、曾受干訓之村街長兼任三職者甲級月支國幣16元,乙級月支國幣14元,丙級月支國幣12元;四、未受干訓之鄉鎮長兼任三職者甲級月支國幣16元,乙級月支國幣14元,丙級月支國幣12元;五、未受干訓之村街長兼任三職者甲級月支國幣11元,乙級月支國幣8元,丙級月支國幣6元;副鄉鎮村街長由中心學校及基礎學校之教員分別兼任,不另支生活費。新桂系規定各縣鄉鎮村街長的生活費由各縣縣庫發給,縣款不足,由省款輔助。各縣的財力不同,籌給鄉鎮村街長生活費辦法不盡一致,所以鄉鎮村街長的生活費有著較大的差別。另依據廣西省政府的規定:“村街長兼任三職,所給生活費之多少,原規定視該縣及各鄉村之財力而定,其兼任三職之干訓生應支生活費準以津貼名義,略微提高”?？偟膩砜?各地基層干部的工資不盡相同,廣西省當局的規定僅僅成為各地的參考。表4反映了部分縣鄉鎮村街長生活費的情況:顯然,以上3縣鄉鎮村街長的生活費是相當低的,與省縣級政府公務員相比,基層干部的收入與縣政府的公役差不多。如果將基層干部的生活費與當時的中小學教師薪水相比也還是比較低。從表5來看,鄉鎮長最高工資甲級標準只是相當于中心國民基礎學校教員的六級水平;而村街長則僅相當于國民基礎學校教員的八級水平。當時廣西機關公務員的整體收入比較平均,不算太高,而基層公務員的收入則顯得比較低。三、基層公務員隊伍的收入結構當時廣西公務員的薪俸在整個社會處于一個什么水平?我們可以通過考察當時一些行業工人的平均工資與之加以對比。當時廣西的物價各地各異,但也相差不大。白米的平均價格為0.047元,生菜的平均價格為0.016元,豬肉的價格為0.27元,牛肉0.21元,雞鴨的價格在0.18~0.3元之間,單棟房屋每月的房租平均為1.35元。以這樣的生活標準,1元錢大約可以買20斤白米或4斤肉。從表6可見,20世紀30年代廣西工人的平均月收入應該是在10元到30元之間,根據行業的不同有所區別。政府公務員的平均工資與社會上普通工人的收入相差不大。一些級別較低的公務員,如縣政府的公役和基層公務員,尤其是一些村街長等,他們的收入甚至不如一些社會工人的月收入高。以當時的物價水平而言,他們的收入也僅能維持最基本的生活水平。低廉的薪水、艱苦的環境以及繁重的工作量,是公務員隊伍離職率高的一個重要因素。與當時的社會工人相比,縣長以及享受簡任、薦任級別的省政府公務員的待遇則要高得多。以縣長為例,當時的縣長是享受薦任級別待遇,情況如表7:縣長屬于公務員體系中的薦任級別,在當時廣西的收入已不算低,遠遠高于工人的工資。其一個月的收入相當于廣西普通工人半年的收入。應該說在當時廣西而言,這樣的收入是不低的。但是由于廣西財政困難,工資往往很難按時發放,而且縣長的任期都比較短,所以縣長并不認為自己有很高的收入。與當時其他省份的縣長待遇相比,廣西縣長的待遇也確實顯得較低。據南京國民政府1933年制定的《暫行文官官等官俸表》及1937年的補充規定,縣長的薪俸,按照縣等的高低而定,一等縣縣長自薦任四級(340元)至簡任八級(430)元,二等縣縣長自薦任五級(320元)至薦任一級(400元),三等縣縣長自薦任六級(300元)至薦任二級(380元)。當然,國民政府的規定各省由于財政困難并未嚴格執行。除江蘇、廣東等較富裕省份的縣長薪俸與中央規定的標準相差不遠外,多數省份的縣長月薪,一般在160元至280元不等。如湖北1934年所定縣長俸給表,一等縣縣長月薪為240元,二、三等縣縣長月薪為220元。在當時的廣西,即使薦任一級最高級別的縣長薪俸也不如外省最低級別的縣長薪俸高。更為重要的是,在看似高薪的表現背后,由于政府體制的整頓,縣長承擔著大量的工作,省政府對縣長的要求是相當多的,任務也是很繁重的。因此,相較于繁重的工作量,廣西縣長和其他公務員尤其是基層公務員的收入只能說是相當低。綜上所述,新桂系當局“行新政,用新人”的政策,公務員收入的制度化使政府對人才的要求和管理越來越規范。從各個級別公務員收入的情形而言,當時廣西的公務員收入結構呈倒金字塔形,越是基層干部,收入越低。不滿的情緒在公務員隊伍里是存在的。但隨著各種完善的現代用人機制的建立,政府的用人以考試為主要標準,并開辦一些學校、研究所、訓練班,向未來的公務員傳授現