毛烏素沙地南緣土地沙漠化的治理機制研究

毛烏蘇沙面是中國著名的生態帶。在干旱、水土流失和荒漠化的過渡帶。該地區自然環境差，生態條件差，不僅制約了當地經濟發展，而且影響了人民生活水平的提高。目前，荒漠化的土地荒漠化防治已成為一個越來越受關注的問題。通過對陜北地區的實地調查和研究，作者以靖邊縣為例，揭示了毛烏蘇沙面南部土地的沙漠化及其對策。1地下水資源及植被靖邊縣位于陜西省北部,無定河上游,榆林地區西北部,介于東經108°17′~109°20′,北緯36°58′~38°03′(圖1).全縣共27萬人,其中農業人口為24.3萬人,人口密度為52人/km2,土地面積為5088km2,約占榆林地區總面積的11.6%.靖邊縣屬半干旱大陸性季風氣候,年降水量約395.4mm,且年際變化明顯,年均氣溫7.8℃,無霜期125~179d,風大且頻繁,每年大風出現次數在130次以上.縣內屬黃河水系,地表水較為貧乏,地下水資源可利用量為4.92×108m3;植被缺乏,1949年植被覆蓋率在2%以下;沙漠面積廣大,建國初流沙面積達1.35×105hm2.靖邊縣屬半干旱氣候帶,植被屬溫帶干旱草原型,植被種群單一,適宜于種植的物種較少.由于干旱和風沙,造林的成活率極低.據2001年靖邊縣沙漠化防治總結報告,豐雨年樹木的成活率達70%,而平均成活率只有25%~30%.現有的防護林多為20世紀50年代至60年代所營造,樹木老化、退化現象嚴重,防護效益較差,若不及時實施固沙造林工程,上萬公頃的固定沙地將面臨二次沙化.陜北黃土高原地區氣候干旱,土壤干層發育廣泛,嚴重影響了樹木的正常生長,樹木退化嚴重.在歷史上,靖邊縣是漢族與少數民族互相進退的地區,天然植被良好,在初唐時以“臥馬草地”聞名.但由于戰爭及濫墾亂伐等,植被破壞嚴重,草原沙化加劇,至唐晚期,已是“堆沙高及城堞”,明、清時期則“四望黃沙,不產五谷”.可見,在歷史時期靖邊縣的生態環境不斷惡化.在建國前100多年里,流沙南侵40km,吞沒農田6.53×104km2,牧場2.7×104hm2,82個村莊受風沙侵襲或壓埋,形成“沙進人退”的被動局面.靖邊縣的沙漠化不是自然歷史的必然產物,而是人類破壞森林、草原而形成的.半干旱草原地區的生態系統十分脆弱,自然條件本身就潛伏著引起沙漠化的因子,一旦有人為因素的破壞就會發生土地沙漠化,從某種意義上講,這里是“人造沙漠”.2沙暴地區現狀建國后,靖邊縣根據自己的情況和歷史經驗,對土地沙漠化問題進行了重點整治,經過50多年的治理,沙區的環境有了明顯改善.目前,全縣植被覆蓋率達43.8%,沙區移動速度已控制在1m以內,全年大風日減至6d,沙暴減至8d.新建農田1.88×104hm2,營造水土保持林1.73×105hm2,全縣年輸沙量由建國初的5.66×107t減至現在的6.16×106t,削減了89%,為治黃做出了突出貢獻.目前,在靖邊縣已形成了“人進沙退”的局面,但仍存在一些問題亟待解決.2.1其它防沙常用人工造林.在思在20世紀80年代前靖邊縣治沙以國營造林為主,資金靠國家投入.隨著國家經濟體制的改革,資金投入發生了較大變化.但國家未設立專門的治沙資金,而將治沙同退耕還林等工程同時兼顧,對治沙投入相對較少,地方投資也十分有限,因此,治沙工作發展緩慢.2002年上半年,全縣人工造林1.9×104hm2,其中防沙治沙人工造林294hm2,僅占人工造林面積的1.55%,遠低于其他項目.2.2沙區不同地區存在克氏原螯蝦4.2年生中國犯罪人員嚴重缺乏靖邊縣的教育水平相當落后,高中文化程度的人數占全縣總人數的5%,初中文化程度的人數占全縣總人數的25%,小學文化程度的人數占全縣總人數的55%,文盲人數占全縣總人數的15%.治沙造林人才嚴重缺乏,以榆林地區為例,平均每2333hm2才擁有1名林業專業技術人員,中高級技術人員僅占全部林業人員的8%,遠低于發達省份及全國平均水平.科研機構中的人員專業素質較低,科技成果水平也較低,無法為治沙造林提供足夠的科技支持.2.3沙區的灌溉時地下水位迅速下降,沙化靖邊縣的林業純屬生態林業,社會效益不明顯,經濟效益差,以林養林養不住,從而形成造林越多,負債越重的局面.再加上本區土地條件較差,農業落后且效益差,缺乏經濟效益的驅動.因此,群眾參與治理的積極性不高,甚至會導致新的破壞.隨著經濟的發展和投資開發力度的加大,環境建設與經濟建設之間的矛盾日益突出,主要表現在:沙區灌溉面積的擴大導致地下水位迅速下降(據調查,由于農田的開發利用,沙區的地下水位平均下降了0.4~1.5m),導致部分根淺的植物枯死,植被減少,沙化加劇;煤炭、甘草等資源的開發對環境造成了很大的破壞;開發區域的人口密度急劇增加,環境承載力超負荷.靖邊縣環境問題的產生有自然和歷史兩方面的原因,人為活動更加劇了生態環境的破壞,而目前治沙面臨的主要是資金和技術問題,在治理過程中,生態效益和經濟效益不能結合,開發建設與環境保護矛盾突出,造成本區治理進程緩慢(圖2).3治理方案制訂防沙、治沙是一項長期的、復雜的、系統的工程.沙漠化防治必須遵循自然規律和經濟規律,要緊緊抓住西部大開發這一歷史機遇,制定整體的治理方案.在方案中應將保護、治理、科技、政策等有機地結合起來,提出新思路,建立新機制來推動沙漠化防治工作.3.1建立健全沙漠化防治的各項政策要改善靖邊縣的環境,單靠自身力量顯然是不夠的,因此,國家必須加大對生態環境建設的投資,建立沙漠化防治金融支持系統,給予沙漠化防治專項貸款(如建立沙漠化防治基金等),提高其治理效益和水平;要堅決貫徹落實退耕還林(草)補貼政策,保證國家對農民補貼的糧食、資金能順利交到農民手中,為農民解除利益障礙.要加大監督力度,杜絕一切資金的非法挪用現象,實行“報賬制”,即在沙漠化防治中首先由地方各級政府根據治理的方案籌措資金進行治理,在工程完成后統一由國家和省進行驗收,根據驗收的情況對所使用的資金進行審查和核算,然后將資金劃歸到各級政府部門.要加快生態購買戰略的實施,生態購買即國家為了生態環境的持久安全,在生態環境脆弱又具有全局意義的地區,運用市場經濟體制的原理,為了實現生態環境和農民致富而進行的環境福利工程.在生態購買中,購買的主體是國家,只購買林草的存在權、所有權,使用權歸農民.建立國家、集體、個人相結合的多渠道資金投入機制,有計劃地發行福利彩票,動員社會力量來防治沙漠化.在煤炭等能源資源開發的同時,收取環境補償費用,以此來治理在開發過程中造成的環境破壞問題.引進股份合作制,如鄉鎮以土地所有權入股,科技人員以技術入股,農民以勞動力入股,銀行以資金入股,取得效益后按股分紅.通過這樣的方式,一方面可以加大資金的投入,另一方面可以收到較好的經濟效益和社會效益.3.2沙漠化治理的激勵政策防沙、治沙是一項長期的工作,應建立長期的政策激勵機制.國家應給予沙漠化地區一些優惠政策,此外,還應制定適應這些地區特點的新的激勵政策,特別是要制定調動農民積極性的激勵政策,使政府官員、科研人員、企業和農民積極投入到沙漠化治理工作中.激勵政策包括:在實施退耕還林還草工程中落實對退耕戶的補助政策;調整財政稅收政策;給予治理戶(集體、企事業單位及個人等)一定的稅收、信貸優惠政策;完善土地承包制度,增強開發治理者長期投資的信心;設立國家沙漠化防治專項獎勵基金等.3.3加強及其執法隊伍的建設,建立沙漠化防治監督隊伍土地沙化后很難治理,用于治理的費用會遠遠高于保護的費用.因此,必須改變“重治理,輕保護”的觀念,在保護的基礎上防治沙漠化.建立和健全各種法規體系并嚴格執法是防治土地沙漠化并使其逐步改善的一個重要保證.要加強各項法規的執法力度,如對濫墾、濫伐、濫牧等掠奪性用地行為,通過強制收取資源恢復費用等方式加以制止,對蓄意破壞者要依法加以嚴懲.同時,應加強法制宣傳教育,普及環境保護知識,營造沙漠化防治的良好法律氛圍,使造林、護林變成群眾的自覺行為,還應加強執法隊伍的建設,建立沙漠化防治監督隊伍.2001年,靖邊縣根據實際情況制定了《靖邊縣林草管護條例》,鄉、村都成立了管護組織,制定了鄉規民約,在沙區配備了1230多名專職護林員,基本做到縣、鄉、村、組林區管護層層有人抓、有人管,形成一個聯防體系,確保林區管護到位.3.4提高人口素質、減少口地力度管理包括行政管理與監督管理.在行政管理方面應加強政府的行政職能,如在沙漠化防治中,政府應統一規劃,打破條條塊塊分割處理的舊模式,做到農、林、牧、水統一安排,使治理效益得以充分發揮;政府還應通過多種措施引導農民開展多種經營,增加收入.靖邊縣的人口密度已經遠遠超過聯合國規定的干旱區7人/km2及半干旱區20人/km2的合理人口容量限度.另據梅成瑞對我國干旱區人口承載力的研究,我國2000年干旱區土地承載力的小康型、富裕型、溫飽型的人口密度分別為8,11,16人/km2,按此標準靖邊縣人口已嚴重超載.因此,政府需發揮職能,控制人口增長,提高人口素質,對土地沙漠化地區人口布局進行調整,如進行生態移民工程,實現人口布局與生態環境、經濟和社會協調發展;改進對干部的評價方法,建立和健全各級領導任期目標責任制和治沙工程建設管理責任制;提高管理者的科學文化水平,特別是生態環境知識水平,以便更好地促進防沙、治沙工作;設立專門的沙漠化防治監督管理部門,對工程項目的實施,以及治理后的保護等進行統一管理,加強村社組織建設,健全其管理和服務功能,以保證項目的實施和正常運行.3.5建立和健全目標基地,開展動態管理國家在政策傾斜的同時,還應提高在治沙一線長期工作的科技工作者的待遇,吸引科研單位和科技人才深入治沙第一線;加快防沙、治沙科技自身能力的建設,培養一大批從事防沙、治沙的人才;建立一批具有監測、預報、測控能力的國家重點實驗室,并給予重點支持,使科研成果盡快應用到生產實踐中,加速科技成果的轉化;建立沙區資料數據庫,建立和健全重點地區荒漠化監測系統,對資源與環境信息進行動態管理,對荒漠化的治理、發展、變化進行動態模擬,實現對荒漠化預測、預報的模型化和數量化,加強沙漠化的防治措施;依據已有的研究成果和治理目標,結合當地的實際情況和沙漠化治理措施,對沙漠化防治中出現的問題及其實施的措施進行數學模擬,為治理提供系統決策;設立專門的科技成果轉化推廣部門,強化實驗示范成果的推廣力度(如舉辦培訓班),將最新的技術方法和科技成果推廣開來,以加快治沙步伐.3.6沙產業發展的類型要徹底改變沙漠化地區的貧困面貌,要結合當地的降水和氣候特點,根據不同的立地條件,劃分不同的土地利用類型,因地制宜地建立防治和利用模式,固定流沙,充分利用沙地的水、土、熱等自然資源,發展沙產業.沙產業就是利用現代生物科學的成就,再加上水利工程、材料技術、計算機自動控制等前沿高新技術,在沙漠、戈壁開發出新的、歷史上從未有過的大農業,即農工貿一體化的生產基地.沙產業是結合防沙、治沙而進行的沙地開發,能在短時間內產生一定的經濟效益,是一種以沙養沙的治理方式,它以治理帶開發,以開發促治理,立足于控制沙化面積,改善生態環境,著眼于沙區資源開發,促進經濟發展,增加農民收入.對于地下水位下降的問題,應推廣節水灌溉等新技術來加以解決.生態建設只有與農民致富結合起來,才能使社會經濟得到持續發展.根據當地的實際和自然條件,靖邊縣沙產業發展的類型包括:1)以發展畜牧業為主的沙產業.陜北地區是我國重要的牧業區,開展以畜牧業為主的沙產業是全縣沙產業開發利用的必然途徑,如飼草的加工,牛羊的飼養和畜產品的加工等都是沙產業的內容.2)以發展雜糧為主的沙產業.靖邊縣生態環境惡劣,耐旱、耐貧瘠的雜糧作物面積較大,如蕎麥、谷子、馬鈴薯等均屬傳統的保健品原料作物,在國內外市場上有較高聲譽,是我國的重要出口產品.因此,發展雜糧產業是發揮全縣農業資源優勢的重要途徑.3)發展以沙生植物資源為基礎的加工型沙產業.利用全縣現有的沙生植物資源優勢,如紫穗槐、沙地柏、苦豆子等植物大力發展生物制藥.4)發展以沙地旅游景