朝核問題的新動向與新挑戰

自2007年以來，朝鮮提出了新的立場。第六方會議召開第六次會議通過了2.13號共同文件，并確定了朝鮮放棄核的第一階段措施。五個月后,朝鮮被凍結資金問題最終解決,朝鮮關閉了寧邊核設施。7月18-20日,六方會談團長會議又達成四點共識,制定了朝鮮棄核第二階段行動“三步走”的實施路徑,朝核問題似乎是峰回路轉,柳暗花明。這一系列行動究竟是標志著朝鮮核問題的解決取得了重大進展?還是依然隱藏著重大隱患?對此,學界存在不同的看法。筆者以為,近期朝核問題基本上是按照朝鮮的意愿與設計在發展,但美國對朝核問題的政策原則發生重大變化可能帶來的影響,值得各方嚴重關注,其中之一就是六方會談將會面臨新的挑戰。一、美國在解決朝核問題的前提是外顯2007年《2·13共同文件》的達成標志朝核問題的解決取得了進展,也出現了一些新的動向。首先,朝鮮成為實際“擁核”國家的局面更難逆轉。2006年10月朝鮮進行核試爆后,盡管聯合國安理會通過了制裁朝鮮的第1718號決議,但朝核危機卻沒有由此而升級,反而在各方努力下,特別是在美國政府作出重大讓步后,六方會談的各方達成了《2·13共同文件》。該文件規定朝鮮關閉寧邊5M核反應堆,并實行核去功能化,但沒有對朝鮮已經擁有的核彈表明處理原則,也沒有明確規定朝鮮申報項目必須包括高濃縮鈾問題,而美國則答應全部解凍朝鮮被凍結的2500萬美元資金,此外朝鮮還將獲取重要物資補償。朝鮮“擁核”后,底氣大增,儼然以“擁核”國自居,保持著進退自如的立場,它所允諾的關閉核設施目前還是“可逆轉的”,而其他國家卻隨時面臨著朝鮮提出新要價的可能。例如2007年3月22日,因朝鮮被凍結資金提款問題發生技術性意外后,朝鮮代表團團長金桂冠在北京不辭而別,導致與會各方束手無策,六方會談第六輪會議不得不休會,今后類似的舉動可能會不斷出現,朝核問題要取得實質性進展,需要走很艱難的路。其次,解決朝核問題的方式發生變化。在解決朝核問題方式上,美國堅持多邊方針,并由此產生了六方會談的形式,而朝鮮一直以與美國進行雙邊對話為努力目標,對六方會談持保留態度。然而,美朝間自2002年10月以來發生的多邊、雙邊之爭,卻因美國同意與朝鮮舉行柏林會談、北京會談、紐約會談而為朝鮮所突破,后來希爾訪問平壤,這標志著雙方的爭執以美國的讓步而告結束,朝鮮似有繞開六方會談,逼迫美國同意與其進行雙邊會談之勢。第三,朝鮮在金融制裁問題上取得突破。2005年9月六方會談簽署《共同聲明》后,美朝間的重大沖突是金融制裁問題。朝鮮堅持解除金融制裁是其重返六方會談的前提,美國則堅持金融制裁與六方會談無關,堅決主張調查朝鮮的金融犯罪問題,但最終的結果卻是美國全盤接受朝鮮的主張,全面解除朝鮮被凍結的資金,使朝鮮如愿以償。而且,美國在解除金融制裁時,全然不顧相關國家利益,導致解除過程長達數月之久。朝鮮不僅要求資金可以提取,還要求能夠自由通匯,并以此為由導致朝鮮核設施的關閉比《2·13共同文件》規定的時間延遲了3個月。第四,聯合國第1718號對朝制裁決議實際上已為朝鮮所瓦解。除日本因綁架人質問題堅持對朝制裁外,其他各方對朝援助已經或者即將到位。美國甚至對朝鮮向埃塞俄比亞出售武器也采取默認態度。有韓國學者指出:“美國主張CVID(即朝鮮徹底的、可核查的、不可逆轉的棄核)的時候,朝鮮能做出的選擇只有要么‘堅守核武器接受懲罰’,要么‘放棄核武器獲得獎賞’”,“但現在朝鮮可以做出第三種選擇,即以‘不倫不類的解決核問題為代價獲得獎賞’?！彼J為朝鮮有可能希望在維持現有核武器和钚、高濃縮鈾計劃的狀態下,僅憑放棄追加制造核武器的承諾,就獲得更多的補償。1美國的朝鮮半島問題專家肯明斯也認為:“布什政府幾乎在所有領域都放棄了原則。特別是推翻了‘對惡行不給予補償’的原則和‘不與邪惡對話’的主張?！?韓國國防研究院研究員金泰宇也指出:“朝鮮以其特有的‘正面突破’和‘死撐’戰術最終獲得了臉面和實際利益”,布什總統的突然變身引發了美國新保守主義的退場,“布什總統主動放棄了在批判克林頓政府對朝政策時提出的‘三不原則’,即不接受直接對話、對惡劣行為不予以補償、全面可核查不可逆轉的棄核(CVID)之外不接受任何解決方式”3。筆者以為,朝鮮在核問題上歷來都是采取兩手,一手以發展核武器為其戰略目標,以“擁核”為獲取國家安全和確保政權延續的重要保證;另一手則是打“核牌”,以“棄核”為牌,與美國周旋,為發展核武器贏得時間,并獲取安全與物質利益。在朝鮮進行核試爆之前,朝鮮在獲取安全保證和物質補償、與美國實現關系正常化后“棄核”的可能性還是存在的。然而,美國未能抓住時機,長期以來它沒有完整統一的、連續的對朝政策,也沒有采取有效措施制止朝鮮進行核試爆;而在朝鮮已經進行核試爆、手握“核彈”以后,朝鮮“棄核”的可能性就微乎其微了。朝鮮舉國上下沉浸在成為第九個“核國家”的喜悅之中,不會放棄已經掌握的核武器。在朝鮮看來,目前答應“關閉核設施”與放棄核武器完全是兩個概念。朝鮮的新戰略目標是部分廢棄核開發設置,并保持已有的對美、日、韓的核威懾力量,爭取以“有核國家”身份實現與美日關系正常化。2007年3月5日,金桂冠在紐約會見希爾時說:“請像對待印度一樣對待我們。”并以印度為例,提出了在擁有核武器的情況下與美國建交的方案,而且是不經過互設聯絡處階段,直接建交。此提議雖然遭到美國拒絕,但美國處理印度和巴基斯坦核試爆的做法、在處理核問題上的多重標準以及美國媒體和智庫發出的聲音,仍給朝鮮留下希望和期待。美國的媒體和智庫不斷發出即使朝鮮“擁核”,美國也可與其建交的聲音。美國外交政策全國委員會(NCAFP)主席喬治·施瓦布在接受自由亞洲電臺采訪時公開表示:“現在與擁有幾枚核武器的朝鮮建交,要比在以后2-3年里一直拖延會談,讓朝鮮多制造出4-5枚核武器好得多”,他認為美應以朝不再生產核武器為條件,盡快與它建立外交關系,更有利于“大局”。對于美國而言,只要核物質不被轉移到第三國,就有可能接受朝鮮的“擁核”要求。4韓國《東亞日報》也發表社論指出:“最惡劣的情形就是,喬治·W·布什政府以國內政治為由,容忍朝鮮‘擁有核’,從而轉向旨在‘防止擴散和轉移’的政策。希爾當天強調:‘朝美關系正常化的前提是朝鮮棄核’,同時又在接受部分媒體采訪時表示朝鮮不可逾越的‘警戒線’是‘向其他國家或組織轉移核物質’。此番言論不禁令人懷疑,難道美國的方針從‘不容朝核’退步到‘不容轉移’?”5種種跡象表明,美國可能承認朝鮮有限“擁核”已不是一種猜測或假設,而是一種現實的政策。二、方會談:建立東亞和平與安全合作機制六方會談緣起于第二次美朝核危機爆發后小布什政府推行不與朝鮮直接對話的方針。2003年8月,在中國政府“穿梭外交”的積極斡旋和相關國家的共同努力下,美朝各有所讓步,終于舉行了歷史上第一次六方會談,隨后又連續舉行了五輪會談。六方會談既符合美、中、俄、日等大國的利益,也能為韓朝所接受,是東北亞各國在朝鮮半島問題上由對抗走向對話的一個里程碑。然而,由于各國參加會談的目標和立場有所不同,因而朝核問題經歷著錯綜復雜的過程,六方會談也存在一定的脆弱性。朝鮮進行核試爆后,尤其是美國實行對朝妥協政策后,朝核問題出現了新動向,六方會談正面臨新挑戰。挑戰首先來自朝鮮。朝鮮認為朝核問題是美朝之間的問題,其基本方針是要求與美直接交涉,希望通過美朝對話解決分歧,實現朝美關系正?；?徹底解決朝鮮的安全環境。從根本上說,朝鮮不太歡迎其他各方參與朝核問題的解決。它之所以參加六方會談是被迫的,一旦有合適機會,就會回復要求美朝雙邊會談的立場。在進行核試爆后,尤其是在美國對于雙邊會談的立場有所松動后,朝鮮更是熱衷于美朝舉行雙邊會談,而刻意淡化、冷落六方會談,認為美國所作出的“讓步”都是在美朝雙邊會談之時,而非六方會談之時,這是對六方會談的嚴重挑戰。挑戰也來自美國。盡管美國曾是六方會談的支持者和堅持者,并一度完全拒絕與朝鮮進行雙邊對話,但美國對六方會談的定位僅僅是解決朝核問題的臨時性措施,而非如中國、韓國、俄羅斯等國那樣,期望六方會談成為東北亞和平與安全合作的重要平臺。美國的戰略意圖是以美日、美韓同盟為基礎和前提,建立其主導下的東北亞多邊安全合作機制。而這種結盟性的、針對第三方的同盟體系,顯然是冷戰時代的產物,帶有明顯的冷戰遺跡和思維。美國這種思路不利于六方會談建立東北亞和平、友好、不針對第三方的多邊安全合作機制。朝鮮進行核試爆后,特別是美國共和黨在議會選舉中失利后,小布什政府由于在國會面臨巨大壓力,又深陷伊拉克戰場難以脫身,同時面臨伊朗核問題的巨大壓力,眼見多邊會談進展不大,便轉而部分放棄多邊原則,恢復與朝鮮進行雙邊對話。從柏林會談、北京會談、紐約會談再到平壤會談,美朝直接會談成為六方會談之外交涉朝核問題的重要形式。目前美國雖然仍將美朝雙邊會談限制在六方會談的框架之下,但發展下去將有可能使六方會談被淡化或邊緣化,即由美朝雙邊會談決定問題,由六方會談予以確認。美國究竟會走多遠?它會全面對朝妥協,恢復單獨與朝鮮談判的立場嗎?如果出現這種情況,六方會談就會面臨生存危機。韓國是六方會談最積極的支持者,并極力主張提升六方會談的級別,使之成為實現朝鮮半島和平機制和東北亞和平與安全機制的重要平臺。但韓國在六方會談問題上也面臨兩難境地,如韓國總統盧武鉉所說:“大韓民國若想生存,既要親美,也要親朝,如果將朝鮮設定為我們的敵人,不知要承擔這種憂患到什么時候?！?事實上,韓國正面臨來自朝美兩方面的壓力:一方面,由于韓國當年并未簽字于朝鮮半島停戰協定,朝鮮一直反對韓國參加相關討論,美朝如若恢復直接對話,韓國擔心自己會被排擠至旁觀者的地位,如1994年美朝核框架協議的簽署,韓國沒有發言權,卻有承擔義務的義務。近日朝鮮又提出由美朝雙方談判朝鮮半島軍事問題,聯合國可參加,而將韓國排斥于外;另一方面,由于美韓同盟的存在,韓國在重大外交問題上受制于美國,難以發揮其所強調的“東北亞均衡者”作用。如韓國將不得不參加其并不愿意參加的韓美聯合戰時增援演習(RSOI),該軍事演習被朝鮮官方批評為“會加深朝鮮和美國之間的緊張關系,也有可能對意在解決朝鮮半島核問題的六方會談造成破壞性的嚴重后果”7。由于國家利益不同,韓美對于朝核問題和六方會談的立場并不完全相同。韓國統一研究院首席研究委員曹敏指出:“韓國的主導權受到制約”,“就核心議題韓美間發生利害不一致時,韓國可能無法充分體現其立場”,“在實現無核化和建立半島和平機制的過程中,無從保證美韓兩國的立場一直完全一致?！?韓國擔憂“美國和日本已經將韓國排除在同盟之外,并用澳大利亞填補韓國的空缺,逐漸建立太平洋三角安保聯盟”。韓國也擔憂如果“朝鮮執意不放棄核武器,而中日又展開軍備競賽,夾在中間的韓國僅憑4%的經濟增長率,怎樣才能在風云變幻的東北亞保護自己”。9韓國更擔憂美國在承認朝鮮有限“擁核”的情況下實現美朝關系正?；?“如果不受到朝鮮的導彈攻擊,或者朝鮮不向國際恐怖組織轉移核物質,美國就不會受到任何影響”,但對于韓國卻會“頭上頂著核陰云過日子”,這是“關系國民生死存亡的大事”。10同時,韓國國內即將舉行總統大選,圍繞韓國政府的“陽光政策”和“和平繁榮政策”及對六方會談的立場,執政黨與在野黨正進行激烈的較量。反對派認為“對朝應樹立‘相互主義’原則”,“陽光政策在一定程度上為維系朝鮮金正日獨裁體制效力了,其結果是朝鮮變得更為僵硬”,主張“韓國的對朝政策應該趨于將朝鮮置之不理的方向”,“如果朝鮮不主動表現出變化,就不進行任何對話或援助,只有樹立這種相互主義原則,對朝政策才能取得成功?！?1得到國民較高支持率的大國家黨待選總統候選人李明博也明確指出“包容政策已失敗”,表示將放棄對朝綏靖政策,推進誘導朝鮮開放的政策。12而執政黨的院內代表張永達則針對大國家黨在對朝政策方面“將來一次徹底的大清洗”的主張,反駁說“如果大國家黨執政,可能會爆發南北戰爭”。13如果韓國政權易手,韓國政府的現行政策將會發生多大變化,或者能在多大程度得到延續,存在著不確定因素。韓國面臨的數重難題,也對六方會談形成一定的挑戰。日本是主動要求參加六方會談并希望發揮作用的國家。日本早在1984年就提議舉行“六方會談”,力爭加入朝鮮半島安全機制談判,以謀求自身的政治、經濟利益。1998年9月,小淵惠三首相在訪問美國時再次提出舉行“六方會談”的建議,要求參與朝鮮導彈問題對話。次年,日韓兩國總理會晤,共同認為舉行包括日俄在內的“六方會談”將有利于東北亞的和平與穩定。然而,日本加入六方會談后,其政治立場和做法卻引起各國的種種疑慮,對六方會談造成一定的負面影響。其一,日本右翼保守勢力企圖借“朝核”問題擴展軍備,擴張其在東亞的勢力,這頗有“混水摸魚”之嫌,引起各國對于日本介入六方會談動機的疑忌。其二,美日同盟進行重新定義,日本與美國更進一步結盟,在朝核問題上,日本與美國走得太近,在朝鮮發射導彈和核試爆后,其立場甚至比美國更僵硬,引起朝鮮強烈反感;其三,日本雖無核武器發展計劃,但美國為日本提供了核保護傘,朝鮮明確表示“拆除美國在朝鮮半島境內和周邊部署的上千枚核武器”,是實現朝鮮半島無核化必須要做的,將無核化問題的球踢給了美日;14其四,日本將朝鮮綁架日本人質問題與六方會談掛鉤,朝鮮為此指責日本破壞六方會談,甚至主張應將日本趕出六方會談。韓國統一部長官李在禎也表示:“如果日本繼續抓著綁架問題不放,給六方會談帶來負面影響”,日本應承擔其責任。15其五,如果美國承諾朝鮮“有限擁核”,日本也將面臨戰略選擇,如果日本隨之實施核武器計劃,那么,六方會談將遭遇全面危機。俄羅斯也是推動六方會談成功舉行的重要國家。普京總統上任后,推行“雙頭鷹政策”,積極開展對朝韓的“平衡外交”,改變了俄羅斯在東北亞安全問題上被邊緣化的不利局面,俄對朝鮮半島的影響力和發言權出現“回升”勢頭。朝鮮核試爆發生后,俄羅斯與中國聯手,既嚴厲譴責朝鮮的核試爆行為,在聯合國投票贊成制裁朝鮮的1718號決議,又堅持原則,反對動用聯合國憲章中的軍事條款,避免了事態的擴大和進一步惡化,積極主張和參與六方會談解決朝核問題,并在此基礎上建立多極主導的東北亞安全新秩序。此次朝鮮資金解凍問題得以順利解決,俄羅斯發揮了特殊的作用。然而,由于美國對俄羅斯的制約,朝鮮亦非俄外交重點,中國在六方會談中的東道主地位,以及俄朝減免債務談判久拖不決,16加上俄認為自己與朝核問題的利害關系不如其他國家密切,不愿在解決朝核危機中承擔較多的經濟責任,不贊成由五國平均承擔朝鮮第一階段棄核后對朝援助責任等,俄在六方會談中難以對美朝起到強有力的影響。就中國而言,實現朝鮮半島無核化,以和平對話方式解決朝鮮核問題,保持朝鮮半島的和平與穩定,是爭取20年戰略機遇期和建立良好的周邊環境戰略的需要。新一代中國領導人加大了調處美朝矛盾的力度,中國空前積極的外交斡旋和堅持中國所倡導的新安全觀和新政治經濟秩序觀,是六方會談成功舉行的關鍵因素。然而,中國也面臨來自美朝的壓力,使其在六方會談中的立場越來越困難。中朝之間不僅存在傳統友好關系,而且還事實上存在著軍事同盟關系,17但兩國在對待朝鮮“棄核”以及參加六方會談問題上存在嚴重分歧,朝鮮謀求在“擁核”條件下實現與美日關系正?；⑷谌雵H社會,中國支持朝與美日關系正?；叭谌雵H社會,但堅持朝鮮半島無核化,中朝在朝核問題上的分歧不僅會使兩國關系復雜化,也必然會影響雙方對六方會談的態度。中美在朝核問題上進行了有效合作,避免了東北亞動亂和戰爭的發生,推動了六方會談發展。但中美也有分歧:中國主張的東北亞多邊合作原則與美國堅持的同盟體系原則不同,中國從本質上不贊成美日、美韓同盟,也不贊成外國在東北亞駐軍,主張多邊安全合作體制中的任何一對雙邊關系都應該是和平、友好、不針對第三方的睦鄰關系。但在目前情況下,中國采取的是讓東北亞多邊安全合作機制與美國的同盟體系兼容以及接受美國繼續在東北亞發揮積極作用的現實主義思路。中美兩國對于六方會談的戰略定位是有距離的。此外,美國認為中國可以對朝鮮發揮更大的影響力,可以采取更有力的措施,如對朝斷糧斷油,逼迫朝鮮“棄核”,促使其實行改革開放,但中國認為這種強迫的、干預內政的做法是不可取的,維持中朝友好關系仍然是中國周邊政策的重要內容和國家利益所在。中國積極推動了六方會談框架下的美朝雙邊對話,但不會贊成美朝撇開六方會談恢復美朝單獨對話;中國積極促成《9·19聯合聲明》和《2·13共同文件》的簽署,但不會贊成美國承認朝鮮“有限擁核”。如果出現美朝在承認朝鮮“有限擁核”的情況下實現關系正常化,那么,中國將面臨周邊環境惡化的嚴重問題,中美也將會發生嚴重分歧,并對六方會談的延續與發展形成更大的挑戰。三、應對國際因素的必要筆者曾著文《“六方會談”機制化:東北亞多邊安全合作的方向》,充分肯定六方會談對于解決朝核問題和東北亞多邊安全合作機制建設的積極作用,提出四個觀點:六方會談是東北亞各方經過長期艱難努力作出的歷史性選擇;在六方會談框架下解決朝核問題有可能成為不可逆轉的最佳模式;六方會談的意義已遠超出解決朝核問題本身,對于東北亞安全環境建設具有十分重要的意義;六方會談機制化是東北亞安全環境建設的努力方向。18筆者至今仍堅持這些基本觀點,六方會談在新形勢之下雖然面臨各種挑戰,但仍然是解決朝核問題,乃至建設東北亞多邊安全合作機制的重要平臺?！?·13共同文件》確定了落實《9·19共同聲明》的具體步驟,但朝核問題仍存在四種可能的發展前景,其中三種前景依然需要以六方會談模式來應對。首先,美朝各有讓步,朝核問題和平解決。朝鮮如約關閉寧邊核設施,國際原子能機構重返朝鮮進行核查,各國如約對朝鮮實施經濟補償。各工作組會議全面展開,通過六方會談的第六輪、第七輪、第八輪等會議,依次解決朝鮮現存核武器以及濃縮鈾等問題,朝鮮徹底“棄核”,朝美、朝日實現關系正常化,朝鮮半島和平機制取代停戰機制,朝鮮重返國際社會,成為一個負責任的國家。如果出現這種前景,“六方會談”自然是各方最合適的簽署協議和解決問題的載體。但朝鮮在“擁核”后將核視為國家安全的根本保證,將不會輕易“棄核”,因此,這種可能性的實現將是十分渺茫的。第二,美國作出讓步,美朝全面和解。美國在承認朝鮮“有限擁核”情況下,與朝實現關系正?；?朝鮮承諾不再制造核武器,不實行核擴散。這是朝鮮所希望達到的目標,美國政界、學界、新聞界也都有人主張這樣做,但是否會成為美國政府的決策尚待觀察。當然國際社會制約這種做法的因素很多,美國國內的反對聲音也非常高,因此要實現美朝和解的難度很大。但是如果出現這種情況,“六方會談”便將承擔起監視、確保朝鮮拆除現有核設施,保存、確?，F有核武器安全,監督、防止核武器、技術的擴散等重要任務,也將承擔起統一參與各方認知和協調各國政策的職責。第三,朝核問題久拖不決,朝核危機長期化。朝鮮成為實際“擁核”國家后,它盡管不被國際社會承認,但仍會堅持下去,朝核問題將會長期化。如果美日等加大對朝制裁,美朝矛盾及朝鮮與國際社會