暫予監外執行的法律思考

主管外行刑事訴訟是對罪犯的非監禁刑罰執行方式。監外執行是當前國家行刑社會化、成本化和人道化的具體體現，有利于緩解監內執行成本的壓力，防范犯罪交叉感染；也有利于促進社會秩序的恢復，使罪犯更好的回歸社會。由于各種體制、人為的因素導致目前不應被監外執行的罪犯而采取了監外執行,或已被監外執行的罪犯因脫管漏管出現失控,甚至又進行違法犯罪,嚴重損害了法律和刑罰執行的嚴肅性,已成為近年來影響社會治安的一個亟待解決的突出問題。三峽庫區百萬移民，80%集中在重慶渝東北片區，該地區地處山區，經濟不發達，農業人口眾多，居住分散，從移民工程開初到目前三期移民結束，人口流動及外出務工人員逐年遞增，給監外罪犯監督管理工作帶來新的難題。要解決這些問題，必須在大量實地調查的基礎上,認真深入進行剖析，結合司法實踐，積極進行制度創新。一、監外罪犯脫管漏管行為影響法律的權威性重慶三峽庫區主要包括重慶市萬州區、忠縣、開縣、云陽、奉節、巫山、巫溪等渝東北所屬區縣。截止2011年底，該地區共有監外罪犯2240人，其中：緩刑1728人，占總數的77.1%；暫予監外執行84人，占總數的3.7%；假釋70人，占總數的3.1%；管制18人，占總數的0.8%；剝奪政治權利340人，占總數的15.2%。脫管184人，占總數的8.2%；漏管33人，占總數的1.5%。三峽庫區監外罪犯出現脫管漏管的情況,損害了國家法制的權威和尊嚴，也在一定程度上威脅了庫區社會的安全和穩定。首先，它損害了司法的權威與公信力，會使法律執行的嚴肅性受到扭曲,不良的法律觀念將會在社會上蔓延，甚至出現“緩刑等于不服刑”、“假釋等于提前釋放”、“暫予監外執行等于不執行”等言論。其次，監外執行罪犯會由于脫管漏管使而缺乏負罪感,嚴重削弱刑罰的懲罰性、教育性、警戒性，使得刑罰的效果大打折扣，帶來犯罪者以及普通民眾對法律的蔑視。第三，監外執行罪犯長期的脫管漏管,會使罪犯重歸社會后出現監管真空，無法及時的接受社會幫教與技能培訓，不能自食其力，極有可能成為危害社會安定和諧的隱患。二、分析重慶三峽衛兵脫管漏管的原因（一）進行移民安置由于監外罪犯知法守法意識差，有的回避監管，甚至在判決書送達當地派出所前即已外出；有的不假外出，長期在外務工經商。如庫區某縣是渝東片區的移民大縣，高陽鎮是該縣移民比例最大的鎮。該鎮有5萬人口的整體移民搬遷。2011年9月該縣高陽鎮派出所轄區共有監外罪犯34人，其中在家7人，占總數的21%；外出務工27人，占總數79%。外省裁定的監外罪犯不假擅自外出，有的舉家外出，無法查找下落。經公安干警了解或通過其家屬知道下落的，對其實行責令限期報到而其拒不到執行機關報到，公安機關既無警力、更無財力將其追回。如2011年6月轄區某縣共有監外罪犯222人，脫管的44人。其中外省裁判61人，占監外罪犯的27%；脫管37人，占脫管總數的84%。（二）移民安置困難1.移民工作是當地政府統籌規劃，規劃中沒有將涉及到移民的監外罪犯與公安機關銜接，相關移民工作幫促單位也只管將該移民移走，以圖完成移民搬遷任務。負有監管責任的派出所對本轄區的監外罪犯搬遷具體去向不清，而監外罪犯本人又不主動向原監管派出所告之其去向，從而導致人戶分離現象的發生。三峽庫區的各級政府移民局對移民搬遷實現兩種政策：一種是貨幣還房，另一種是實物還房。由于移民搬遷消號后，貨幣還房等原因而暫時沒有住房，或在外租房而無固定住房的、或跨區域遷移、或移民無房者（一戶多子女家庭，因移民搬遷造成部分子女無移民還房又無力購房的）、或少數因困難無力購房又無親屬可投靠的移民和具備移民資格的監獄保外就醫人員等，由于辦理遷移戶口手續繁雜或不符合現有入戶規定等諸多原因導致需要移民的監外罪犯不能及時將戶口入戶。2.外地省、市制定的接納庫區移民政策不合情理，造成庫區監外罪犯人戶分離。一些負有對口接納庫區移民任務的省、市明文規定不接受庫區的監外罪犯移民，導致移民家庭成員中被判處監外執行的罪犯不能移民外省、市，該監外罪犯就只能向監管機關請假或根本不假跟隨家人到外省、市居住，造成人戶分離而脫管。人戶分離給監外罪犯管理工作帶來不良后果。調查中發現監外罪犯移民搬遷后，不及時將其戶口遷入現住地，造成人戶分離，從而導致監管的派出所對其幾年脫管而又無法列管，如原居住在西山路草羊嶺7號的監外罪犯鄧某，1999年被萬州區法院判處有期徒刑13年，（刑期自1999年2月3日-2012年2月2日止），當時由于其患有嚴重疾病被法院裁定為暫予監外執行。但后因其居住地屬淹沒線下的移民搬遷地，該處移民搬遷后，公安機關查尋其戶口仍然在原地且是臨時戶口，公安監管機關、檢察機關四處查找其下落均未得其果，由于人戶分離，導致刑滿到期仍沒有列管。（三）交付執行和交付監督脫節1.地址材料突出，執行機關無法有效監管少數法院和監獄部門不按規定及時送達法律文書，有的只寄送罪犯的檔案材料，有的讓罪犯自帶釋放證明到派出所報到，有的以訴訟期間的舊地址郵寄材料，造成見檔不見人、或見人不見檔、或人檔都不見的情況，致使部分監外罪犯長期逍遙法外，執行機關無法進行有效監管。例如庫區某縣2011第一季度三匯、白石兩個派出所共16名監外罪犯，法律文書不全的有7人；三季度全縣新增38名監外罪犯中，有11人未到公安機關報到。其中上海市寶山監獄、新疆建設兵團農一師幸福等5個監獄，釋放的4名監外罪犯未按規定向執行機關交付法律文書而漏管。2.監管考察制度不落實。在本轄區一是部分基層派出所由于移民搬遷后，人事變動和機構撤銷、合并等變遷，交接工作不及時，造成有關文書檔案材料不完整，接管的派出所對轄區內監外罪犯的基數不能清楚掌握，對部分監外罪犯不能落實監督考察制度。二是部分公安機關的領導和基層派出所民警對此工作重視不夠。公安戶籍民警調動頻繁，對本轄區移民中的監外罪犯沒有深入基層了解其動向，同時由于基層派出所擔負著維護本轄區社會治安和偵辦轄區內刑事案件的雙重任務，警力普遍不足，個別基層派出所就無暇顧及監外執行罪犯的監管考察工作。三是有的司法人員對法律法規不熟悉，工作職責不清楚；有的監管考察制度不落實，無監督考察小組，監改小組有名無實，未進行回訪考察；有的未堅持經常性的工作制度等；對脫漏管監外罪犯未采取措施及時查找，導致沒有及時列管。（四）提出收監執行規定，應把改進執行工作結合起來各省收監執行法規不統一，造成收監難。由于重慶市各基層司法機關，對《刑法》第七十七條第二款規定：“被宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗期間內，違反法律，行政法規或者國務院公安部有關緩刑的監督管理規定，情節嚴重的，應當撤銷緩刑，執行原判刑罰”中的“情節嚴重”的認識和理解存在分歧。2002年，重慶市公、檢、法、司四家統一以渝公發“2002”272號文將《刑法》第七十七條第二款中的“情節嚴重”作了具體的規定。但由于原裁判地和執行地跨區域或省，省外司法機關對收監執行規定的認識、理解、條件、程序與我市不一致，導致收監執行工作難以落實。如2006年3月，轄區某縣在全國清理糾正監外罪犯脫漏管專項檢查活動中，執行機關在向裁決機關提請建議收監執行原判刑罰同時，將渝公發『2002』272號文件的復印件隨建議書一同發出，請當地有關政法部門協調，督促當地有關政法部門按期作出裁定。但是，僅僅只有四川省金堂縣和浙江省海安縣有回復，其余均無回音。三、反應和建議（一）規范監外服刑行為，建議將其作為“危險行為”納入執行機關的執行規定，依法行政和行政責任建議最高司法機關盡快出臺司法解釋，對《刑法》中第77條和86條監外執行人員違反法律法規以及監督管理規定“情節嚴重”作出具體司法解釋。對“情節嚴重”、“需要收監執行的”等具體含義可考慮從以下方面進行把握：（1）監外服刑人員的行為雖未構成犯罪，但已妨害社會管理秩序、侵犯他人人身和財產等權利，具有一定的社會危害性，或造成一定的社會影響；（2）監外服刑人員的行為直接并且故意地違反了對監外罪犯的監督管理規定；（3）監外服刑人員多次違反法律法規受到處罰，其中有一次或一次以上被處以治安拘留處罰。為了切實解決外省執行機關決定的監外罪犯收監執行標準、程序不統一和收監執行難的問題，對于外省執行機關決定的監外罪犯出現“嚴重違法”行為的，在遵循完善后的法律、法規的前提下，由執行地機關向原裁定地提出收監建議后，按照“屬地管轄”原則和相關法律程序，由執行機關地執行相關收監執行的各項程序，執行原判刑罰。對于外逃監外罪犯，執行機關抓獲后報法院作出收監執行的裁定；由執行地公安機關執行抓捕、收監執行原判刑罰；執行地公安機關交付監獄執行，先行羈押當地看守所的，由看守所交付監獄執行原判刑罰；建議先行收押提請法院建議收監執行的監外罪犯；作出裁定地法院所在地監獄執行刑罰。（二）積極落實有效的外部犯罪監控體系1.加強移民管理，避免漏罪第一，以戶口所在地為主，居住地、活動地相結合的管理原則，及時列管，落實管控。對人戶分離的監外罪犯實行委托管理。監外罪犯離開戶口所在地派出所轄區，在本區異地有固定居住地且居住半年以上的，由戶口所在地派出所為主與居住地派出所為輔進行雙列管管理。住地派出所要查明其具體活動或從業地址，納入工作視線，掌握活動情況，定期聯系，將基本情況及現實表現通知戶口所在地派出所，發現有違法犯罪行為應隨時向戶口所在地派出所通報并及時收監執行。第二，移民幫扶單位和公安機關在移民中要注意該移民戶的基本情況，了解有監外罪犯家庭，社區及當地所在派出所銜接，派出所一方面告之其必須到駐地公安派出所報到，一方面通知其所有移民的所在派出所，這樣就可以避免以后工作中很多漏洞。法院在判決或裁定監外執行的同時告之其到居住地派出所報到，在向戶口所在地發放法律文書的同時向移民居住地發放監管法律文書。對于允許外出務工的監外罪犯，具備條件的，遷出地派出所及時向遷入地派出所介紹情況，移送監外罪犯檔案復印件，居住地派出所要委托異地派出所管理。移民幫扶單位和公安機關在移民中要注意該移民戶的基本情況，了解有監外罪犯家庭，社區及當地所在派出所銜接，派出所一方面告之其必須到駐地公安派出所報到，一方面通知其所有移民的所在派出所，這樣就可以避免以后工作中很多漏洞。居住地派出所要查明其具體活動或從業地址，納入工作視線，掌握活動情況，定期聯系，將基本情況及現實表現通知戶口所在地派出所，發現有違法犯罪行為應隨時向戶口所在地派出所通報并及時收監執行。2.對決定監外罪犯的罪犯建立了獨立的執行委員會告知監外罪犯的權利和義務制度。判決、裁定、決定機關和執行機關對監外罪犯在監外執行期間，告知其應當遵守的規定和違反規定所要承擔的法律責任。同時，要在檢察機關內部實行監外執行告知制度。各地判決、裁定或決定的監外罪犯派駐檢察機構，將填寫的監外罪犯基本情況的《監外罪犯執行告知書》，書面形式告知執行地檢察院監所部門，執行地檢察院監所部門收到告知書后，及時將人民法院、監獄或看守所法律文書是否送達罪犯原戶口所在地的縣級公安機關和人民檢察院，及法律文書復印件和罪犯是否直接交付執行地派出所執行的情況，反饋判決、裁定或決定的監外罪犯派駐檢察機構。通過一方面宣傳法律知識，告知守法意識，另一方面檢察機關內部成為一個監督管理整體，互相配合，互相協助，從而源頭上遏制監外罪犯見檔不見人、或見人不見檔、或人檔都不見的交付執行脫節和交付監管脫節情況發生。（三）建立刑罰執行和監管改造專門化的運行機制根據最高人民法院、最高人民檢察院、司法部、公安部《關于依法加強對管制、剝奪政治權利、假釋、緩刑和暫予監外執行罪犯監督考察的通知》規定，公、檢、法、司各部門應由政法委牽頭，明確具體負責的人員，建立每年召開2次專門聯席會議工作制度，必要時也可隨時召開聯席會，及時通報刑罰執行、監管改造教育、審判以及檢察監督工作中發現的重要情況，分析各個環節中存在的相關問題，研究保證公正執法和文明管理的措施，提高刑罰執行和監管改造的效力，切實保障監管改造秩序和社會治安穩定，嚴防被監管人脫管、漏管或重新犯罪的問題。要明確責任，各司其職，各負其責，加強對監外執行罪犯的監督管理。要加強當地政府聯系，形成工作聯系制度，了解當地有關涉及監外罪犯的政策，分析監外執行中存在的傾向性問題，保證嚴格執法和公正執法。（四）建立執行地民警責任機制建議公安機關將監外罪犯監管工作納入目標考核，強化監外罪犯監管責任。一是嚴肅法律賦予的權力和職責，改變過去公安機關重刑事打擊，輕刑罰執行的傳統觀念，強化對刑罰執行的認同和重視；二是執行地派出所統籌兼顧安排，落實責任，把監管任務分解到民警，由專門的民警負責；三是完善獎懲制度，把這項工作列入公安機關考評內容，加大考評力度和比例，對于成績突出的，予以表彰獎勵，對于不能履行職責，造成監外罪犯漏管、脫管、失控或重新犯罪的，給予行政處罰，造成嚴重后果的，移交司法機關依法處理。（五）暫予監外執行決定的執行監督對刑事判決裁定執行活動的監督是法律賦予人民檢察院的法律監督職權之一，檢察機關要積極開展監外執行法律監督，做到“事前、事中、事后”全程同步監督制約機制。第一，事前監督。檢察機關應當依靠派駐檢察室，做好監外執行罪犯的信息收集工作，同時，建立監外執行罪犯信息溝通通報機制，保障檢察機關充分行使暫予監外執行罪犯的知情權，便于及時發現問題，開展監督；第二，事中監督。法院和執行機關在對罪犯決定實行監外執行時,要向檢察機關報送相關材料、提供相關信息,檢察機關發現存在問題時,可以依法要求其糾正或建議其重新做出決定或裁決。檢察機關要重點掌握擬監外執行罪犯的的病情鑒定、批準程序、對社區影響等，如發現存在問題及時提出糾正意見或檢察建