國外公共服務市場化的實踐與啟示【摘要】公共服務市場化是西方國家新公共管理運動的主題，也為后來的新公共服務所承繼。國外公共服務市場化的動因主要源于政府自身的信任危機與財政危機、私營部門的示范效應、利益團體的參與推動以及公共管理新理論的推波助瀾。國外公共服務市場化主要采取了合同出租、公私合作、非國有化、用者付費以及憑單制等實踐形式。國外公共服務市場化的實踐在創新政府管理體制，培育市場主體及其競爭機制，提升公共服務社會績效等方面提供了重要的借鑒與啟示。

【關鍵詞】公共服務；市場化；啟示

公共服務市場化是英美等國新公共管理運動的核心主題之一，也為后來的新公共服務所推崇。這引起世界各國的巨大興趣，在近年來的政府改革中爭相效仿，為公共服務市場化的發展與完善提供了堅實的實踐基礎。十七大以來，我國各級政府紛紛致力于構建服務型政府，完善公共服務市場化是一個不可回避的課題。為此，深入研究國外公共服務市場化的動因與實踐，特別是其借鑒與啟示，對于優化我國公共服務市場化過程，完善政府公共服務的供給機制，構建和諧社會具有重要指導作用和現實意義。

一、國外公共服務市場化的動因

國外公共服務市場化有效的緩解了各國政府供給能力有限和公共需求不斷增長的矛盾。誠然，任何形式的改革創新都離不開其驅動力的推進。公共服務市場化關涉到政府與市場、政府與社會、政府與企業關系的深層變革，其根本動因來自于以下幾個方面：

首先，政府危機迫使其尋求公共服務供給的新途徑。這種政府危機表現在財政赤字、管理失效、民意缺損等方面。二戰以后西方國家出現的政府擴張和經濟滯脹，導致財政赤字累積日甚。在財政困境下，保證公共服務的有效供給便需要探索新的方法。西方國家過度官僚化的弊端所導致的管理失調、官僚主義和效率低下已經嚴重地阻礙了公共服務的有效供給。公共部門以壟斷的方式和僵化的規則來履行對公共服務的供給，大批量地生產統一模式物品的能力有余，滿足個性化和多樣性公共需求的能力不足。傳統的公共服務供給模式難以適應迅速變化的公共需求，迫切需要進行體制性變革。公共服務的缺失必然導致公眾對政府的信任危機。隨著民主化潮流的涌動，普通民眾對公共服務表現出越來越強烈的參與意識，他們要求政府的政務公開、高效。為此，各國政府期待通過改善公共服務，來贏得民眾信任。其次，私營部門的壓力和示范效應。私營部門為了在日趨激烈的競爭中求得生存和發展，在組織結構、管理技術和方法等方面不斷創新，在經濟、效率、質量、服務水平等許多方面優于公共部門。私營部門的革新精神和有效服務，無疑加深了公眾對高水平服務的認識，進而提高了對政府公共服務的期望值。這些都為公共部門改革公共服務提供了范例和動力。再次，公共服務市場化得到各方利益團體的推動。市場化改變了公共服務的生產供給規則，其現實收益和預期收益能夠同時滿足制度供給者和需求者的利益要求。公共服務的市場化有利于政府開源節流，緩解財政矛盾，有效配置行政資源，最大限度地滿足公共需求以提升政府的公眾形象。非政府組織和私營部門可以通過市場化手段承接公共服務項目，獲取適當合理的收益，實現組織的戰略且標。社會公眾通過市場能夠得到多樣化的選擇機會，獲得更有效的公共服務，充分滿足個性化的需要。

此外，公共行政理論的進展受到經濟學、管理學、政治學新理論的巨大影響，為公共服務市場化提供了理論依據。例如公共選擇理論主張用市場力量來改善政府的功能，提高政府效率，更多地依賴市場機制來提供公共服務；代理理論的觀點直接影響到在公共服務市場化中合同的簽訂形式、代理人的選擇以及代理人的激勵等制度安排問題：交易成本理論則為選擇公共服務供給的最佳方式提供了理論指導。這些理論上對市場化的推波助瀾，為公共服務的改革實踐提供了明確的路徑導向。

二、國外公共服務市場化的實踐

自20世紀70年代以來，英國、美國、新西蘭、澳大利亞等西方國家為了適應社會經濟發展的需要以及擺脫財政困境、提高國際競爭力和政府行政效率，相繼掀起了政府公共服務市場化改革的熱潮。誠然，西方各國因其國情不同，政府公共服務市場化改革的內容與方式也不盡相同。民營化大師E-S．薩瓦斯曾把公共服務市場化歸納為政府服務、政府出售、政府間協議、合同承包、特許經營、政府補助、憑單制、自由市場、志愿服務、自我服務等十種形式。

英美等國在探尋市場機制和公共職能有效結合的市場化改革實踐過程中，對于適合由政府和市場共同提供的公共物品或服務，形成了各具特色的多種市場化形式。具體地說，主要有以下幾種形式：

第一，合同出租。合同出租是公共服務市場化最主要的形式。合同出租，又稱合同外包或合同承包，是指政府在不擴大行政規模、不增加財政支出的情況下，以合同的形式，在公共領域引入市場機制，通過投標者的競爭和履約行為，將原先政府壟斷的公共物品的生產、提供權轉讓給私營公司、非營利組織等機構，而政府則以納稅人的稅收去購買承包商提供的公共服務并依據合同對其進行監管。

國外的地方政府早在20世紀80年代初就開始嘗試公共服務合同承包。隨著公共服務市場化程度的加深，合同出租的適用范圍包括環境保護、公共設施維護、醫療救助、社會保障、精神保健、數據處理、選民登記、公共管理人員錄用、犯人的監護管理、決策咨詢與政策設計、公共項目的論證與規劃、政策效力評價、項目影響評價、公共組織績效評估等諸多領域和方面。英國在80年代以來，先后頒布了一批教育、健康等方面的法律文件，對公共服務的競爭性合同承包做出了多方面的規定，并不斷擴大其范圍。美國公共服務的合同出租也較為突出。1992年美國用于政府采購的開支占財政開支的1/6，達2100億美元，環保署、宇航局幾乎把所有的工作都交承包商來完成。據1996年的資料，美國地方政府（特別是市政府）把能夠承包出去的公共服務（約為100余種）全部進行合同出租，有力地提高了經濟自由化、刺激了競爭與私有化‘31。此外，合同出租在當今西方國家行政改革實踐中占有不同的比重。以信息系統（特指信息技術的設計、開發、運作和維持）為例，該項服務的合同出租在西方國家已很普遍，美國占50%，法國占25%，澳大利亞占24%，瑞典占16%。合同出租在英國、美國的發展最為典型。公共服務的合同出租，擴大了政府供給公共服務的財源以及技術力量，降低了成本，提高了效率以及顧客的滿意度。從各種數據來看，合同出租比政府直接供給降低成本約20-30%。應該指出的是，合同出租為權力尋租提供了腐敗的溫床。同時，政府監督承包商執行合同的交易成本上漲也是個令人棘手的問題。

第二，公私合作。公私合作是政府以特許或其它的形式吸引中標的私營公司參與基礎設施建設或提供某項服務，而不需要以納稅人的稅收去購買私營公司提供的服務。在政府的規制下，首先，是要求我國創新政府運行體制，實行決策、執行、監督三分開，推進政府管理體制的整體變革。國外的實踐經驗表明，公共服務的市場化改革無法在傳統的政府體制架構內推展，而應該創建一種具有很強的公共性、回應性、責任性、透明性和有效性的政府體制，才能為公共服務市場化這一革命性變革提供制度化平臺。有鑒于此，我國公共服務市場化改革應當致力于政府體制的整體創新，建立執行機構，將決策、執行、監督分開。從而，使決策者能夠擺脫日常瑣事的纏擾，集中精力制定政策和進行戰略規劃和管理：使執行者能夠根據公眾對服務的真實需求，創造性、高效率地開展工作：使監督者能夠獨立地履行職責，實施對執行者的績效評估和責任控制。其次，遵循市場經濟法則，引入競爭機制。我國當前的公共服務改革應當借鑒國外在公共領域引入市場競爭機制的做法，提升公共服務質量、降低公共服務成本。再次，發展各類中介組織，促進公共服務提供主體的多元化。成熟、發達的中介組織是政府轉變公共服務職能、進行市場化改革的不可或缺的社會基礎。中介組織的公益特性使其具有承接政府轉移出來的公共服務職能的能力和動力。因此，我們應該大力發展和壯大中介組織，形成功能完備、行為規范的組織體系。在此基礎上，把一些政府管不了、管不好的公共服務職能交由它們去履行。最后，變革管理方式，提升公共服務的社會績效。我國應該變革政府公共服務重投入、輕產出，重內部考核、輕外部評估的弊端，以結果為導向、引入市場化的績效管理方法，促使公共服務提供者不斷提升服務的質量和效能。總而言之，筆者認為，我國政府應該在吸收借鑒國外公共服務市場化成功經驗的基礎上，結合本國具體國情，把握好市場化改革的限度、進度和效度，積極穩妥地推動公共服務市場化的進程。

值得強調的是，在西方國家公共服務市場化效用凸現的同時，非法競爭、欺詐顧客、逃避責任等弊病也充分暴露出來。必須清醒地認識到，市場化是一種有效改善公共服務的重要舉措，但是它不能夠解決公共服務的所有問題。正如歐文·休斯所言：

“市場化為公共服務帶來了希望，但是也隨之帶來了困難，不應把它看成是一種包治百病的靈丹妙藥。在我國市場經濟尚未完善、社會結構激劇轉型的條件下，公共服務市場化改革一定要慎思明辯，在理性反思的基礎上最大限度的發揮市場化的優勢，克服市場化帶來的負面效應。

參考文獻：

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