PPP（公私合作關系）項目實施建議方案

一、什么是PPP（一）基本概念、核心理念PPP，即公私伙伴關系是指公共部門與私營部門為提供公共服務而建立起來的一種長久合作關系。這種關系用商業合同來確立，公共部門將融資、建設、運行風險轉嫁給私營部門，并與私營部門發揮各自的優勢來提供公共服務。在這樣的框架下，PPP的體現形式有多個，如BOT（建設-運行-轉讓）和BOOT（建設-運行-擁有-轉讓）等。普通而言，按照私人部門的參加程度和公共部門將各類風險向私營部門轉移的程度會產生多個PPP模式，如BOT,BOOT,DBFO等。PPP的核心理念是追求資金最佳使用價值,通過引進社會資本，發揮公私雙方各自優勢，緊密合作，風險共擔，利益共享，得到最優的投資回報及社會公共效益，實現公共財政或者公共資源的價值最大化。（二）PPP的比較優勢相對于政府傳統項目開發模式及公共融資方式，PPP有下列比較優勢：1、提高公共財政使用效率PPP項目普通由社會私人資本或者聯合體融資建設及運行，提供公共服務。共用財政投入極少，較好發揮了“四兩撥千斤”的杠桿作用，這對公共財政短缺的狀況下加緊新型城鄉化建設有比較重要的意義。同時，由于捆綁了建設和經營，并以服務和產出付費，使得私人部門能夠發揮最大的能動性，通過創新、自我施壓等避免項目成本超支。在風險管理上的合理分派和良好的合作機制也使得項目失敗的概率大大減少，避免了公共資源的浪費。2、保障項目和公共服務質量評審中標的私人資本或聯合體組建項目公司建設項目并提供公共服務。聯合體普通是由建設方、融資方、運行方構成的利益共同體，它比傳統開發模式含有更加好的內部協調能力。另外，諸多PPP項目通過引進國際出名建設、管理機構，帶來先進的管理經驗，有助于提高公共服務的質量。3、實現合作雙方互利共贏合理的PPP模式能夠平衡公私雙方的權責利。在風險分派上遵照“最優承當”原則，即將風險分派給最有能力承當的一方。同時，全壽命周期特點使得合同含有較大的靈活空間，風險共擔、收益共享的機制既能維護共用部門的利益，也能最大程度滿足私人資本的訴求。（三）PPP實施背景十八大以來，穩增加、促改革、調構造、惠民生逐步成為政策根本。在現在宏觀經濟環境下，發展是重中之重，穩增加的任務特別艱巨。在此背景下，新型城鄉化進程加緊。財政部預計城鄉化率達成60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元人民幣，每年需要資金約7萬億。然而作為城鄉化建設主力的地方政府財政壓力巨大，各級政府直接債務約11萬億，或有負債約7萬億。在現在土地收入成為地方債務重要還款來源的狀況下，房地產市場的正常波動都足以影響地方財政，進而影響新型城鄉化建設進程。要變化這種困境，最核心的是創新投融資體制，變化傳統政府投資模式。PPP模式主動引入社會私人資本，參加城鄉化建設，在保障資金來源、引入先進的建設和管理經驗、確保項目和公共服務質量上有較大優勢。（四）PPP法律根據PPP模式在本質上是激勵社會非公有資本參加社會基礎設施建設和基礎服務提供，我國早在就出臺《國務院激勵支持非公有制經濟發展的若干意見》，即“非公36條”，放寬非公有制經濟市場準入，其中就有“允許非公有資本進入公用事業和基礎設施領域”條款。，國務院下發《國務院有關激勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，即“新36條”，進一步拓寬民間投資的領域和范疇，明確激勵和引導民間資本進入基礎產業和基礎設施領域及市政公用事業和政策性住房建設領域和社會事業領域。在黨的十八屆三中全會上，“允許社會資本通過特許經營等方式參加都市基礎設施投資和運行”成為進一步深化改革，推動新型城鄉化建設的重要方法。（五）PPP合用領域PPP項目的實施過程是引入社會私人資本組建聯合體，授予特許經營期，由其自主融資建設和經營該項目，通過項目本身收費或政府對服務的付費收回投資成本，實現投資收益。特許期滿，項目移交政府或續約經營。原則上，全部能滿足這個特點的政府投資項目都含有采用PPP模式的可能。在經濟基礎設施中，有公路、橋梁、鐵路、電信等設施，不實施收費的交通設施（如海南地區）能夠通過政府對流量付費的方式實現收益。在社會基礎設施方面，有體育場、醫院、學校、政府辦公樓、會議中心、供水、排污、監獄、歌劇院、保障房、旅游設施等，這些項目大多能夠通過消費者付費形成閉環，局限性部分亦可由政府根據流量付費進行補充。在具體實施中，對應PPP項目普通由上述各領域政府專業主管部門聯合政府投融資平臺構成招商主體，成為項目發起方。由專業主管部門代表公共部門負責對服務質量進行監督審查，維護公共利益。二、PPP實施途徑（一）項目發起1、明確需求擬建項目對應級別的行業主管部門，如市級項目由交通局、環衛局、教育局等根據行業需求分析報政府及發改委申請投資立項。需求應量化，特別對于擬用PPP模式開發的項目，量化的需求是在支付環節提供績效原則的重要根據，例如，每年需新增垃圾解決多少噸。需求分析是擬定投資規模、投資方式的前提。也可由有關專業國有公司、政府投融資平臺公司會同行業主管部門提出上述需求，并報政府立項。2、評定方案在需求分析基礎上，上述部門進一步對備選方案進行評定。重要是開發方式的選擇。由于PPP開發模式前期工作較長、過程復雜、專業性強、總投資大，因此不是全部的項目都合用PPP模式。有些可能更適合傳統采購方式，如BT或代建。對于確需進行PPP模式開發的，也要為該項目確立一種參考原則，即如果按照傳統政府采購模式（PSC）開發，需要的總投資和產生的效益，方便為引入PPP模式提供充足的根據。3、可行性研究項目可行性研究應由以上有關部門組織專家獨立進行，或通過權威中介機構提供分析報告。在可行性研究中，商業預測較為核心，它能夠使政府在大量耗費資源開發項目之前就能夠對合作伙伴關系的合用性有所認識，且對于分析招商過程中私人部門與否勝任、擬定合理底標故意義。PPP項目涉及私人資本的引入。較為嚴肅的項目可行性研究對于量化項目風險和成本，擬定凈利潤，形成有吸引力的商業預測，從而減少招商難度有協助。同時也是政府選擇開發模式的參考根據。國際上某些失敗的PPP案例大多源于對市場風險預測局限性，造成收支難以平衡，最后破產，由政府接管提供公共服務,無形中也增加了公共資源的浪費。4、咨詢意見就擬建PPP項目咨詢監管方、專家、終端顧客等的意見有助于發現潛在問題，并在完善后公布切實可行的招商文獻。5、擬定決策文獻在項目發起的最后階段，通過分析需求及初步的可行性研究之后，應形成有關擬定性文獻，例如績效原則，風險管理方式，項目公司運行模式，招商程序，融資安排以及監管方案等。這是開展項目招商工作的前提，也是政府在PPP項目中需要做的基礎工作。（二）項目招商1、成立招商小組招商主體普通由項目所在行業專業主管部門及政府投融資平臺公司構成。招商主體能夠進一步委托專業的資產管理公司或資產運行公司為招商代理，并與其構成招商工作小組。為完畢招商工作，招商工作小組應聘任對應的財務顧問、法律顧問和技術顧問等。在成功招商后，顧問團體能夠進入項目公司繼續提供咨詢服務，顧問費用由項目公司支付。2、公布招商文獻招商前期準備工作涉及與潛在對象初步接觸，向政府有關部門和融資機構進行咨詢等，并在此基礎上擬定招商邊界條件。如，合同構造，特許經營合同，費用結算方式，項目公司的組織形式，招商的范疇等。這些內容構成完整的招商方案。在獲得政府同意后，由招商工作小組正式公布招商文獻。3、擬定短名單招商文獻公布后，招商工作小組負責接待意向投資者，在提供必要的文獻和信息后，與意向投資者進行充足的溝通，并接受投資建議書。招商工作小組應從大量的投標方篩選優質的對象擬定短名單進入談判環節。過低的門檻即使能夠使得競標過程比較激烈，但也容易增加談判工作難度。由于PPP項目的特殊性和長久性，單一的指標，如利潤率、成本收益等無法擬定最適宜的合作伙伴。以往某些PPP案例中不乏為中標而故意壓低條件，但最后卻無法維持，轉而由政府接手的現象。4、談判及評審專家和顧問團體應根據項目的特點，從成本效益、技術創新、管理經驗等各方面予以分析比對，盡量以推薦而非打分的方式出具意見。現在PPP項目的行業經驗局限性以用過于精細的方式進行評比。評審工作應充足考慮PPP項目的全壽命周期這個特點。對投資者的經驗、技術、實力以及創新能力應予以重視，前者甚至比價格更為重要。5、簽約最后由招商主體的行業有關主管部門與勝出的投資者或聯合體進行簽約，授予PPP項目一定年限的特許經營權，并訂立合同，由其負責投資、設計、建設、運行和維護；如有外資參加，還需要由擬參股項目的國有公司或政府投融資平臺公司與其訂立合資合同等其它合同。成功的招商工作是PPP項目達成預期的前提，必須審慎、周全，普通歷時約六個月至一年。（三）組建項目公司1、股東構成由獲得特許經營權的投資者或聯合體出資組建特殊目的項目公司（SPV）。普通代表政府公共利益的國有公司或政府投融資平臺公司應進入項目公司，參加董事會及日常經營管理。2、融資來源項目公司的資金來源涉及股本和債務。股本由股東出資，債務資金則由銀行或非銀行金融機構提供。為豐富融資構造，滿足融資規定，也能夠吸取某些次級債和優先股。國際上項目公司的股本在資金來源中占比較小，普通局限性20%。國內某些PPP案例中，這一比例稍高，但普通不超出1/3，大部分開發資金應通過項目本身的融資能力實現。3、管理層由股東方、融資方構成的管理團體負責日常經營工作，通過董事會、總經理辦公會等解決項目公司在開發建設和運行中的問題，并在統一招標、公開信息方面提供保障。4、協調委員會由股東方、政府代表、專家顧問等構成協調委員會，對于項目公司內外部利益沖突，進行協調解決，也能夠致力于與政府有關部門的協調溝通。對于沖突的解決，普通先由協調委員會進行協調，然后是協調委員會下設的專家委員會進行專業性評判，最后才是選擇仲裁訴訟等，這有助于保障合作伙伴關系及各方利益。（四）風險管控1、風險分派PPP項目的風險類型重要有技術風險、建設風險、運行風險、收入風險、財務風險、法規/政治風險、環境風險、不可抗力風險及以上多個風險組合所造成的項目失敗風險。各類風險分派遵照“最優承當”原則，即由最有能力解決的一方來承當。這能減少風險的邊際成本，達成PPP項目資金的最佳使用價值。技術風險、建設風險、運行風險、收入風險、財務風險等由項目公司承當，但其中也有屬于政府責任部分，例如土地權屬、服務及產品規格定義錯誤、政府規定變化、支付違約等，需在合同及特許經營合同中明確。法規政治風險、不可抗力風險等應根據雙方的權責進行分擔，普通政府公共部門承當較多這類風險。另外，還應引入商業保險，用于轉移不擬定性大、損失額度大的風險，如某些不可抗力事件造成的項目重大損失。風險分派在簽約性談判階段已經完畢，并體現在合同及特許經營合同中。在建設經營階段，重要是充足發揮經營管理層和協調委員會的作用，及時識別、轉移、化解對應風險。2、多級監管項目公司應設立多級監管體系，以保障項目進度、服務質量及公共利益。常見的監督體系分三級。政府行業主管部門不定時檢查，協調委員會根據需要能夠定時也能夠隨機抽查，項目公司內部審計監察團體需定時對項目的建設、服務等進行常規檢查。3、收益分享、風險共擔PPP項目是全壽命周期合作。在較長的特許經營期內，全壽命周期的特點是雙方無法在一開始就預見全部可能的狀況。這就需要公私雙方本著合作伙伴的精神，對項目將來可能出現的風險和收益預留足夠的協商空間。如果項目實際收益過高，意味著項目中公共利益被低估，在達成預設閥值后，雙方應啟動談判，就合理分派超額收益進行協商。在實際操作中，能夠通過縮短特許期或者減少支付原則實現。反之，如果項目自投入運行后，因非主觀因素長久陷入虧損，經營困難，在達成預設閥值后，同樣應啟動談判機制。能夠通過延長特許經營期或予以補貼等方式予以調節。如出名PPP項目英法海底隧道因市場因素，客流受影響，經營惡化，政府遂將特許經營期延長至99年，但因財務狀況惡化，最后破產。如能更早地對風險進行分擔，可能這個項目成果會更樂觀。（五）項目移交1、完整移交特許經營期到期后，項目公司應根據合同和特許經營合同將對應資產和服務免費完整移交給政府指定部門或公司。完整移交指的是項目資產在移交后完整可用。為保障完整性，項目公司應繳納一定的維修保障資金或者訂立附加合同，在一定周期內，例如一年，資產運作和服務提供基本不受移交帶來的負面影響。2、后續管理政府部門作為PPP項目的最后接受方，在特許經營合同到期后，普通有三種后續管理思路。一是與原資產經營團體續約，根據實際狀況，訂立新的特許經營合同。二是由政府行業主管部門或其指定國有公司接管，提供公共服務。三是對該項目重新進行招投標，聘任更為優秀的經營管理團體。三種方式各有利弊，應根據資金價值最大化、維護共用利益的原則進行選擇。三、國內外PPP實施案例（一）成功案例1、《上海老港垃圾解決廠四期項目（PPP）》（1）項目實施過程：由市容環衛局和上海城投構成招商主體，計劃通過國際招商，引進擁有一流垃圾解決技術和豐富運行管理經驗的國際投資者。市容環衛局、城投委托上海國際集團資產經營有限公司和上海申信進出口有限公司構成的聯合體為招商代理，并提供財務顧問服務。12月開始招商前期準備，由市容環衛局、城投及招商代理構成招商工作小組，并聘任天達律師事務所為法律顧問、都市建設研究院為技術顧問。4月9日～4月30日，招商代剪公布招商文獻。8月12日，ONYX聯合體和惠記聯營兩家投資競爭人向招商代理遞交了投資建議書。8月通過投資建議書的評審、競爭性談判、擬定候選投資人和簽約性談判，最后ONIX與中信泰富構成的聯合體勝出。

12月23日，市容環衛局和項目公司股東代表草簽了特許權合同及有關附件，環衛局、城投和項目公司訂立了垃圾供應與結算合同。ONIX與中信泰富構成的聯合體與上海市城投環境構成合資公司，負責老港生活垃圾衛生填埋場四期的投資、設計、建設、運行和維護，特許期，是我國首個垃圾解決特許經營項目。特許經營期滿后項目公司資產免費移交給政府。市容環衛局、上海城投與項目公司訂立垃圾供應與結算合同，并委托上海城投在垃圾收費機制尚未建立之前支付有關垃圾解決費用。（2）項目成果及評價上海老港生活垃圾填埋場四期項目于2月21日進入試運行，主體工程于12月12日正式投入運行。施工建設進度比較快，工程質量明顯高于老港三期。該項目總體較為成功，有下列幾點能夠借鑒：招商目的清晰，招商程序合理，有明確的項目小組工作模式，合理的風險分擔機制，建立了有效的溝通協調和爭端解決機制，同時政府監管也到位。唯一局限性的是政府層面缺少一種統一調度的部門。作為行業主管部門，市容環衛局顯然無法使項目在各部門協調上更為順暢。如優惠政策的貫徹，有關部門的批復等。（二）不成功案例1、國家體育場（鳥巢）PPP項目國家體育場工程總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬平方米，項目12月24日開工建設，6月28正式竣工。國家體育場有限責任公司負責國家體育場的融資和建設工作，北京中信聯合體體育場運行有限公司負責30年特許經營期內的國家體育場賽后運行維護工作。8月9日，中標人中國中信集團聯合體分別與北京市人民政府、北京奧組委、北京市國有資產有限責任公司訂立了《特許權合同》、《國家體育場合同》和《合作經營合同》三個合同合同。之后，聯合體與代表北京市政府的國有資產經營管理有限公司共同組建了項目公司——國家體育場有限責任公司。項目總投資為313900萬元，北京市國有資產經營有限責任公司代表政府出資58%，中信聯合體出資42%。在中信集團聯合體42%的投資中，中信集團所占比例為65%、北京城建集團所占比例為30%、美國金州公司所占比例為5%。項目成果：奧運會過后，由于缺少足夠的商業效益支撐，鳥巢運行陷入困境，并與8月29日，通過訂立《有關進一步加強國家體育場運行維護管理合同》，對鳥巢進行股份制改革，由政府接手運行。問題總結：由于項目的特殊性，政府在項目中干涉較多，無論從設計、施工還是運行，使得項目公司非常被動，最后因商業預期無法實現，而被迫由政府接手。2、墨西哥收費公路工程項目為彌補政府交通投資的局限性，墨西哥政府在1989-1994年間實施“收費公路工程”，累計授予私營部門55條收費路的特許經營權，吸引私營資本超出100億美元，將該國收費高速公路網由1989年的4500公里延長到1994年的9900公里。但由于項目特許經營方案設計不合理、建設成本增加、交通流量估算失實以及1994年12月暴發的墨西哥“龍舌蘭危機”引發的比索大幅貶值，造成私營項目公司運行困難，紛紛倒閉。墨政府被迫成立專門的政府信托基金來接受23條收費路爛攤子，與此同時，墨政府將仍由私營部門營運的32條收費路的特許經營期限延長至以上，以增強項