wo與非政府組織

1非法組織的分類國際社會對什么是非政府組織沒有明確的要求。聯合國秘書長曾在其報告中建議,“非政府組織是由一個或多個國家的個人或民間聯合體組成的非贏利組織,并由反映成員或團體需要的集體意志決定其活動的開展。”聯合國中心評估小組(theUNCentralEvaluationUnit)關于非政府組織的定義表述為,“處理國際事務的專門協會、基金會、貿易聯盟、商業協會和研究中心”。《布萊克法律詞典》的定義是“任何有關科學、商業或公共利益的組織,該組織既不附屬于某一政府,也不直接受某一政府的領導;非以國家間條約創建,其成員由個人或團體組成的國際組織。”幾個定義相比較而言,第一個定義突出了非政府組織跨越國界的特質(trans-border),從地理位置上給非政府組織予以了界定,對于非政府組織的職責沒有提及;第二個定義則側重于其職責的界定;第三個兼而有之,較為可取。從以上幾個概念不難看出,對于非政府組織的認定可從以下四個角度予以考慮。其一:立法模式,即它需依某國國內法而成為法人;其二:經濟模式,即成員交納的會員費應是維持該組織正常運作的主要來源,這一考慮就將那些大部分資金源于政府資助的組織排除在外;其三:職責模式,即從該組織的職責和活動、工作范圍予以認定;最后是其運作模式,如:有正式的組織機構,主要成員為非政府組織(亦不完全排除政府的小部分資助),組織實行自我管理、收益不用上繳以及成員的自愿參與等。這四個角度比較全面的反映了非政府組織的特點,也便于將非政府組織從諸如WTO這樣的國際組織中分離出來。2規范非政府組織合作的一般規定國際貿易組織(ITO)曾試圖賦予非政府組織咨商地位(consultativerole),然而該組織“胎死腹中”,并未成立。雖然參與ITO《哈瓦那憲章》談判的國家對于非政府組織的參與寄予了期望,然而,在隨后的GATT中對于非政府組織的咨商地位未見只字片言。實踐中,GATT的秘書處以及成員國就是否承認非政府組織的咨商地位的問題也不明朗,在GATT秘書處的會議記錄上表明:任何非政府成員都不能以觀察員的身份參與GATT的會議;同時該會議記錄總結認為,對于非政府組織的咨商地位不予認可。于是,即便在現在的WTO諸多成員方中,將非政府組織拒之門外的陰霾一直揮之不去。在WTO的框架下,《馬拉喀什建立世界貿易組織協定》第5.2條作出了與《哈瓦那憲章》第87.2條類似的規定。該協定還對非政府組織和政府間組織(intergovernmentalorganizations)作了區分,要求總理事會應同在職責上與WTO有關的非政府間組織進行有效合作作出適當安排。《技術性貿易壁壘協定》、《實施衛生與植物衛生協定》中亦有相關規定。綜合以上WTO協定相關規定,可以得出這樣一個結論:這些協定中有關非政府組織的規定以及義務的設定為非政府組織與WTO的合作提供了支持和依據。然而,WTO一貫強調其作為政府間組織的性質,并認為與非政府組織的磋商應從屬于成員的自由裁量。這一根深蒂固的觀念直接危及到WTO與非政府組織間關系的改善。隨著非政府組織參與的呼聲不斷高漲,WTO不得不作出回應,總理事會指示秘書處,于1996年7月18日通過了《與非政府組織安排的指導原則》(GuidelinesforArrangementonRelationswithNGOs)。《指導原則》對非政府組織在WTO中的積極作用予以了肯定,聲明WTO應進一步促進與非政府組織的合作,加強WTO的透明度。并通過專門座談會、意見報告的提交等形式促進與非政府組織更緊密的聯系。但與此同時,WTO仍不忘在《指導原則》中強調其政府間組織的性質,這無疑阻礙了非政府組織對WTO的參與。所以,對于在《指導原則》中還包含建議非政府組織應通過各國程序加強與各自成員國間的磋商與合作的規定就不足為奇了。因為WTO一直認為,只有民族國家才能對貿易政策的制定承擔責任。盡管如此,在實踐中非政府組織對WTO的關注一直是熱情不減,下面幾組數據可見一斑:1)自WTO成立以來有超過1490個非政府組織或多或少與WTO有聯系,其中495個來自北美洲,555個來自歐洲;2)非政府組織參與WTO部長會議的情況:坎昆會議有795個非政府組織參與,多哈會議有超過425個非政府組織參加,西雅圖會議更是達到830個非政府組織的介入;3)非政府組織參加座談會的情況,截止2003年2月非政府組織分別參加了在日內瓦和瑞士舉行的四次座談會,關于世界貿易體制的244個,關于多哈進程與市民社會的355個。與國際社會關于國際組織和個體之間的聯系不僅僅局限于成員政府,還應包括非政府組織觀念的發展而言,從ITO、GATT,到今天的WTO,非政府組織在其間的曲折歷程表明,現有的WTO結構及其規則已遠遠滯后了。3上訴機構參與對裁決形式的限制依據WTO《關于爭端解決規則與程序的諒解》(DSU)中規定,非政府組織作為非成員方,試圖直接向WTO爭端解決機構提交爭端的想法似乎為時過早;但是非政府組織以“法庭之友”的身份向專家組或上訴機構提交建議書(amicusCuriaeBriefs)的期望卻是由來已久,并在一定程度上得到了專家組和上訴機構的認可。以下兩個案例反映了WTO對于非政府組織態度的流變。在美國海蝦海龜案中,上訴機構認為:其一,專家組就“尋求信息”享有廣泛的自由裁量權,包括尋求信息或不尋求信息,接受或拒絕建議書或以其他方式處理建議書,以及對于建議書在多大程度上予以考慮的權利;其二,授權“尋求”(toseek)信息并不等同于“非經專家組要求,禁止接受信息”,因此,對該建議書是否“未經請求”(un-requested)或“主動提交”(unsolicited)在所不問;其三,即便該信息或建議是經專家組要求,其本質上也不代表專家組必然會接受和考慮這些信息。因此,上訴機構推翻了該案專家組關于“法庭之友”不可接受的裁決。2000年的英國鋼鐵補貼案不同于美國海蝦海龜案之處在于非政府組織直接向上訴機構提交了建議書,是故案件爭論的焦點在于上訴機構接受和考慮建議書的依據何在。上訴機構援引了DSU第17.9條和《上訴審議工作程序》第16.1條作為支持其裁決的論據。認為DSU第17.9條意即只要該規則符合DSU及相關協定,上訴機構則享有廣泛的程序規則的制定權;《工作程序》第16.1條也許可就個案成立的上訴機構在DSU沒有規定時,就相關程序問題在不與DSU沖突的情況下,可制定適當程序。然而,上訴機構煞費苦心地對規則進行解釋后,在作出裁定的過程中并未考慮其收到的2份建議書。誠然,WTO專家組和上訴機構在以上兩個案件中,對非政府組織通過提交建議書形式介入爭端解決程序的肯定態度是令人振奮的。但是,不能否認這樣一個事實:即專家組也好,上訴機構也罷對于非政府組織的參與只不過是在形式上的認可;實質上,在WTO爭端解決項下,有超過70個非政府組織曾向專家組或上訴機構遞交了建議書,但最終迫于諸多成員方反對的壓力,專家組和上訴機構對大部分的建議書并未采納,除非該建議書附屬于當事方提交的陳述(party’ssubmissions),真可謂“雷聲大雨點小”。缺乏民主和透明度一直以來困擾著WTO,雖然WTO是一個政府間國際組織,但其決策、協定、爭端解決等的影響范圍已經遠遠超出了政府間的關系,甚至對個人、團體的利益帶來了直接的沖擊。因此市民社會要求WTO增進民主與透明度的呼聲一直存在。而作為市民社會核心的非政府組織的參與,一方面可以讓以發揮民眾運動為推行組織政策主要手段的非政府組織更好地了解WTO運作體制、規則制度等,在實現與WTO的有效磋商和合作時能在代表最廣大民眾利益的同時更好地服務于WTO的宗旨和目的,讓非政府組織提出的建議具有更高的可參考性;另一方面也可有效促進WTO的民主化和透明化進程。實踐中,WTO的一些政策的轉變在一定程度上也是應非政府組織的要求孕育而生并產生了積極作用,例如:將勞工標準提上議事日程、啟動貿易與環境問題的工作計劃、邀請非政府組織參加部長會議等。4向非政府組織合作的社會基礎《聯合國憲章》第71條賦予了經濟及社會理事會得與非政府組織磋商的自由裁量權。據此,經濟及社會理事會制定了一套分類制度,以便于非政府組織的參與。它將非政府組織在聯合國中的地位分為三類:普通地位、專門地位、登記地位(general,specific,rosterstatus),由19個成員國組成的委員會負責處理對非政府組織在聯合國中地位的認定。迄今為止,大約有1500多個非政府組織在聯合國中享有參與、提議等方面的權利。WTO在成員規模上與聯合國差不多,且都包括了發展中國家成員和發達國家成員,聯合國這些專門機構的舉措為WTO就與非政府組織間的有效合作提供一個可以借鑒的模式。WTO可依據非政府組織的規模、非政府組織關注的議題或根據WTO本身的各類協定對非政府組織實行分類管理。同WTO一樣,世界銀行也屬于一個全球性的經濟組織。該組織設立了一個與非政府組織磋商的非正式委員會,委員會的主席由世界銀行和非政府組織的代表共同擔任,非政府組織在該委員會上可就世界銀行的政策問題進行討論,聯合決定世界銀行會議的議程。經濟合作與發展組織也給予了非政府組織咨商地位,許可非政府組織以咨商地位的身份加入政府代表團,并在該組織年度會議前與秘書處進行磋商,可以提交口頭或書面意見書。非政府組織還能獲得相關信息和文件。以上兩個國際組織的經驗也有可取之處,仿效前者可以使秘書處在WTO談判前議題確定方面的作用得以加強;借鑒后者讓非政府組織以從屬于政府代表團的方式參與WTO。將以上國際組織的實踐與WTO進行比較,不難看出:第一,WTO就與非政府組織有效磋商方面的體制已經落后;第二,與非政府組織的磋商并不必然侵犯成員的權利。5規范非政府組織的構架綜上可見,非政府組織與WTO的合作方面仍缺乏規則性約束,僅有秘書處的安排、專家組和上訴機構作出的實踐是遠遠不夠的,因此制定一些統一的規則或成立相關機構是非常有必要的。首先,WTO需要有一個對非政府組織統一、確定的界定,認可非政府組織在WTO中的咨商地位,對于非政府組織在推進WTO目標實現方面所做的貢獻給予肯定。咨商地位可向所有與WTO事務有關的非政府組織開放,同時成立相關的委員會就非政府組織申請的審議、地位的認定等具體事宜進行處理,非因全體委員一致不同意授予某一非政府組織咨商務地位,應向通過審議的非政府組織授予咨商地位,并就名單向總干事報告。一旦在WTO中擁有了咨商地位,非政府組織將被許可列席WTO談判、參加WTO會議,經總干事許可在談判或會議上進行陳述或發言,可提交意見書并允許分發給代表。為鼓勵處于發展中國家的非政府組織參與磋商,還應制定針對發展中國家非政府組織的特別條款。同時,具有咨商地位的非政府組織,在WTO項下的爭端解決程序過程中,對于“法庭之友”建議書的提交應具有優先權,并且DSU需作出相應的修改,使得非政府組織建議