淺談湘西國家濕地公園的保護與管理

濕地是地球上的重要生態系統之一。由于其巨大的環境功能和環境效應，被稱為“地球之腎”。濕地公園建設是我國濕地保護的重要手段和擴大濕地保護面積行之有效的途徑之一。同時,濕地公園亦是滿足公眾需求和社會經濟發展要求,實施濕地資源可持續利用的重要方式之一。通過濕地公園的建設與發展,可以達到保護濕地資源與環境、恢復和重建受損的生態系統、提高濕地生態服務功能的目標。西溪國家濕地公園(以下簡稱西溪濕地)位于杭州市區西部,距西湖僅5km,是目前國內唯一的一個集城市濕地、農耕濕地、文化濕地于一體的我國第一個國家濕地公園。西溪濕地是浙江省的重要濕地之一,亦是杭州市區最重要的城市濕地,是杭州市寶貴的生態與文化資源。西溪濕地屬亞熱帶季風氣候區,四季分明,雨量豐沛,光照充足。地處杭州市西部低山丘陵區與杭嘉湖平原的過渡地帶,是西溪河流經留下—古蕩段的一片水網平原,屬河流兼沼澤型濕地,以魚塘為主,由部分河港湖漾及狹窄的塘基和面積較大的河渚相間組成,區內河網密布,池塘眾多,水面率高達50%。歷史上的西溪濕地曾經為原生濕地,有著1000多年的形成與演化歷史,東起松木場,經古蕩,西至留下小和山一帶,面積達60km2,可謂地廣人稀。自民國以后的近百年以來,由于戰爭、動亂、人為過度干預、缺乏嚴格保護、工業化和城市化的推進,西溪濕地逐步走向衰落。尤其自20世紀90年代開始,位于城郊結合部的西溪濕地受到城市建設和開發的嚴重侵占,從而逐漸演變和不斷地發展演化成為目前的次生濕地。杭州市政府自2002年開始投入大量資金,通過家居搬遷、河道清淤、植物復種、房屋整修等措施,對其水體、地貌、動植物資源、民俗風情、歷史文化進行保護和恢復。2005年經國家林業局批準成立我國第一個國家濕地公園-西溪國家濕地公園。西溪國家濕地公園規劃面積為10.08km2,分三期建設:一期3.46km2已建成開放;二期4.98km2,正在建設中,計劃于2007年底建成開放。有效遏止西溪濕地的退化與消失、保護和合理利用西溪濕地自然資源與環境、恢復和重建濕地生態系統,進而更好地發揮其生態服務功能,已日益受到政府部門、科學研究者與公眾的關注。研究解決以上問題,對保障西溪國家濕地公園與區域生態、經濟、社會的協調、可持續發展具有重要意義。1國際濕地現狀自1971年2月2日世界各國在伊朗拉姆薩爾簽訂《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》(簡稱《濕地公約》)以來,濕地保護受到了全球的關注。我國于1992年加入《濕地公約》,目前有濕地地區30個分批加入《濕地公約》的國際重要濕地名錄,總面積為343萬hm2。同時,到2005年12月為止,我國已建成各類濕地自然保護區473處,保護1715萬hm2自然濕地面積,占濕地總面積的45%。此外,作為濕地保護的另一種途徑,林業部門和建設部門在全國建立濕地公園。自2004以來,國家建設部批準分批建立了26個國家城市濕地公園。2005年2月,國家林業局批準杭州西溪濕地公園為我國第一個國家濕地公園。隨著濕地自然保護區、濕地公園、城市濕地公園的不斷建立,我國的濕地保護工作卓有成效,而建立完善的保障體系將是取得更大成績的保證。但由于時間短、經驗不足、投入不夠等原因,現有的濕地自然保護區、濕地公園、城市濕地公園普遍存在著政策法規、組織管理、資金、科技與人力建設等問題。1.1建立和完善保護濕地公園建設的法律法規體系目前,我國現有的法律法規中還沒有一部針對濕地保護管理特點的專門性法律和法規。因此,應根據我國濕地管理、保護與利用現狀,建立濕地保護的法律法規體系。可以先由林業部門聯合其它部委制定一部《全國濕地保護條例》,把濕地公園等建設管理進行規范。在條件成熟時,由全國人大常委會制定并頒布《中華人民共和國濕地保護法》,各地省級人民代表大會及其常委會可以依據“濕地保護法”,結合本地區實際情況,分別制定地方性法規。同時,應針對不同的濕地保護類型及其特點、保護功能,如自然保護區、濕地公園、城市濕地公園,制定相應的實施細則。1.2濕地公園規劃與建設缺少宏觀的協同我國濕地的保護管理、開發利用、執法監督等沒有明確的法律依據,在濕地保護與管理方面存在著政出多門、責任不清、管理機制運行不善等問題,影響了濕地生態系統的科學管理。以黑龍江扎龍國家級濕地自然保護區為例,由于扎龍保護區的行政區劃分屬齊齊哈爾市和大慶市,保護區管理局受黑龍江省林業廳和齊齊哈爾市政府雙重領導,保護區涉及4縣2區,14個鄉鎮,水、草分別歸水利部門、畜牧部門管理,保護區管理局沒有自然資源管理權,致使諸多問題無法協調解決。我國當前濕地公園規劃與建設存在著一定的無序性,缺乏濕地公園建設布局的全國性宏觀指導性規劃,造成很多濕地公園的布局重疊、建設內容重復、缺少區域特色。同時,在濕地公園規劃、建設過程中,過分強調濕地公園的娛樂功能,淡化了濕地公園的科普教育、宣傳、保護等方面的功能。1.3加大資金投入,解決市場調控失靈,實現政府主導濕地生態系統提供的許多服務功能屬于公共產品,是市場不能提供的,應當由政府提供必要制度保障的公共物品生產,亟待依靠政府公共政策構建濕地保護與合理利用秩序,而資金是維持這一秩序的關鍵,是濕地保護和管理的經濟保障。但是,目前我國市場經濟體制尚不健全,市場經濟本身固有的矛盾已開始顯現,濕地生態保護與治理固有的環境外部性、資源權屬模糊性以及生態服務功能價格化的扭曲,市場對經濟效益的過分追求而忽視社會效益、生態效益的重要性,凸顯出對濕地生態系統這一類公共資源的市場調控失靈,再加上近年來政府缺乏對濕地的公共管理,更放大了濕地生態系統的市場調控失靈。這使得絕大部分承擔濕地保護功能的自然保護區、濕地公園面臨資金短缺、運行困難等難題,從而限制了濕地保護事業的發展。因此,必須發揮政府的作用,加強濕地保護,加大投入力度,解決單靠市場的力量不能自發解決的問題。具體而言,政府專項配套資金必不可少;同時,可以建立地方政府投資和民間投資相結合的多渠道資金來源、多元化投資策略,保障濕地自然保護區和濕地公園的運轉;提倡“誰投資,誰受益”的理念和對外招商引資,鼓勵相關非政府組織參與管理,開展定期的生態效益評價,建立評價體系,從而使濕地的生態效益、社會效益與經濟效益都能得到充分體現。1.4加大科技支撐體系,提高科研能力科技實力是濕地實現保護、科普教育、宣傳等功能的重要支撐。我國自加入《濕地公約》以來,已經培養了一大批濕地研究與保護的科技工作者與管理人員。但由于管理體制不合理、科技投入浪費嚴重、管理者與科技人員之間溝通不足等原因,我國的濕地保護地區(自然保護區、濕地公園、城市濕地公園)保護規劃與科技成果脫節明顯。同時,由于管理機構不健全、資金缺乏等原因,濕地保護地區內部缺乏高水平的科技人員、管理者又缺乏對科技支撐作用的足夠重視,缺乏真正熱愛濕地保護、具有一定管理與科研水平的人才。為了解決這些問題,要建立健全濕地保護的科技支撐體系,加大投入,引進人才,提高科研能力,為濕地保護提供有效的科技服務;要加強國際合作,吸收國際上先進的科研成果與管理經驗;要認真組裝現有科研成果和先進管理模式,盡快在實際工作中推廣應用,真正轉化為現實生產力,提高科技對濕地保護的貢獻率;要進一步加強濕地培訓與教育工作,提高負責濕地管理的各級領導干部和從事濕地管理的有關人員管理濕地的素質和民眾對濕地保護的意識,為濕地保護創造有利條件;要加強濕地資源的監測工作,盡快形成規范、完善的調查監測體系,實現對濕地資源系統、全面、動態的監測。2期工程推進歷程西溪國家濕地公園自2005年成立以來,一期工程建設中取得了不少經驗,也暴露出了一些問題,二期工程正在建設,三期也將投入建設。因此,建立完善的保障體系,是西溪國家濕地公園與區域生態、經濟、社會的協調、可持續發展的重要基礎。2.1建立行政執法隊伍,完善相關立法,為建立合理利用的政府、社會和國家(1)遵守國家法律法規,尤其是認真貫徹國家新出臺和新修訂的相關法律法規,依法執政。同時,使西溪國家濕地公園的生態保護和管理工作建立在地方法規的基礎上,不以個別領導的意志為轉移;(2)制定針對性、科學性、可操作性強的《杭州西溪國家濕地公園管理辦法》作為指導西溪國家濕地公園運行的地方法規,明確機構設置及功能,制定西溪濕地保護與合理利用的原則與細節;(3)建立西溪國家濕地公園的行政執法主體。選擇政治業務素質高、責任心強的人員擔任執法隊伍的領導;不斷地對執法隊伍成員進行有關的政策和業務培訓,增強成員政治業務素質,提高執法水平,完善執法手段;加強外界對執法隊伍的約束,將執法隊伍的工作置于全社會的監督之下;(4)加大對西溪濕地保護的政策扶持力度,將西溪國家濕地公園的保護與利用工作納入國民經濟和社會發展規劃。將西溪國家濕地公園的土地征用成為國有土地,并在稅收方面給予政策傾斜;(5)擴大公眾和社會團體在西溪濕地有關法規政策制訂和實施中的作用,制定公眾參與機制和方式,充分激勵公眾的責任感。加強對濕地知識的宣傳教育,加強對游客進行西溪濕地有關政策法規的普及。2.2從管理上強化對濕地公園的管理西溪國家濕地公園在經營方式上,尚未有成熟的模式,現有的經營手段很多時候很難符合“生態優先”的原則。根據其它濕地公園的經驗,結合西溪國家濕地公園實際,建議西溪國家濕地公園組織與管理方面采取以下措施:(1)由市人民政府設立杭州西溪國家濕地公園管理委員會,代表市政府負責組織、協調西溪國家濕地公園內的保護、建設與管理等工作,對一、二、三期區域統一管理;(2)西溪國家濕地公園管理委員會應設置日常辦事機構,代表管理委員會主持日常事務;組建由濕地生態、動植物、水文地理、歷史文化、生態設計、環境保護、園林規劃、風景旅游等方面專家組成的專家委員會,并設國有資產經營公司、濕地博物館、生態研究中心等;(3)西溪國家濕地公園的經營管理采取政府主導多種經營模式,主體必須是國家經營,有些點可采取委托經營、租賃經營、承包經營的手段,但必須遵循生態優先的前提;(4)加強和完善西溪國家濕地公園目標責任和政績考核制度建設;(5)依法禁止一切形式的捕殺和采集瀕危野生動植物的活動;堅持先評價后建設,防止濕地生態系統結構與功能的退化和生物多樣性下降等;完善西溪濕地水環境監測網絡體系和監測技術規范化體系;強化污染源例行監測和監督,掌握排污總量狀況等。2.3加大資金投入力度西溪國家濕地公園一、二、三期工程基本上由杭州市政府投入,其“輸血”階段的資金問題不大。但在工程建成后的運行與維護中,很有可能會存在資金短缺的問題。西溪國家濕地公園具有社會效益和生態效益,因此,必須做好資金補助等保障工作。(1)在運行與維護的資金運作上,采取政府與企業雙重投入機制。建議省、市在一期前3a專項維護資金3000萬元的基礎上,進行專項資助。尤其是濕地博物館的運行費,需上級部門通過生態補償的方式進行資助;(2)除了政府支持外,發揮西溪濕地的“造血”功能十分重要。比如,成立“西溪濕地生態養護資金”,向社會和公眾募集資金;通過門票、船票、餐飲途徑等收費獲得利潤;在“誰投資、誰受益”的前提下,由有能力與社會責任的企業直接投入建設部分娛樂設施并負責運行;(3)積極與國內科研院所進行技術合作,積極爭取國際組織如GEF、WWF、UNEP、WB、ADB、AusAID等的技術援助項目,來提高自身管護設施與能力建設;(4)在資金使用方面,應該建立嚴格專業的財務審計制度。2.4加強研究與合作,提高資源與方案意識西溪國家濕地公園的建設與維護,離不開先進科技的引進、應用與推廣。目前西溪國家濕地公園自身的研究力量較為薄弱,因此加強與國內外科研單位的科技合作是科技保障中的最重要途徑。(1)加強與國內外相關部門、科研院所、大專院校等進行長期的交流與合作,建立專家咨詢委員會,共同探討西溪濕地分階段需重點實施的科技計劃,聯合爭取各級各類科研項目;(2)廣泛引