稅收法規制的現狀與問題

一、與原則不同的原則稅收法是稅收制度的縮寫。它是國家法律法規的原則、規則、意識和制度的總稱。它包括稅收立法、執法、司法、守法和法律監督等諸方面的法律制度,是社會主義民主法制建設的重要組成部分。稅收法制從其源頭來看是稅法。古今中外稅收法制的形成都是與稅法同步的,沒有稅法當然也就不存在稅收法制。稅收法制具體體現在一國的稅收制度上,并以法律的形式表現出來,是對政府與納稅人之間的征納行為、權利、義務的一種規范。我國稅收法制建設的基本要求是:第一,立法機關要嚴格按照法定程序立法,并進而形成完備的法律體系;第二,稅務機關必須嚴格執法,依法征稅,應收盡收;第三,稅務司法機關必須嚴格查處稅收違法案件,維護稅法的嚴肅性和權威性;第四,全體公民應樹立現代稅收觀念和良好的稅法意識,懂法、守法,使依法納稅成為廣大納稅人的自覺行動。加強稅收法制建設,堅持依法治稅,這不僅是稅收科學規律的內在要求,而且也是現階段推進依法治國的重要內容,它對于促進社會主義市場經濟健康發展、保證財政收入穩定增長和營造良好稅收環境具有重要的現實意義。二、統一的基本制度改革開放以來,我國在稅收法制建設方面的成績很大,從稅種少且又單一的稅制結構到制定了在理論上和技術上都很復雜的稅制,這與世界上許多國家相比,所用時間之短和進步之大都是驚人的。這也標志著我國稅收法律體系的基本框架已經初步建立。然而,良好稅收環境的營造進程,并沒有與稅收法律體系的初步建立同步,依法治稅的社會環境時至今日依然不容樂觀,依法治稅受到嚴重挑戰。(一)執行難,偷抗稅現象盛行這主要表現在納稅人的納稅意識淡薄甚至沒有納稅意識,偷逃抗騙稅現象嚴重。據《中國稅務報》報道,目前湖南省偷逃抗稅案件呈上升趨勢,團伙、群體抗稅現象有所抬頭,毆打稅務人員、沖擊稅務機關的現象時有發生。僅永洲市的兩個縣,1998年就發生偷抗稅案件75起,發生爆力抗稅案件36起,有的偷抗稅案件至今得不到處理。特別是一張小小的增值稅專用發票,競成為眾多不法之徒夢想發財的目標。據不完全統計,從1994年到1999年,全國因盜竊、偽造、虛開增值稅專用發票而被一審判處死刑的62人,其中已被執行的39人,平均每年約有8人為此而喪命,這在世界上都是罕見的。(二)稅收執法工作開展不力目前,地方黨政部門對稅收執法的干預已經到了相當嚴重的地步,如亂開減免稅口子、隨意擴大優惠范圍、違規批準緩稅、收過頭稅;還有大量的以言代法、以權定法等,嚴重干擾了稅收執法,違背了稅收運行規律。據《經濟參考報》報道,在1998年稅收執法檢查中,共查出與國家稅法不符的涉稅文件1103份,其中,地方黨政或者其他部門的文件就達1048份,占了95%。(三)稅收司法保障體系不健全主要表現在:(1)稅收法制不健全,稅收立法層次偏低,技術含量少,且跟不上稅制建設的步伐。特別是稅收基本法,作為稅收法律的母法,仍未能及時制定頒布,致使許多重大稅收問題無法以法律的形式加以規定,嚴重影響了我國的稅收法制化進程。(2)稅務機關執法手段較軟,協稅護稅有待加強。(3)稅收司法保障體系不健全。這主要體現在三個方面:一是對偷騙抗稅等違法行為打擊不力,許多涉稅案件長期得不到處理。同時,對有關部門的不配合缺乏相應的司法監督和嚴格的責任追究制度;二是對稅務人員的正常執法缺乏司法保障,有時人身安全受到威脅;三是在稅務機關內部缺乏有效的司法監督,從而使犯罪分子有機可乘,有的甚至給國家造成巨大經濟損失。(四)治稅現象日趨嚴重從我國的稅收實踐看,近幾年來,每年因各種偷、逃、抗、騙稅以及越權減免等違法行為造成的稅收流失相當嚴重,使稅收法制建設和依法治稅受到極大沖擊。據《中國稅務報》報道,始于1985年每年一次的稅收、財務、物價大檢查,到1998正式停止,整整進行了13年。13年來,全國累計查出各種違紀金額2044億元,其中,上繳國家財政1331億元,平均每年為國家挽回流失的收入100多億元。其中,1997年為查出違紀金額最多的一年,達220.35億元,僅涉稅金額就達167.05億元,約占違紀金額的76%。(五)收費基金方面目前,由政府收入機制不規范而引發的費擠稅現象十分嚴重,已到了非改不可的時候了。費大于稅,使稅收作用的發揮受到了極大的制約,有的甚至“費進稅退”。據有關部門的不完全統計,1997年全國行政事業性收費和政府性基金(不包括社會保障基金)項目高達6800多項,幾乎所有的政府部門都有收費和基金項目。其中屬于全國性和中央部門的行政事業性收費有300多項;地方收費項目各省情況不一,最多的省有400多項,最少的也有50多項,而這些收費(基金)的資金總額競然高達4200多億元,相當于我國同期財政收入的45%,并且還在以每年15%的速度上漲,這其中有相當一部分是屬于亂收費而形成的,嚴重侵蝕了稅基。在這種情況下,稅收應有的地位和作用難以得到人們的普遍認同,依法治稅的社會環境難以形成。(六)任務治稅的法律意義任務治稅與依法治稅歷來就是一對矛盾,在我國二者同時并存,并形成一種奇特的矛盾現象:一方面,我們不斷地加強稅收法制,但另一方面,任務治稅又大行其道,在某些時候其剛性甚至超過稅法。“任務治稅”是計劃經濟的產物。任務治稅如果沒有科學的預測和評估作基礎,很容易滑向人治,這將會大大抵消依法治稅所帶來的實際效果:一是稅法的嚴肅性和至高無上的地位會受到動搖,使人們的法制觀念下降,甚至出現倒退,誘使有法不依;二是會弱化法制,助長人治,并最終偏離依法治稅的軌道,甚至危及依法治國的方略;三是會脫離實際超越經濟承受能力,寅吃卯糧,收過頭稅,甚至為了完成任務,花錢賣稅,給經濟可持續發展帶來危害。三、稅收征收中培養罪如何加強稅收法制建設,不斷完善稅收法律體系,提高執法水平,打擊稅收違法犯罪,這是世界各國在推進稅收法制化進程中普遍遇到的問題。怎樣解決這些問題,各國有各國的做法。認真研究和總結這些經驗,并結合本國的實際為我所用,這對我國的稅收法制建設無疑大有裨益。發達國家的成功經驗和做法,大致可歸納為以下幾個方面:(一)基本法的框架許多國家的稅收法律體系是非常完備的,且立法層次高,具有極高的權威性。如美、日、德、法等國。有的國家還制定了稅收基本法,將事關全局的重大稅收問題以法律的形式固定下來,做到有法可依,從而使稅收母法、程序法、實體法等構成有機整體。目前,世界上稅收法制比較健全的國家都有自己的稅收法典,如美國的《國內收入法典》是世界上最為完備的稅法之一;再如日本制定的《國稅通則法》、《國稅犯則取締法》、《國稅征收法施行令》等法律,構成了日本國稅征收的基本法律制度。(二)稅務訴訟的內容為了有效地保障征納雙方的合法權益,解決稅務機關與納稅人在稅收方面的爭端,許多國家在稅法或有關法律中均有稅務訴訟的內容。通常各國的做法是,納稅人對稅務機關的征稅不服而有異議時,可在規定的時限內,向稅務機關提出復議直至上訴法庭。如在OECD國家中有一半以上的國家就設有專門的稅務法院,來處理稅務訴訟案件,日本還建立了國稅不服審判所。(三)俄聯邦稅務警察機關為了加大查處稅務違法案件的力度,打擊偷逃抗稅行為,依法維護正常的稅收秩序,一些國家還建立了稅務機關自已的警察隊伍,并取得了良好效果。如俄羅斯于1993年6月組建了獨立的聯邦稅務警察機關,并明確規定其為聯邦經濟安全保障力量的組成部分,是護法機關。該機關組建以來,已取得了顯著成效,并在稅務機關的配合下,查處了大量的稅收違法犯罪案件。幾年來已為該國挽回了十幾億元美元的經濟損失。俄聯邦稅務警察機關明確規定,其任務有三個方面:(1)揭露、防止和制止稅務方面的違法犯罪行為;(2)保障國家稅務機關的工作安全,保護稅務機關工作人員在執行公務時免受傷害;(3)防止、揭露和制止稅務機關自身的舞弊行為。(四)偷稅行為的處罰為了提高納稅人自覺申報和執行稅法的意識,減少偷漏稅,市場經濟國家均規定了嚴格的稅收懲罰措施。如日本對情節嚴重的偷稅案件,最高處以五年以下的徒刑,或5000萬日元的罰款,或兩者并用。美國對偷稅行為不但要收回所偷稅款及其利息,而且還要處以75%的罰款,嚴重的要查封其財產,并判刑五年。特別是有些國家的稅務機關被賦予較大的稅務執法權,如美國,聯邦稅務局及其下屬機構甚至比警察和法官更有權威,如果納稅人欠稅不繳的話,他們可以凍結其存款,沒收汽車,甚至查封住所。如果他們懷疑你隱瞞收入,謊報稅單,還可以有權竊聽電話、拆閱信件、破門搜查,直至獲得證據為止。(五)根據所掌握的計對象的選擇,可分為交易合同的管理、調查、查核和稅務實西方各國稅務當局都建立了稅務審計機構,并配備了專門的稅務檢查人員。各國一般通過計算機進行稅務審計對象的選擇。如,美國的計算中心掌握著納稅人的全部交易和收支資料,一旦自行申報材料與之不符,即被確認為審計對象。此外,一些國家還成立了專門機構,如瑞士設有特別稅務調查處,負責實施稅務調查、查核、收集憑證和實物。很多國家還進行現場審計,并將其定為一項法律,如日本、瑞典等就是如此。(六)稅務代理的組織機構目前,西方國家稅務代理業十分發達。美、日、德、澳大利亞、韓國等均實行了稅務代理制,社會化辦稅程度很高。一般稅務代理均以法律形式予以公布實施,以為稅務代理提供必要的法律保障。如日本的《稅理士法》、韓國的《稅務士法》等。在對稅務代理組織機構資格認定和管理上,各國具體做法雖不盡相同,但都建立了相應的組織機構,制定了資格認定辦法。如澳洲設立了獨立的稅務代理注冊委員會,既不隸屬于聯邦稅務局,也不歸地方稅務局,從而有效地避免了稅務機關的行政干預。而在日本是由最上層的稅理士會聯合會來負責對其成員進行指導、聯絡、監督以及辦理注冊登記事宜的。(七)直接國家收入部門為了對各工作崗位和工作程序進行嚴格的監督檢查,以保證稅務機關及其工作人員嚴格執法,保障稅收工作的整體性和一致性,免受內部和外部的干擾,有些國家還設立了獨立的監察機構。如,美國早在1952年就成立了稅務監察機構。它直接隸屬于國內收入局,與稅務管理部門沒有橫向的隸屬關系。各州的稅務部門也都有自己獨立的監察機構。聯邦收入局監察機構與各州稅務監察機構之間沒有隸屬關系,工作職責、權利、工作方法及機構設置等基本相同。在管理體制方面,無論是美國政府,還是國內收入局,都十分重視和強調稅務監察工作的相對獨立性,并以特殊的管理體制予以保證。具體做法是,稅務監察機構實行垂直領導,并自成體系,經費使用實行單獨預算,自行支配。在人員配備方面,由監察部門依據美國聯邦公務員服務法的有關規定自行選拔和招聘,任職條件要求高,選拔非常嚴格。獨立的稅務監察機構在加強管理、強化監督檢查、預防和消除腐敗、增強公眾對國內收入局的信任和支持方面發揮了重要作用。四、關于存在的問題上述分析表明,盡管我國在稅收法制建設方面付出了很大努力,取得了顯著成效,但存在的問題還相當多,與市場經濟國家通行的做法相比還有較大差距。因此,借鑒國際成功經驗,采取積極有效的措施,不失時機地加快我國稅收法制化建設的步伐,已刻不容緩。否則,勢必會影響依法行政、建設法制化國家的進程。(一)根據市場經濟發展的需要，加快稅制建設1、征管機制的缺失稅收立法是整個稅收法律體系建設的龍頭,沒有立法,法制便無從談起。目前,我國稅法體系的基本框架雖已初步確立,但還有許多稅種仍未正式立法,尚處于行政法規、暫行條例的層次。隨著一批暫行條例或暫行規定的不斷成熟,應抓住時機,及時將它們上升為法律,以增強其剛性和權威性。2、稅收立法的著眼點基本法是稅收法律的母法,有許多重大稅收問題需要在其中作出明確規定,其法律效力是僅次于憲法的二級大法。它對國家所有稅收法規都有統領、約束的作用。長期以來,我國稅法建設的著眼點主要放在稅收政策的調整上,造成稅收立法的單一化和短期化。因此,應總結借鑒西方國家建立“母法”體系的經驗,根據我國社會經濟的特點,從健全稅收法制和實現稅法統一出發,進一步研究制定具有中國特色的“稅收基本法”,把稅收法律法規的原則統一于基本法,以強化稅法的系統性、穩定性和規范性,并為單項稅收立法提供依據和范例。我國經過多年的探索和實踐,已積累了一定的經驗,制定出臺基本法的條件也已基本成熟,應參照西方國家的成功做法,盡快頒布基本法,以為依法治稅、推進稅收法制化進程奠定良好基礎。3、稅務機關的執法權限過小稅務行政強制執行作為一種執法行為,是強化稅收征管、維護稅法嚴肅性不可缺少的重要手段。盡管征管法已賦予稅務機關一定的強制執行權,但有許多方面尚需進一步充實和完善。與國際上許多國家橫向比較就會發現,我國稅務機關的執法權限太小。如在美國,稅務機關在要求任何單位和個人提供情報、凍結存款、執行扣款、查封財產、進行搜查等方面均有較大的權力。而在我國,存在凍結存款銀行不配合、稅源監控工商部門不配合等等,對此現象稅務部門束手無策,只能“求情征稅”、“溫柔征稅”。盡管征管法也有相應的規定,但在如何懲治和追究有關不配合部門的責任時缺少法律依據。因此,在強調加強各有關部門配合的同時,應擴大稅務機關的執法權,并在有關法律中予以具體化。(二)稅務司法保障稅務司法保障體系是稅收法制建設的一個重要方面,同時也是我國當前稅收法制建設的薄弱環節。因此,建立和健全稅務司法保障體系,盡快形成立法、執法、司法、監察相互獨立、相互制約的機制,對于認真履行稅法規定的各項義務,維護征納雙方的合法權益,打擊稅收違法行為,監督稅收執法,堅持依法治稅,維護正常稅收秩序具有重要的現實意義。1、根據我國國情,參照國外成功做法,建議設立相對獨立的稅務警察和稅務法院。在市場經濟條件下,經濟的多樣性和復雜性,決定著偷抗騙稅和反偷抗騙稅斗爭的長期性和艱巨性,也使維護良好稅收秩序,真正實現依法治稅變得更為迫切。為此,必須盡快建立相對獨立的由稅務警察局、稅務法院等機構組成的稅務司法保障體系,并配備稅務警察、稅務法官、稅務律師等專業人員。同時還要建立適合我國稅收制度的稅務司法程序,以保證稅務警察、稅務法院依法偵察、起訴、審判和裁決的程序化和規范化。稅務司法與一般司法雖然具有法律淵源關系,但前者的專業化特點更為明顯,它涉及大量的稅務、財務會計等方面的專業知識。獨立的司法體系,將會為有效維護正常稅收秩序、維護稅法的嚴肅性發揮獨特作用。2、建立稅務監察機構,加大稅收執法的約束和監督力度。為了消除稅務機關工作程序的不規范和執法工作中存在的隨意性以及對國民納稅意識和法制觀念造成的扭曲,消除腐敗現象,可借鑒美國的做法設立具有我國特色的稅務監察機構。其基本職責是,監督稅務機關嚴格執法,克服徇私舞弊,確保稅務執法隊伍的廉潔,使稅務機關免受來自內部和外部的干擾等。目前,在我國的稅務機關內部,雖然也設有監審機構,但其所發揮的作用遠未達到預期的目的。根據我國的實際情況,形成象美國那樣自成體系的監察機構并不一定適合我國,但也不能維持目前的狀況,應逐步使其成為相對獨立的機構,并隸屬于國家稅務總局。各省市、自治區可設立派出機構,以充分發揮監督檢查的作用。(三)建立嚴管重罰的治稅機制人們常常羨慕西方發達國家公民較強的納稅意識和良好的稅收環境。其實,納稅意識強這僅是一個方面,還有更重要的一面是其長期以來形成的一套極具威懾力的嚴管重罰的征管機制。經驗證明,如果沒有嚴管重罰作為威懾和保證,納稅意識就會顯得十分脆弱。因此,“嚴管重罰”不僅是稅收強制性的具體體現,同時也是一個國家稅收法制健全、執法嚴格、司法公正的反映。隨著我國稅收法制的不斷完善和執法水平的不斷提高,嚴管重罰的治稅機制也應相應建立。實現嚴管重罰,需要我們做好以下幾個方面的工作:一是嚴格依法征管,凡是稅法規定的就要嚴格執行,不打折扣,即執法必嚴;二是要對偷逃抗騙稅等違法行為依法進行嚴厲打擊和懲處,使其不敢鋌而走險;三是在有關稅收立法中,要體現重罰精神,要使違法者感到稅法的無情和威力。(四)健全稅務代理規章制度稅務代理制度作為我國稅收法律體系的有機組成部分,其在緩和征納矛盾、提高辦稅效率、保護納稅人的合法權益、促進依法治稅等方面均有重要作用。然而,由于我國的稅務代理工作起步較晚,基礎較差,其良好效果仍未完全顯現。特別是現階段,我國的稅務代理秩序還比較混亂,有的甚至辦成了“第二稅務所”。為此,有必要制定相應的法律予以規范。首先,應建立相對獨立的管理機構,健全稅務代理規章制度,這是做好稅務代理工作的前提。國家應盡快將“稅務代理試行辦法”上升為法律,并制定相應的配套措施,進一步明確規定機構設置、稅務師資格認定、代理關系確立、代理程序等;其次,明確現有社會中介機構如會計師事務所、審計師事務所、律師事務所等的代理資格,通過認定,引導其向規范化方向發展。(五)稅收計劃與依法治稅的有機結合近幾年來,隨著“任務治稅”剛性的增強,依法治稅受到了嚴重沖擊,以致某些時候出現稅法為任務讓路的現象,使得二者的矛盾很大,也在社會上造成了不良影響。解決矛盾的關鍵是改革“收入計劃任務制”,準確理解依法治稅、應收盡收的含義。首先,稅收計劃的制定應立足于經濟的增長和稅源結構的變化,盡可能地使計劃反映實際,而不是取決于財政支出的需要;其次,改革考核辦法,把稅收征管的重點放在是否