美國住房補貼計劃的演變及實施效果評價

美國的住宅補貼政策已經發展了70年。從最初的公共住房計劃到現在的替代金券計劃，它經歷了一個漫長的發展過程。美國在住房補貼方面的實踐為我們提供了一個很好的參照系,通過研究美國歷史上各種住房補貼模式的效果,可以為我們制定住房政策提供很多經驗和教訓。1公共住房政策的影響在1937年的住房法案中,通過了公共住房計劃,但是由于二戰的爆發,公共住房政策受到很大影響。戰爭期間,公共住房優先供應戰爭人員所需要的房屋,而不是窮人。在戰后,有關公共住房問題引起了廣泛爭論,爭論的焦點是:公共住房的地址選擇,目標人群,融資問題以及行政管理問題。1.1公共房屋工程出現的幾個問題開始的時候,公共住房的原則是只面向最低收入者。1937年的法案用兩種方法對收入進行限制:一種條款是,租戶的收入不能超過房租的5倍(大家庭除外);第二個限制是針對收入水平制定的,在法案實行的前二十年,收入的限制由聯邦政府制訂,全部針對最低收入者。到1957年,收入的確定權下放給地方政府。其執行情況從1971年的參議院聽政會的報告可以看到,60年代的公共房屋面向的不僅是最低收入者,而是低于平均水平的居民。公共房屋政策的出發點是最需要住房的居民有獲得幫助的優先權,然而執行中卻出現了很多問題。第一個問題是,由于獲得住房補貼的人群是有限的,那些收入比獲得住房補貼者稍微高一些的家庭需要在市場上購買或者租賃住房,這對他們是不公平的,他們的努力工作沒有獲得回報。第二個問題是,當住在公共房屋的居民收入水平改善的時候,他們就不具備繼續住在公共房屋的條件,政府就要把他們趕出來,而一旦他們從公共房屋搬出來,因為市場中的住房價格很高,他們的經濟景況反而不如以前。因此,公共房屋本身降低了人們改善經濟狀況的積極性。第三個問題是對公共房屋租戶形象的影響,這個問題開始并不突出,因為暫時的經濟困難并不會使家庭不受尊重,但是,公共房屋工程的結果是使一些家庭成為了永久性的貧困者,因此公共房屋工程使得這些租戶無法獲得社會的尊重。事實上,公共房屋的租戶有近一半的是黑人,公共房屋的社區也常成為犯罪多發地。以上三個問題使得公共房屋工程逐漸喪失了政治基礎。尤其是在二戰以后,美國的經濟逐漸走出大蕭條時期,住在公共房屋中的租戶成為沒有勞動技能的少數貧困人群,這些人群缺乏政治影響力。1.2公共房屋開發中國家間資金支持不夠公共住房工程從一開始面臨著資金短缺的問題。例如1949年住房法案提出,在以后的6年中,新建81萬個公共房屋單位,也就是每年13.5萬套住房。但實際情況是,每年的新建住房一般在2.5萬套左右,到1960年只完成了原計劃的25%。資金問題一直在阻礙公共房屋工程的實施。1937年的住房法案規定,聯邦政府只對公共住房所需要的資本進行支持,也就是說,聯邦資金只提供本金和地方政府為籌集公共房屋所發行債券的利息。運行維護成本不在租金之內,租金必須用于償還債務。在公共房屋開始的時候,大部分房屋是新建的,這個問題并不是很突出,然而到50年代和60年代,隨著房屋不斷老化,以及物價上漲,房屋的運行維護成本越來越高。與此同時,公共房屋租戶的收入卻在不斷下降,例如HenryAaron研究稱,從1961年到1970年的10年間,公共房屋租戶的中位數收入從美國平均家庭的47.1%降到36.9%。到了60年代末期,大多數公共住房機構都已經陷入嚴重的財務危機。1.3市民和市民對公共房屋工程建造標準和成本的監督公共房屋的建造標準到底如何執行,一度成為焦點問題。既然是為最低收入者提供補貼的住宅,其標準就不能超過其他不能獲得公共房屋的人群的住房。不然的話,就可能使得努力工作而自己買房子的人群處境還不如低收入者,這對他們來說是不公平的。因此,市民或者市民代表就監督公共房屋工程的建造標準和成本。另一方面,議會也提出了“標準成本”作為參考。這種限制的結果,使得大多數房屋使用了最便宜的建筑材料,建筑形式也是非常簡陋。這種短期內的成本節約,使得維護成本很高,無論是對租戶來說,還是對納稅的大眾來說,都是不利的。270在當年初期，購買住房和租金2.1了400萬張的公共房屋計劃:“運行不暢”東南角1968年通過的住房法案增加了235條款。235條款的目的是促使低收入者能夠有一套自己的住宅。235條款是指對中等收入者購房時可以獲得補貼,補貼的范圍是FHA1的固定利率和1%利率之間抵押貸款還款額的差額,或者是購房者收入的20%以上的部分。住房自有化一直是美國住房政策中的一個重要內容,就如同當時一些文學作品中所提出的,擁有一套單棟住宅是“美國夢”最重要的部分。235條款從1968年開始實施,1970年和71年發展迅速,71年達到高峰,但是之后迅速下跌。235條款在開始時發展很快,從68年到71年的三年中,就建了40萬套,而之前的公共房屋計劃從1937年到1949年只建了20萬套,而50年代也只建了41萬套。然而,235條款也只是曇花一現,因為該條款在實施中有許多致命的問題。首先,從面向低收入者的實施效果來看,這個計劃中的家庭的平均年收入超過6300美元,然而,年收入低于4000美元的家庭只有5%從這個計劃中受益。其次,235條款的實施成本非常高,因為超出部分由政府負擔,參與這項計劃的購房者傾向于購買更好的住宅,因此導致了補貼成本越來越高。第三,大量的違約問題開始出現。由于購房者都傾向于買更好、更貴的房子,就很容易出現還款違約問題。從1971年到1979年,通過235條款購買的住房一共50萬套,其中有9萬套出現違約問題,違約率高達18%。第四,政策中有明顯的漏洞。例如,一些房地產商可以把廢棄的房屋進行簡單的粉飾,再請FHA的估價師評估個好的價錢(因為估價師是收費的,這點并不難做到),然后再賣給缺乏房屋知識的窮人。窮人從銀行獲得貸款,而原房地產商就可以把錢拿走了。當窮人住進去以后,會發現房子質量太差,整修房屋的費用遠高于住房補貼的數額。最終房子又重新被廢棄。在以上的例子中,房產商、評估師、FHA的管理者、買房者,他們的態度和行為共同演繹了上述的邏輯,這恰恰是235條款的致命問題。2.2融機構貸款償還236條款是針對低收入租房者的補貼計劃,在該條款中,住房由私人企業建造。建造項目可以向私人金融機構貸款,并按照市場利率進行償還,由FHA擔保。住房建設完畢,由租房者償還1%以內的利息,超出部分由HUD2負責償還。236條款的執行情況,與235條款的住房自有計劃相似,開始時發展非常迅速。從1968年之后的三年內就開發了36.5萬套。但是,在其發展過程中,也出現了很多問題。(1)房屋補貼計劃中的社區建造商為了控制成本,往往選擇城市中心或者貧民地帶,這一點和公共房屋計劃相同,也會產生相同的社會問題,租房補貼計劃中的社區成為貧困地帶以及犯罪高發地帶。(2)住房抵押貸款按收入標準確定在向低收入者提供融資補助時,236條款的執行是比較失敗的。例如,對于一套抵押貸款為1.8萬的住房來說,即使按照補貼后的還款額,月還款也要達到131.15美元,對于一個年收入為4500美元的家庭來說,月房租達到其收入的35%。因此低收入家庭仍然被排除在這個補貼計劃之外。2.3市場信息的缺失和成本的市場打成本的上漲源于開發商,基于利潤考慮,開發商想盡辦法提高建筑成本。盡管HUD執行抵押貸款時主要依據他們自己的評估,但是由于當地的市場信息缺乏、管理上的松散、以及開發商的精明,使得HUD支出的成本遠高于市場水平。另外,運行成本也是一個問題,這個問題有兩個原因,一是由于租金水平很低,另一個原因是維護成本的不斷上漲。不斷上漲的運行成本和租金的上漲,導致最需要補貼的低收入者被擋在門外。由于以上問題越來越突出,235條款和236條款的批評聲音越來越多。1972年的秋天,尼克松政府不得不中止了這兩項條款。3住房補貼計劃3.1住房補貼的本質是通過中央和地方政策的推動的“住房貼補”由于前面分析的問題日益嚴重,對租房補貼計劃和購房補貼計劃的批評聲音越來越高,1973年,HUD負責起草了一份題為“70年代的住房”的報告,對正在執行的235條款、236條款執行中存在的問題進行了總結,并由此發起了一場關于住房政策走向的爭論,爭論的焦點是政府是否應該直接介入住房補貼的生產及分配過程。報告指出,以前的住房政策中,低收入者真正可以獲得補貼的比例很小,而且通常是收入不是最低的家庭獲得了補貼,而最低收入者反而不能獲得補貼。報告還引用了著名經濟學家弗里德曼的觀點,并提出了補貼效率的概念,也就是轉移效率(transferefficiency),即1美元的補貼花費為受補貼者所帶來的價值。通過對公共住房住戶的調查,發現轉移效率遠低于1。也就是說,按照當時的住房政策,住戶所得到的好處遠低于政府為提供補貼所付出的代價。報告中提出了住房津貼的概念,住房津貼就是用最簡單的現金形式對低收入者提供補貼(通常要規定其中多少必須用于住房支出)。這種補貼方法的假設前提是,窮人之所以住不起房子,主要是因為他們缺錢。住房津貼的形式最大程度上減少了政府在住房生產和分配的干預,而且能夠讓窮人自己選擇住房。3.2住房補貼的特點1974年,剛剛上臺的福特總統提交并通過了住房與社區發展法案,其中第8條款把新建住房計劃、可持續維護計劃和存量住房計劃納入一體。與以往住房補貼相比,第8條款有以下幾個特點:一是對低收入者租房的補貼采取直接補貼的形式,補貼的對象直接面向中低收入租戶。直接補貼的形式使得低收入租戶有了自己選擇住房的自由。二是補貼的范圍擴大,第8條款把低收入者和中等收入者統一在一起來補貼,補貼的范圍比較廣,基本涵蓋了80%的中等以下收入家庭。三是補貼與收入掛鉤,采用了25%的數字,即家庭住房租金支出超過家庭收入的25%的部分由政府補貼,其中還規定,“經濟租金”不許超過正常合理租金。四是在新建住房計劃中,是通過鼓勵開發商來建造政府補貼租金的住宅。3.3住房補貼政策住房補貼在經過70年代的快速發展之后,在80年代早期開始回落。對過去住房補貼政策的批評,使得里根政府開始重新評估原有的住房補貼政策(主要是第8條款的中的新建住房計劃和租房補貼計劃),并提出了住房代金券計劃。住房代金券計劃與第8條款中的租房補貼基本相似,主要不同之處在于,代金券補貼額是按照“標準租金”,而不是租戶實際支付的租金。房租補貼會不會提高房租水平?因為房租補貼會加大住房的需求,會不會推動房租的上漲,使得原來的補貼最后轉移給房東。大量的研究表明,這個問題不是非常嚴重。4社會問題,還是政治問題美國的住房補貼政策經過了漫長的發展歷程,住房問題往往不僅僅是經濟問題,更是一種社會問題,甚至政治問題。一方面,不同時期人們對住房補貼的認識和態度是不同的,另一方面,人們對住房補貼的認識有一個大致的發展方向,對于一項住房補貼政策的評價也逐漸摸索出一些標準。4.1家庭津貼的評估標準4.1.1住房政策公平性原則主要是從補貼的對象角度考慮,其基本原則是,獲得補貼的家庭的經濟狀況不應該超過未獲得補貼的家庭。該原則有兩層意思,一是收入低的家庭優先獲得補貼,二是收入低的家庭在獲得補貼后,其經濟狀況不應該超過收入稍好而未獲得補貼的家庭。以上原則是住房政策公平性的主要體現,即最先照顧最窮的人群。同時補貼窮人的額度應該有限度,如果窮人獲得補貼后經濟狀況超過經濟狀況稍好的人群,就會破壞社會的正常的激勵機制。4.1.2補貼者的價值補貼的效率主要從經濟的角度來考慮,即政府為住房補貼的支出成本應該盡可能讓受補貼者得到盡可能高的效用。例如政府支出1元,受補貼者得到的價值也應該盡可能為1元。影響住房補貼效率的主要因素包括,住房補貼的組織管理的效率和受補貼者獲得補貼所帶來的效用。一般來說,政府的效率不如私營企業,因此政府應該盡量減少對市場的干預。要使接受住房補貼的人的效用更好,應該盡量給予接受補貼者更多的選擇自由。例如,與直接為窮人提供相同價值的住房相比,允許窮人自行在市場中選擇住房,會使他們的效用更高。4.2對我國住房補貼政策的建議我國的住房政策體系尚在摸索之中,美國住房補貼政策有不少經驗和教訓,結合美國的歷史以及總結的評價標準,針對我國正在實行的住房政策,提出以下建議:4.2.1收入低的人群經濟適用房政策不符合優先補貼窮人的原則。在窮人尚未獲得相應補貼的情況之下,經濟適用房使得一些收入并不低的人群獲得了補貼。因此,經濟適用房應該逐步減少甚至取消。4.2.2必須大力推進廉產資金建設,積極建設外來人員的廉政單位我們正在醞釀的廉租房實際上就是美國的公共住房,從美國公共住房的發展情況來看,存在的問題也非常多。例如:分配的不公平、社區的惡化、運營管理問題等等。從政策效果來看,廉租房可以優先滿足收入最低的人群。但是,由于每套住房的成本都比較高,獲得廉租房的家庭的經濟狀況,會超過原先經濟條件稍好而未獲得任何補貼的家庭。從政策效率來看,如果由政府來建造并管理廉租房,組織運營的效率會比較低下;而且獲得補貼的窮人沒有選擇住房的自由。因此,廉租房的效率很低。另外,集中建設廉租房會還會出現社區貧困以及住房質量低下的問題。基于以上的分析,我們建議廉租房建設應該不是住房補貼的主要模式,應該適量建設。考慮到