當前農村拆遷整體安置社區存在的問題及對策【摘要】自上世紀90年代開始，城市化進程不斷加快，為服務城市的規劃與建設，城市周邊大片農村土地被征用，形成越來越多拆遷整體安置社區，南京市s小區是其中的一個典型。以s小區為例，當前農村拆遷整體安置社區中存在著諸如社區環境不穩定、基礎設施不健全、生活習慣不適應等問題，它們都有深層次的原因。政府應從解決拆遷居民就業問題、加大對拆遷安置社區的投入、開展市民教育等方面解決農村拆遷整體安置社區存在的以上問題。【關鍵詞】農村拆遷；安置社區；問題；對策一、當前農村拆遷整體安置社區的整體狀況（一）我國城市化的現狀美國經濟學家、諾貝爾獎獲得者斯蒂格利茨在世紀之初曾發表言論：“中國的城市化是影響人類21世紀進程的兩件大事之一”。跟西方國家相比，我國的城市化雖然起步較晚，但我國城市化發展勢頭十分迅猛。從改革開放到1996年以前我國的城市化以每年不到1%的速度增長，1996年以后，每年1.3%以上的速度增長，并保持了12年的高速增長。我國的城市化率由1996年的29.4%提高到2009年的46.59%。①如果按照這個速度繼續增長，到2020年，我國的城市化率大概要達到55%-60%。②（二）農村拆遷整體安置社區的發展現狀在高速的城市化進程中，過多的人口涌入城市，導致城市用地緊張、城市周邊大片農村土地被征用。據國土資源部統計，1987年到2000年期間，全國非農建設占用耕地數量為226.44萬公頃（3395萬畝）③。國土資源部的《21世紀我國耕地資源前景分析及保護對策》指出，在嚴格控制前提下，2001—2030年30年間將新占用耕地5450萬畝。④預計2001—2030年，將新增失地農民近8000萬人，到2030年我國失地農民總數可能超過1.3億。⑤失地農民的安置工作關系到城鄉經濟發展、社會穩定等重大問題。經過政府的實踐探索，一種名為“拆遷整體安置社區”的社區形態應運而生，簡單的說，就是政府通過行政性規劃征用農村土地，并將因拆遷而失去土地的農民集中安置到政府統一規劃、興建的新小區中。21世紀初，江蘇省進行了嘗試，在蘇南較為富裕的鄉鎮進行了試點。根據2006年2月的《江蘇省鎮村布局規劃編制》，在未來20年至25年內，江蘇省約25萬個自然村，將逐步撤并為4萬多個“規劃居住點”⑥在江蘇之后，全國各省也都開始進行積極嘗試和探索，目前，全國范圍內，農村拆遷集體安置社區與日俱增。（三）南京市s小區的相關情況江蘇省南京市s小區小區是目前江蘇省規模最大的農村拆遷整體安置社區。為服從、服務于城市建設，自2002年3月起，南京市棲霞區先后有十幾個村進行了大面積拆遷，涉及拆遷人口2萬多人。2005年開始，拆遷農民陸續入住整體安置社區——s小區。目前，s小區建筑面積達100萬㎡，共282幢，含1000套廉租房，入住拆遷群眾2萬多人，加上流動人口接近3萬人。⑦拆遷整體安置社區與城市一般社區有巨大的差異，在建設與發展的過程中已逐漸暴露出一些問題，這些問題具有普遍性和共性，南京市的s小區便是其中的一個典型。二、農村拆遷整體安置社區存在的幾個問題（一）農民“暴富”又逐漸變窮，滋生不穩定因素雖然由于房屋面積、家庭人口、拆遷政策等情況不一，每戶拆遷家庭得到的補償款不盡相同，但相同的是，對于原來一年只有幾萬元收入的農民家庭來說，拆遷補償款無疑是一筆“巨款”。因財富來得太容易而且巨大，就像是“天上掉餡餅”一般，所以，盡情揮霍成為許多農民拆遷后的主要生活。以s小區小區為例，許多拆遷居民仗著擁有“巨額”的拆遷補償款，而滋生懶惰情緒，開始游手好閑、不愿工作；s小區小區中寶馬、奔馳等名車、豪車也越來越多，甚至形成攀比之風；小區內的賭檔也越開越多，家家生意火爆，一些居民沉迷其中、難以自拔。總之，自拆遷至今十年左右的時間，已經有不少因拆遷“致富”的居民因自身放縱、奢侈的生活，已經將拆遷補償款揮霍一空，從“富翁變成了“負翁”。同時，拆遷居民游手好閑的生活十分容易滋生打架斗毆、偷竊賭博等不穩定因素，阻礙小區的健康發展。（二）基礎設施建設不健全，居民生活諸多不便首先，由于拆遷安置社區一般處于城市的郊區或城鄉結合部，所以，拆遷安置社區地理位置偏遠，居民出行不便。以s小區為例，該社區距離市中心30公里，打車需要一小時左右才能到達，費用在90元上下。建成初期，該小區只有一條公交線路與城區相連，被稱為“鬼城”。⑧經過多年建設，目前與主城區相連的公交車線路有三條，居民出行一般要多次轉車，十分不便。其次，拆遷安置社區的菜場、超市、商店、健身場所等生活配套設施還不完善，居民生活不便。以s小區為例，該小區目前有近3萬人口居住，但只有一家社區店超市，一家便利超市，兩個規模不大的菜場，無法滿足居民的日常生活需求，造成居民生活上諸多不便。第三，拆遷安置社區的文化教育場所欠缺。s小區小區中只有一所公辦幼兒園、一所小學和一所初中，尤其是公辦幼兒園可吸收的生源量遠遠不能滿足實際需求，導致小區內不正規的民辦幼兒園盛行。少年宮、文化宮、體育館等場所在小區中更不存在，由于交通不便，很少有孩子可以像城里的孩子有機會到少年宮、文化宮等場所培養、發展興趣愛好和特長，從這一角度看，事實上，拆遷安置社區的孩子已經輸在了“起跑線”上。（三）生活習慣不適應，居民身份難以轉變從農村到城市、從一家一戶到公寓式住房，急速的轉變讓許多農民難以適應新型的社區生活形態、生活方式，出現了“水土不服”的情況。以s小區為例，首先表現在拆遷居民難以舍棄“種田”習慣，尤其是年齡在50歲左右的農民，他們在農村種慣了地，搬遷到新居后，依舊想方設法開辟農田，除了開墾小區周邊的荒地外，甚至有居民變草坪、花壇等地為菜地，種上不少農作物，這不僅破壞了小區的綠化，也影響了小區的整體景觀；其次，還表現在許多居民私自占用小區的公共場所，例如，有的居民在公用地段堆放雜物，有的在樓道內點煤爐，有的在小區綠化帶的樹間系上繩子，晾曬自家衣物、被子，還有居民在草坪綠地上開辟“捷徑”；再者，一些居民破壞小區公共設施，由于s小區小區建筑面積較大，一些住戶為求省事、圖方便，擅自截斷小區圍墻的護欄，以方便自己“鉆進鉆出”，嚴重危害到小區整體安全，還有老年人不顧危險，攀爬圍墻出入小區。這些不良的行為習慣十分普遍，并且屢禁不止，讓社區居委會和物管頭疼不已。三、農村拆遷整體安置社區存在問題的原因（一）生活成本上升、缺乏謀生技能、強烈心理沖擊使拆遷居民由“富翁”變“負翁”首先，生活成本上升。拆遷居民失去土地，無法自己種蔬菜、養家禽，每種食物都要到菜場購買，生活成本急劇增長，尤其在目前通貨膨脹、物價瘋漲的大背景下，更是支出不斷增加、實際收入越來越少。同時，由于拆遷的對象都是農民，他們缺乏在城市謀生的技能和手藝，拆遷后只能從事操作工、保潔、保安、家政等技術含量不高、收入較低的工作，但是拆遷的“一夜暴富”給居民帶來強烈的心理沖擊，一些居民不僅仗著有拆遷補償款而不愿意做掙得少、不體面的工作，而且還產生揮霍心理、形成奢侈之風。沒有就業會導致許多居民游手好閑、生活空虛，許多人在賭博中尋求慰藉，在賭博中散盡家財。因此，由富變貧成為了拆遷安置小區中許多家庭共同的人生曲線。（二）政府對農村拆遷整體安置小區重視不夠、投入不足導致社區基礎設施欠缺由于農村拆遷整體安置社區是中國特色城市化的特殊產物，幾乎無法借鑒外國社區的發展模式，如此一來，政府就扮演著極其重要的角色。目前我國農村拆遷整體安置社區的建設還處于起步階段，政府在中間扮演著政策的制定者、社區發展的規劃者、建設者和資助者等角色，應當在充分考察當地實際的基礎之上，制定出科學、長遠、可持續的社區規劃方案。但是，就目前情況看，政府在經濟投入和資源配置方面都嚴重偏向主城區的成熟小區，對拆遷安置社區的發展沒有給予足夠的重視和經濟投入。政府在將大片土地變賣換取經濟利益之后，簡單地將拆遷農民進行集中安置，僅僅滿足于拆遷安置社區住房的建設，不關心拆遷安置居民的生活狀況，對拆遷安置社區基礎設施的規劃以及在各項資源的配給上嚴重脫離實際，導致拆遷安置社區的生活配套設施遠不能滿足該社區中居民的需要。（三）“市民”未覺醒，“市民化”程度低、進程慢，居民難以適應新生活城市化不僅僅是從物質層面改農村為都市，拆遷工作也不是將農民簡單地安置在高樓中，事實上，要真正實現城市化，最根本的就是要實現人的現代化。農村拆遷整體安置社區中暴露出的種種問題，其根源就在于“人”。由于拆遷安置的對象是農民，雖然戶口簿上的身份迅速從“農業人口”轉為“非農業人口”，但是，相對于城市人，他們文化素質普遍較低，并且由于沒有城市生活的經驗，他們對于城市的生活方式不了解、不習慣，可見，雖然住在高樓中，但他們的“市民”意識還未覺醒，無法真正從思想上轉變角色，適應自己的“新市民”身份。生活空間實體上，從鄉村到城市的轉變，社會身份上，從農民到市民的轉變都是巨大的，這需要很長的適應期，絕不是一天兩天或一年兩年可以促成的。總的來說，目前，在農村拆遷整體安置社區中，“市民”意識普遍尚未覺醒，“市民化”的程度還比較低、進程比較慢。四、解決農村整體安置社區存在問題的路徑選擇（一）著力解決拆遷集體安置居民的就業問題離開了土地的農民，首先要解決的就是就業問題，失地農民只有擁有了一份穩定的工作才能維持生計，同時也保證整個社區環境的穩定。但是失地居民的文化素質較低，缺乏城市謀生技能，且在心理上小農意識濃厚，心理上比較保守、自滿，行為上比較閑散、自由，所以，政府必須要重視拆遷農民的就業問題，可以從以下角度促進居民就業：首先，以社區為單位，對居民進行就業培訓，幫助拆遷居民掌握必要的工作技能和實用技術，在培訓中要注意，一方面要以市場需求為導向，有針對性地開展培訓，另一方面，要根據安置居民的意愿、愛好等實際情況進行培訓，以提高培訓效率。其次，社區應當建立完善的就業服務信息網絡，為失業居民及時提供就業信息。再者，政府在政策方面進行一定的傾斜，采取鼓勵失地農民就業、創業的財稅政策和制定公平合理的用工政策，例如，對于從事個體經營、自主創業的拆遷居民，在一定時間內免征營業稅，另外，對吸納失地農民的企業，享受一定的稅收優惠等。不過，要真正促進拆遷居民就業，最根本的還是拆遷居民本身，只有他們自己真正轉變思想、正視現實、調整心態，真正認識到教育、培訓對自身發展的重要性，從而積極主動增強自我生存、發展的能力，增強自己在就業市場的競爭力，才能真正解決拆遷居民的就業問題。（二）加大政府投入、合理配置資源，重視拆遷整體安置社區的建設在目前的條件下，政府規劃社區具有不可替代的優越性，因為，政府不僅掌握著本社區的基本情況，可以立足社區實際，制定規劃社區的發展方向，更為重要的是，政府具有統籌發展的視角與能力。⑨由于沒有自主選擇的權力，拆遷安置的居民不得不居住在城市的邊緣，加上居住群體的特殊性，他們在地理和文化上都處于一個“被邊緣化”的位置。政府應該關心安置社區的發展，用長遠的眼光將整體安置社區的發展融入到整個城市的發展之中，在經濟投入和資源配置方面應該適當向拆遷安置社區傾斜，以彌補拆遷安置社區先天條件的落后與不足。第一，老百姓有句俗語說：要想富先修路。可見交通對于一個地方發展的重要意義。政府應多規劃、修建拆遷安置小區與外界溝通的公路，同時，要加大公共交通的投入，增加公交線路、班次等，緩解地理位置對小區發展帶來的不利影響。第二，要擴大菜場、超市、商鋪等生活配套設施的建設，滿足居民日常生活需求。第三，增加對拆遷安置社區內部及周邊地區的文教場所的投入，尤其是學校、文化宮、少年宮等文化教育場所的投入，以平衡城區與郊區的文化資源非配。文化是拆遷安置小區的一個薄弱環節，只有通過文化教育場所規模的擴大、教育教學水平的提高，才有可能彌補目前拆遷安置小區的居民在文化素質上的欠缺和教育資源上所受到的不公正待遇。（三）開展市民教育、發展社區文化，促進居民“市民化”，增強社區歸屬感和認同感在我國的城市化發展進程中，“文化墮距”現象非常明顯，城市化改善了人們的物質生活條件，但是，城市化進程中人在文化、心理等非物質層面還處于比較落后的狀態，未能跟得上物質發展的速度。這種“文化墮距”現象在農村拆遷安置社區中表現十分明顯，并影響著整體安置社區的進一步發展。因此，必須充分認識到“新市民”素質提升、意識覺醒的重要性，采取有效措施，加快拆遷居民“市民化”的進程。社區作為城市的重要組成部分，是“新市民”生活、生存和生長的重要場所。“新市民”在身份、角色、行為習慣和思維方式的轉換過程中呼喚社區教育的“到場”并有所作為⑩所以，面對農村拆遷安置社區暴露的種種問題，應該以社區為載體，一方面，開展文明市民教育，提高新市民的公共道德素質，進行現代市民文明準則和社區行為規范養成教育，引導他們樹立現代城市文明的規則意識、城市公共生活意識、環保意識等，使這種文明市民的角色規范滲透到每一位社區新市民的內心中，上升到思想觀念、道德意識層面，通過觀念指引和道德自律，逐漸養成具有高度社會公共意識的文明行為，使社區的人文環境和生態環境更加和諧，從而提高整個社區的公共生活質量。{11}另一方面，社區應當多組織、開展社區文化活動，以社區的文化活動契機，提供社區居民的交往、溝通的平臺，讓社區居民在參加活動的過程中敞開心扉、溝通思想、交流情感，建立并鞏固友誼，在此基礎上，必將形成和睦的鄰里關系與和諧的社區文化，增強社區居民對新社區的歸屬感、認同感。歷史上，我國廣大的農村為城市的發展作出過巨大貢獻，今天，輝煌的城市化數據也是以大量農民失去他們賴以生存的土地為代價的。國家和政府應當深刻意識到，拆遷不是簡單的居住空間的轉移，更是一系列生產、生活方式的變遷。解決失地農民的安置問題，不是簡單地進行安置社區的住房建設，而是應該關