公共造產計畫之評估與營運管理

修平技術學院國際企業經營系副教授兼系主任公共造產業務檢討研習會大綱壹、公共造產之概況貳、公共造產計畫之一般考量參、公共造產計畫之財務評估肆、個案分析壹、公共造產之概況依據「公共造產獎助及管理辦法」第2條規定：各縣市政府以及鄉鎮市公所，依其地方特色及資源，所經營具有經濟價值之事業。所以「公共造產」（）係指縣（市）、鄉（鎮、市）等地方自治團體，依其地域特色及特殊資源，經營具有經濟價值之相關事業（風景區、造林、靈骨塔、零售市場等），以促使地方繁榮，發揮地方財源自力自主的財政制度。「地方制度法」73條：縣(市)鄉(鎮市)應致力於公共造產。一、公共造產的定位

—介於純公共財與純私有財之間依財貨特性具有排他性()與敵對性()來區分：私有財公共造產公有資源公共財是否排他性是否敵對性二、公共造產實施情況全臺共有319個鄉鎮市區，有經營公共造產的鄉鎮市區達有202個，約佔63.32％，共403項公共造產事業項目。至民國96年止，全臺經營公共造產之總收入為32,915,516千元，總支出18,971,436千元，而解繳地方公庫總金額共有10,707,754千元。目前以臺北縣、臺南縣、宜蘭縣是全臺公共造產收入及解繳地方公庫的前三名。三、公共造產之簡介項目內容公共造產獎助及管理辦法主管機關及主辦單位1.主管機關：內政部民政司自治事業科2.主辦單位：縣市政府-民政局自治事業課。鄉鎮市公所-民政課。第3條經營方式自行經營、委託經營、合作開發經營第3條土地之取得應儘量先利用公有土地第4條公共造產委員會1.召集人：1人，由地方行政機關首長擔任。2.委員：8-12人，由召集人就各該相關單位主管、地方公正人士、學者專家聘（派）兼任之。3.任期：四年。4.無給職。第5條項目內容公共造產獎助及管理辦法經費補助1.興辦之公共造產：每一單位最高補助其事業計畫經費三分之一，金額以當年度公共造產補助預算經費總金額百分之二十為限。2.原有公共造產需增加、改善或變更設備：每一單位最高補助不得超過當年度公共造產補助總金額百分之二為限。第7條績效考核由內政部、縣政府辦理考核第8條成果提報1.鄉（鎮、市）公所：應於年度結束3個月內，將公共造產推行成果呈報縣府。2.縣政府：應於年度結束1個月內連同縣公共造產成果，彙報內政部備查。3.市政府：應於年度結束4個月內，將公共造產推行成果報本部備查。第12條公共造產三種經營方式之比較類型項目自行經營方式(74.4%)委託經營方式(22.5%)合作開發經營方式(3.1%)意義自行規劃開發、出資興建建築物軟硬體設施，另亦負擔經營管理之責任。標的物之經營管理以委任簽約方式交由其他業者辦理，而不變更公共造產標的物之所有權。與其他業者結合資金，共同開發經營公共造產事業。特色1.負擔全部資金（包括興建及經及經營管理成本）。2.承擔全部投資與經營風險。3.享受全部經營利潤。4.完全介入經營。1.標的物之所有權與使用權分離之利用型態。2.以公開招標方式尋找業者，力求雙方雙贏。3.可減輕政府之投資與經營風險。4.具有固定之租金或營運收入。1.合作者共同分擔資金與營運風險。2.以招標方式尋找合作者，並介入經營面。3.除保證金外，政府可獲取部分營運利潤。4.必須具備某種程度之經營理念與認知。類型項目自行經營方式委託經營方式合作開發經營方式優點1.獲取完全營運能力。2.具吸取經營管理經驗之機會。3.具有固定之現金收入4.完全掌握標的物所有權及使用權。1.政府無須費心經營，且可保有標的物之所有權。2.一般業者之市場應變及經營能力較佳。3.為分散風險之經營方式。4.合約終止時，由政府無償收回。1.政府僅須負擔部分資金與經營。2.政府可獲取部分營運利潤。3.具有學習及經營管理經驗之機會。4.可介入標的物之經營層面。缺點1.擔負全部的財務風險與經營成效。2.地方政府較缺乏資金與技術。3.政府為行政單位，實際營運欠靈活。1.政府無法習得管理理念與技巧。2.具有一定之年期限制（最長10年，但不包括10年），故有換約風險，降低業者投標意願。1.政府仍須出資，並擔負經營管理之責。2.因合作關係，容易產生理念不一。3.合作經營後，政府無法完全掌控所有權。資金來源地方政府辦理公共造產的資金主要來源有：公共造產基金、公共造產貸款利息差額之補助、地方建設基金等三種但「公共造產基金收支保管及運用辦法」裁撤（民國94年05月02日公佈實施）。「公共造產補助利息差額」，但該利息補助差額也於97年7月1日停止受理。目前向「地方建設基金」申請。

主管機關：財政部國庫署。屬特種基金。補助年限：公用事業、公共建設、平均地權、教育建設，貸款年限為6年。補助對象：臺灣省各縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所。補助金額：1.各縣（市）政府每年度申貸額度7億元為原則；惟如有特殊情形，得個案處理。2.各鄉鎮市公所申貸額度上限為1億元或各該公所總預算歲出總額10％孰低者為原則，但如情形特殊，得視計畫實際需要專案核定。3.中華郵政股份有限公司「定期儲金二年期機動利率」為參考利率。四、公共造產經營項目民政司將公共造產經營項目分成十二種，分別是(依序)公墓納骨塔、商場市場、停車場、觀光育樂事業、造林、游泳池、果樹、行道樹、作物、水產畜牧、活動中心與其他等十二種。目前(95年)以商場市場的設立數量為最多，共有96處；其次是公墓納骨塔，共有81處；再者是造林，共有57處；停車場57、觀光育樂事業51、游泳池21、果樹12、行道樹9、作物5、水產畜牧5、活動中心1。而其他項目經營的事業22包括：土石採取業、廣告看板、大眾浴池等。96年度公共造產事業盈餘統計表(千元)公墓納骨塔(＄1,112,899)、其他(＄433,679)、停車場(＄230,648)、商場市場(＄43,167)、觀光育樂事業(＄38,883)、水產畜牧(＄1,075)、作物(＄986)、行道樹(＄315)、果樹(＄90)、活動中心(-＄269)、造林(-＄655)、游泳池(-＄7,542)。五、公共造產經營面臨之問題問題別內容經營能力與態度問題1.承辦人員欠缺經營能力。2.承辦人員經營理念不足。3.對於事業之經營漠不關心。4.委外法規不明確。資金取得與安排問題1.資金取得不易。2.經費被挪用。3.預算事先編列導致經營無彈性與缺乏競爭力。4.龐大的債務償還壓力。事業之延續問題1.繼任地方首長不重視造產之經營。2.造產負責人隨時更替。民代介入問題1.造成政策急轉彎的情事發生。2.不能擴充設備。3.藉由民代或大官介紹有仗勢怠惰之情事發生。4.民代關說使承辦人員心理壓力大。5.不能提高收費。專業人員之聘用問題1.編制員額較低無法吸引人。2.待遇菲薄。3.無升遷機會。貳、公共造產計畫之一般考量一、公共造產計畫與經濟建設二、公共造產計畫之條件與施行程序三、公共造產計畫之規劃與實施四、公共造產計畫規劃之資料一、公共造產計畫與經濟建設1.公共造產計畫為經濟活動之一部分，其活動為經濟及社會發展所需。2.性質上多少均接近於社會所需之基本公共設施。3.公共造產計畫為達成經濟活動目標之手段或服務。4.公共造產計畫必須具備經濟價值。公共造產計畫對社會之貢獻1.經濟成長：增加所得、就業、生產力以及穩定經濟等。2.地區發展：增加地區住民收入等。3.改善生活環境：提升生活品質、美化環境等。4.提升國民福利：減少生命風險、供應生活必需品、達成財富合理的重分配。二、公共造產計畫之條件1.計畫項目能滿足目前以及未來地區之需求。2.計畫之項目與建設必須為實體上、技術上可以實現，且可安全運作而達成目標。3.計畫中之資源投入，均達到最有效率地使用。4.需有充足的資金，以支付計畫所需之經費。5.需迅速完成，以發揮功效。6.計畫施行及營運所需之環境業已具備。7.可促成其他應行舉辦計畫之實現。公共造產計畫之施行程序1.讓當地住民及主管機關認為計畫有開發之必要。2.對開發計畫有系統之構思。3.宣傳計畫，促進民眾及政府對計畫之重視。4.收集資料，並勘查研究。5.徵詢民眾以及相關單位之意見。6.補充資料研究，提出具體方案。7.徵詢計畫地區民眾以及相關單位對開發方案、經費以及參與之意見。8.核定計畫。9.完成計畫之基本設計，包含人力、組織以及經費。10.有關計畫各項配合措施活動之推動。11.完工驗收。12.營運；維護以及改善；收費及償債等。三、公共造產計畫之規劃與執行1.規劃：以管理、控制、利用及配置為規劃之目標。經可行性(技術、經濟、財務、政治、社會)評估後，規劃過程：開發階段、概念設計、初步設計、細部設計。規劃應考量：（1）充分利用資源。（2）促成其他開發以應需要。（3）尋求最經濟之方案。2.公共造產計畫之執行（1）定案計畫：基本設計，工程費估計。（2）詳細設計與規範；試驗、研究、調查。（3）營運計畫。（4）施工設計。（5）器材採購、發包、製造、運輸等。（6）土地、路權之取得。（7）工程營建、品質控制、完工維護。（8）檢驗、試行運轉及操作。（9）完工後，全計畫之運作。四、公共造產計畫規劃之資料1.基本資料：現場實地觀察、探測、調查所得之資料。基本資料可分：（1）決定計畫之標的或功能所需之資料。（2）營運規劃所需之經濟價值資料。（3）計畫之實質結構所需的資料：如建築物之佈置以及設計之實質問題。2.初步規劃及可行性規劃所需之資料(1)計畫地區地址之地形測量。(2)主要設施之定位測量、地質及基礎探查。(3)工程材料調查。(4)工資及運費調查。(5)計畫之資源調查。(6)計畫之運輸設施。(7)地區之社會及經濟發展情形。3.測量、探勘及調查（1）有關資源之稟賦及利用：礦產、建築物材料以及水源等。（2）自然條件：地勢、坡度、區位以及水源。（3）重要結構物基礎承載力等，決定結構物位置及所需之處理。4.資料整理與收集所需之考量(1)觀察與記錄是否準確可靠。(2)觀測之資料是否符合規劃分析之目標。(3)規劃之天然與人為不確定性因素為何：颱風、地震等。(4)觀測資料是否連續、樣本是否夠大。(5)各觀測點之面積是否合宜。(6)有無相關資料可對照。5.影響資料正確性因素(1)錯誤：觀測記錄之錯誤或計算方法之錯誤。(2)誤差：觀測方法或記錄儀器不夠準確。(3)疏漏：基礎資料之收集，漏測某一數值。(4)短缺：需長期連續觀測之資料而觀測中斷。參、公共造產計畫之財務評估一、公共造產計畫案之成本/利益

評估二、計畫之經濟評價與準則三、成本分攤方式

一、公共造產計畫案之成本/利益

評估1.計畫案之成本估計：屬於現金流出。2.計畫案之效益衡量：屬於現金流入。3.計畫案之現金流量：現金流量表。4.估計成本與效益之標準。5.效益之衡量應考慮要點。

1.計畫之成本估計（1）計畫之成本：施行時需投入之土地、勞力、機具設備、以及技術等。（2）估計建設費用之成本項目。（3）分項費用之估計。（4）完工成本。（5）計畫之關聯成本。（6）營運、維護成本。（7）服務壽年及汰換成本（8）計畫之總成本及每年成本。總成本包含：a、完工成本。 b、每年營運、維護成本。 c、汰換成本之現值總額。2.計畫案效益之衡量(1)效益分成：主效益（）：滿足計畫施行所擬解決之目標需要。次效益（）：該計畫之產出、誘導或衍生出之經濟活動。(2)效益亦可分成：不可計效益：不能以貨幣數量表示者。可計效益：能以貨幣數量表示者。無論如何區分，效益需與計畫所擬達成之目標相關聯，最終以達成計畫目標為考量。3.計畫案之現金流量：現金流量表分成三部份：與業務活動有關之現金流量與投資活動有關之現金流量與計畫融資有關之現金流量與業務活動有關之現金流量：業務收入-業務成本-業務費用-利息支出-所得稅業務之現金流量

或業務之現金流量=淨收入+(折舊或攤提)與投資活動有關之現金流量：-資本投資+殘值售出-營運資金支出+營運資金收回與計畫融資有關之現金流量：+貸入資金-本金償還淨現金流量

現金流量變化4.估計成本及效益之標準計畫採用時，應求：（1）儘量合理。（2）能顧及公眾之利益。（3）易為一般觀念所接受。（4）可在評估過程中運用經驗及判斷，以達成切合實際之目標。5.效益之衡量應考慮到五點：效益可計以及不可計之議題。物價水準。利率、貼現率以及風險。經濟分析之期限。其他經濟評估之標準。?計畫之可計效益大都以經濟成長為衡量標準。?計畫之不可計效益包含：達成地區發展、生活環境改善及人民福利之貢獻。不可計效益可分成三種：1.缺乏公認之市價標準：例如就業機會增加。2.計畫之投入產出間、數量之因果關係不能建立者：例如水保工作對涵養水源之貢獻。3.計畫之社會性效益及對總體經濟之貢獻不能衡量者：例如社會安定以及資源公平分配等。二、計畫之經濟評價與準則1.效益與成本之比較。2.替代計畫案。3.經濟效率之選擇。1.效益與成本之比較－經濟效率(1)益本比（）＞1：每單位成本投入所得之產出效益。(2)淨效益（B－C）＞0：產出效益超過投入成本之淨效益。(3)遞增益本比（）＞1。(4)投資報酬率（）：總效益（B）超過總成本（C），與投入額之比。2.替代計畫案在可能情況下列出可行替代方案，而所選定之計畫案中，依當時情況，需選擇滿足計畫目標之最佳者。3.經濟效率之選擇a.計畫效益需大於成本方值得考量。b.計畫內部所增加之效益，需大於成本增加部分。c.數個符合以上原則之計畫，按優先之順序執行。d.投資報酬率高之計畫優先施行。e.在能滿足目標之各替代計畫中，選擇成本最小者。三、成本分攤方式1.計畫成本分攤之注意事項：a.正確之成本項目。b.使各享用效益之民眾或地區合理分攤計畫成本。c.由政府分攤成本中應由社會公眾負擔之部分。d.受益者應分攤個人應負擔之部分。2.計畫成本分攤的方式a.由受益人籌繳經費，提供施行時支付各項費用。b.由政府或投資企業統籌經費，再向受益人索取費用。c.以投資、貸款作為計算應收費率之基礎，再向受益人收費。參考格式一、摘要二、緒論：1、動機2、規劃目的3、研究範圍三、計畫區域概況：地理、氣候、人文及資源等。四、地區開發現況。五、未來經濟及社會發展之推估。六、成本以及效益之估計。肆、個案分析七、多目標開發：多元目標之敘述與協調。八、經濟分析：成本效益分析。九、財務計畫：成本分攤、經費與收支之估計。十、執行方案。十一、結論與建議。公有納骨塔財務效益評估之探討

以公園化納骨塔為對象本文乃針對縣甲鄉所經營之納骨塔做為個案探討。結果發現如下：1.地方公共造產經營納骨塔項目，對地方財政有短期挹注效果。2.經營納骨塔是長期事業，除了前幾年出售塔位有豐富之收入外，後面持續數十年都是維修工作，只有支出並無收入。3.為了公共造產項目永續經營考量，公共造產經費之使用必須量入為出，循環運用；否則有事業收入時享用，無事業收入時，將赤字留給政府或後代子孫。4.公共造產之經營項目也應提列折舊，否則會膨脹事業收入，導致解繳庫額虛增，事業本身枯萎。一、研究動機自民國39年4月5日行政院通過「臺灣省各縣市實施地方自治綱要」頒佈實施，次年訂頒「公共造產辦法」開始推動公共造產工作。在這些公共造產項目中，近三年來又以公有納骨塔，在數量上成長最快，同時在盈餘成長方面也占最大。實施公共造產事業已經歷數十年了，對於實施地方公共造產事業財務評估等議題之相關研究，目前仍是闕如，使得地方政府實施地方公共造產事業時，在財務計畫上難有妥善參考之長期規劃依據，故對於公共造產事業之財務效益評估，實在有探討之必要；而興建公有納骨塔為何成為各地鄉鎮公所，實施公共造產之最愛呢？此乃本文擬探討之動機。93-95年公共造產項目數量增減變化表93-95年公共造產盈餘額增減變化表二、研究目的與方法研究目的：以個案為對象，調查公有納骨塔之經營對地方政府財政是否有貢獻？評估公有納骨塔之財務效益。提供未來地方政府辦理公有納骨塔財務籌措之參考。研究方法：一般在評估重大公共支出或公共投資方案，來決定其可行性與優先順序時，可採用成本效益分析（）。成本效益分析是經濟可行性分析之工具，其原理即在對於方案、計畫作全面性分析，以求取資源最有效運用，而最終目的在求取最大之淨社會效益（）。常見用於計算成本效益分析之方式有四種：現值分析法（）、益本比分析法（）、內部報酬率法（）、還本期法（）。公式：

三、個案介紹個案：縣甲鄉公所公共造產為對象1.公共造產項目：納骨塔，總計有骨灰4,304位，骨骸3,765位，合計8,069位，每個塔位約新臺幣40,000元。2.建造成本：新臺幣144,604千元。3.估計使用期間：民國88年至民國118年。4.銷售狀況：目前已銷售約60%，金額約2億元；剩餘40%，金額約1億元，預計在102年銷售完畢。表1縣甲鄉公共造產93～96年收、支及解繳鄉庫表單位：千元

說明：（1）從93～96年收支分析，每年公共造產收入賸餘數均相當可觀；93～96年解繳鄉庫各為新臺幣8,000千元、16,000千元、11,000千元、11,000千元。約佔該鄉當年度人事費用（$4,400千元）的四分之ㄧ，由此可知公共造產收入對地方財政有挹注效果。（2）留存在事業機關賸餘金額，累計至96年達85,442千元，可作未來永續經營投資及維修之應用。1.收支預估：從97年開始估計至118年所有收、支情形收入方面：（1）事業收入：未來6年出售納骨塔之收入比率依3：2.4：1.8：1.3：1：0.5產生收入。（2）利息收入：按定存年利率2.5%計算。支出方面：（3）薪資費用：職工3名，每人年薪約$550,000。（4）粉刷費用：7年粉刷一次，每次約$3,500,000，分攤每年約$500,000。（5）法會費用：每年舉行，每次約$850,000。（6）水電費：每年約$200,000。（7）雜支：每年約$100,000。（8）解繳鄉庫：按93年至96年繳鄉庫佔事業收入的平均34.3%。研究假設假設土地為公有(墓)地，其機會成本為零。折舊依稅法規定按使用年限採直線法攤提。假設沒有事業收入就無法繳庫。該事業會永續經營下去。情況一：假設物價水準不變，沒有營業稅時，預估值如下表2說明：（1）此表預估97年至118年事業收入、支出、解繳鄉庫及留存在該事業處之基金額。（2）至96年度止，該建築物帳上餘額為144,604仟元；預估至118年留存事業處累計額為18,771千元，可再增建新建築物。（3）預估至102年事業收入解鄉庫總額為102,900千元；而102後年度賸餘數開始為赤字。情況二：假設物價水準每年成長3%，繳營業稅5%時，預估值如下表3。說明：（1）考慮每年物價水準成長3%及繳營業稅5%，則從102年後本年賸餘數開始產生赤字。（2）預估至118年留存事業處累計額降為赤字87,484千元。（3）預估至102年事業收入解鄉庫總額減為101,185千元。四.財務評估根據上述資料做益本分析（）、淨現值分析（）及內部報酬率分析（）。依不同建築結構來衡量該建築物之使用年限，以下依建築結構分兩種情況探討：情況一：.建築物按土磚結構(30年)來分析如表4說明：（1）建築物按土磚結構來分析，即建築物使用壽命為30年來計算各項收入及支出。（2）事業總收入為317,282千元，總支出為396,324仟元，(益本比)為0.8006，表示不值得投資。（3）該事業若以年利率2.5%計算()淨現值為赤字(56,059)仟元。（4）該事業內部報酬率為0.15%。情況二：.建築物按鋼筋混泥土結構(60年)、並考慮貨幣時間價值(年利率2.5%)來分析如表5說明：（1）建築物按鋼筋混泥土結構來分析，即建築物壽命用60年來計算各項收入及支出。（2）事業總收入為262,873千元，總支出為322,358仟元，益本比為0.8155，表示該事業不值得經營。（3）該事業若以年利率2.5%計算淨現值為赤字58,034仟元。（4）該事業內部報酬率值為0.05%。