PAGEPAGE1稅收優惠政策的憲法論文一、問題的提出：就業難與就業政策在一系列鼓勵大學生面向基層就業、自立創業等政策均無顯著效果的情況下，2012年批轉了由教育部等六部委制訂的我們國家第一部國家級的就業促進計劃———〔促進就業規劃〔2011-2015年〕〕，其中規定，實行支持和促進就業的稅收優惠政策。2013年人力資源社會保障部在〔關于做好2013年全國高校畢業生就業工作的通知〕中規定，全面落實中小企業吸納高校畢業生就業的稅收等扶持政策，積極會同有關部門研究進一步減輕中小企業負擔的政策。其在2014年的政策中也有類似規定。地方也依次出臺相應的施行細則。比方，廣東省規定符合規定類型和條件的企業，當年新招用高校畢業生，與其簽訂1年以上期限勞動合同和繳納社會保險費的，在3年內按實際招用人數以每人每年4800元的定額標準，依次扣減營業稅、城市維護建設稅、教育費附加和企業所得稅。河南省、甘肅省、內蒙古自治區等地也有類似規定。但是，政策的出臺不僅意味著一系列實際操作問題亟待解決，往往還意味著需要承受憲法這一標尺的度量，進而確定其能否有違立憲精神，能否促進了公共利益，又能否造成了“多數人的虐政〞。從憲法學的目光出發，這一政策與就業的本質平等問題息息相關，但同時可能會給一部分人帶來不平等和晦氣益，并因而違背憲法，進而缺乏合法性根基。因而，本文將對稅收優惠政策能否違背平等權〔原則〕這一問題開展討論。本文首先介紹平等權與稅收優惠政策的關聯，再扼要述及運用平等權審查該政策的根據，最后運用平等權理論對該政策能否符合憲法規定開展審查。二、稅收優惠：本質平等，抑或歧視？平等權是一項主要的憲法性原則和憲法性權利，在憲法審查中起主要作用，其規范含義是：即便現實中的人具有先天差異不同，在憲法面前，也要一視同仁。任何人都享有人之為人的人格莊嚴，以及在自在人格的構成和發展上都應該享有平等的權利。在法律關系上，憲法上的平等討論個人和國家的關系，要求國家對國民平等保衛。平等可分為形式平等和本質平等。在近代憲法中，普遍確立了形式上的平等原則。國家對于所有的人，無視其先天性差別，在法律上一律同等對待，“一樣的人一樣對待〞，即任何人在法律面前都不享有任何特權。這曾是近代資產階級為反對封建特權所發出的最強音。后來，人們發現形式上的平等有其缺陷，由于人的先天性差別這一約束性條件無法回避：由于先天差別的存在〔如天賦不同〕，有些人注定比另一些人更早得到更多資源。為此，有人指出，既然弱者難與強者競爭，不妨強者間互相競爭，同時給弱者以幫助，使差距不至于過多，這就是本質平等?；诖耍F代國家采取立法歸類〔Classification〕的方法，將人分為不同種類，再“不同的人不同對待〞?，F代社會，本質平等的主要具體表現出就是社會保障，包含對于弱勢群體的就業等一系列權利的保障和扶持，這在世界上廣泛采取。如美國于20世紀中期開展的“糾偏行動〞。其價值如美國總統約翰遜所說：“僅僅翻開時機之門還不夠，我們所有的公民都必需有穿越時機之門的能力———我們尋求的不僅僅是自在，而且是時機；不僅僅是權利和理論的平等，而且是事實和結果的平等。〞———在于縮小弱勢群體與主流群體的能力差距，于鼓勵扶持下使其個人價值在競爭與創造中實現。針對大學生就業的稅收優惠也屬此類政策，乃本質平等之具體表現出。但是，雖然稅收優惠政策符合本質平等，因其存在可能牽涉違犯平等原則的立法歸類，仍有可能逾越平等與歧視的界限，造成隱性歧視的危險性。憲法學以為，歸類在對符合歸類特征的個人給予某種特殊獎勵或處分的同時，也會對歸類之外的人產生影響。因此，即使稅收優惠政策目的正當，對大學生保衛足夠，也有可能造成對其別人的隱性歧視〔implieddiscrimination〕，損及受歧視者的平等權。比方，給予大學生稅收優惠，能否是對4億農民工的歧視？能否是對高職生的歧視？又能否會影響一般社會公眾的就業？當然，本能機能的履行離不開立法歸類與立法，但為防止過之猶不及，必需開展審查，進而確認其能否超越“合理的差異不同〞，違背憲法的精神。三、稅收優惠政策的憲法審查對稅收優惠政策開展憲法審查，不僅有上述之需要，亦有審查之根據?；凇傲⒎ㄕ呔兄斦f〞，平等權原則可約束稅收立法。而即使采“立法者非拘謹說〞，因上述稅收優惠政策的制訂主體為行政機關，亦屬平等權的規制對象。故對于現行政策，有審查之當然根據。下面先確定審查的標準，再依憲法理論審查之。〔一〕政策所適用的憲法審查標準在開展審查前，先要針對詳細法案確定相應的憲法審查標準。借鑒國外成熟的憲法審查標準，大致有嚴格、中等和寬松三種水平的審查。對于本文所審查的上述稅收優惠政策，應適用何種標準的審查？在我們國家，多把勞動權歸為“經濟類權利〞或“社會經濟權利〞。在現今的憲政國家，“平等保衛〞的憲法審查標準對于經濟類權利較為寬松。從詳細內容來看，該政策并未將民族等禁止性差異不同事由作為分類根據，同時勞動權的憲法價值也不如人身自在和政治權利等價值主要，所以不必采取嚴格的審查標準。但是考慮到我們國家當下的法規政策對就業問題參與較深，這些政策在對就業起積極作用的同時，可以能因政策的欠妥內容造成嚴重侵權。鑒于此，我們以為對于該政策也不該采取寬松的審查標準，適用中等水平的憲法審查標準較為適宜。〔二〕對于立法歸類的合憲性審查首先需要明確，審查就業法規歸類的目的能否合理、根據能否適當。該稅收優惠政策的目的是促進大學生這一弱勢群體的就業，幫助他們實現就業權。如前所述，因大學教育的各種問題，及大學擴招政策的施行對這一問題的放大，引發大規模的大學生就業難。受教育問題影響，諸多應屆畢業生缺乏與社會要求相符合的就業能力，即使是與農民工相比，也因缺乏技能、好高騖遠而遭到企業的歧視。故基于大學生就業的嚴峻形勢，以及大學生本質上所處的弱勢地位，給予稅收優惠進而促進大學生就業的目的并無不合理之處。雖然如此，作為審查歸類的根據的學歷卻可能存在問題。固然學歷不屬于“禁止性差異不同事由〞，但能否能僅僅以學歷推知其就業能力弱？名牌大學的優秀大學生也是就業弱勢群體么？對此仍有深切進入討論之余地。依中等的審查標準，在沒有更好的歸類根據的前提下，此根據能夠被以為是適當的。其次，需要審查立法歸類的范圍能否合憲。確定的歸類范圍的原則是：歸類必需合理而非任意，且必需基于和立法目的具有正當和本質關系的某種區別，進而使所有處境類似的人都獲得類似處置。而該優惠政策的歸類對象僅僅是普通高校畢業生，那么高職學生能否應當納入歸類？將農民工排除在外又能否合理？經過調研，我們發現，農民工和大學生在本身素質、求職意向和實際從事的職業上存在顯著的差別：比方，農民工無法勝任知識要求高的職業，而大學生在同農民工競爭“體力活〞“、工匠活〞時也無優勢。國家在出臺促進大學生就業的文件中也一直強調“出力發展既具有較高科技含量又具有較強吸納就業能力的智力密集型、技術密集型產業，開發更多合適高校畢業生的就業崗位。〞這樣也有利于避免大學生和農民工在就業市場上的直接競爭關系。況且已經出臺了針對農民工群體就業的類似政策，因此給予大學生稅收優惠政策，并不會對其就業產生重大影響。至于高職學生，從就業率的統計看，其就業問題并無大學生嚴重。而且職高生與大學生的培養形式存在較大差別，他們具備較強的理論技能、動手能力，在就業能力上高于多數失業等待救濟的大學生。需要留意的是，有些地方將各類畢業生的就業問題等同視之，一并解決，如新疆出臺的〔關于進一步促進大中專畢業生就業的意見〕〔試行〕。因而，這一歸類范圍確實定，并不違背平等原則?！踩扯愂諆灮菔侄蔚暮蠎椥詫彶橐陨?，我們已經完成了對歸類的目的、根據和范圍的審查，能否能通過嚴格審查標準值得進一步討論，但是我們以為能夠通過中等的審查。在這里基礎上，需要根據中等審查標準，進一步審查差異不同手段的合憲性及其與立法目的間的關聯性。1.需要考慮，對于處于就業弱勢地位的大學生采用的稅收優惠辦法，能否符合比例原則，即能否符合最小損害的要求。在就業領域，衡量弱勢群體與主流群體就業能力差距的方法是以就業率上的差別為基礎，扣除非就業能力因素〔如就業歧視〕的影響，得出的數據能夠大致反映兩者間的差距量，隨后立法者根據差別量的大小、結合比例原則的要求來確立相應的救濟辦法。假設立法者高估了大學生這一弱勢群體與主流群體的差距，提供的優惠量大于真實的差距量，進而超越了相應審查標準所確立的“合理〞標準，就會構成對主流群體的“逆向歧視〞。就該政策而言，各地普遍規定：招用高校畢業生，與其簽訂1年以上期限勞動合同和繳納社會保險費的，在3年內按實際招用人數以每人每年4800元的定額標準，依次扣減營業稅、城市維護建設稅、教育費附加和企業所得稅。首先，這一優惠定額，能否超越合理標準？我們以為，由于現實約束〔如就業率的統計數據未必絕對精確〕，對此難以做出精準測算。但基于大學生的弱勢地位，此優惠及其數額確實定并未明顯的排擠主流群體的就業平等權，未構成對主流群體的“反向歧視〞。除此之外，政策在理論經過中，能否可能產生尋租腐敗、偷逃稅款等行為，進而對這一手段的價值有所貶損？立法者在政策制訂時能否慮及這一問題，備有應對辦法？若采取嚴格審查標準，這些問題可能值得深究。2.審查該積極手段與目的之間的關聯性。依經濟學理論，該政策有助于企業吸納大學生，進而實現其就業，故在理論上存在手段與目的之間的關聯性。但理想很飽滿，現實很骨感，在理論中，完全可能出現立法者意料之外的情況，比方企業利用大學生騙稅，同時以其他手段限制褫奪大學生的勞動權，固然為大學生提供了就業時機，卻由于大學生素質與其要求不相適應，克扣大學生工資，企業也有可能利用該政策進行尋租等違法行為等等。由于這些政策剛剛開始進入施行階段，尚缺乏相關的統計數據，我們不能武斷的下結論。但是，國家為解決殘疾人的就業問題而出臺的類似的政策在現實中出現的各種問題值得警覺。比方，有媒體報道企業通過辦虛假殘疾證、殘疾人掛名不上崗等方式騙取國家減免稅款，以至有殘疾人和企業之間達成了某種“共鳴〞，一個愿打，一個愿挨，企業發給殘疾人