馮正霖副部長在全國公路建設管理體制改革座談會上的講話2014-10-10點擊:960理清思路把握重點深化公路建設管理體制機制改革——在全國公路建設管理體制改革座談會上的講話（2014年9月26日）交通運輸部副部長馮正霖同志們：這次全國公路建設管理體制改革座談會，是落實部黨組工作部署,按照發展“四個交通”的總要求,全面深化交通運輸改革的一次重要會議。會議期間，總結了全國公路援疆代建工作和高速公路施工標準化活動成效，新疆、陜西、湖北交通運輸廳和上海市政設計研究院等單位,分別介紹了他們在組織實施代建、開展施工標準化活動和落實“五化”要求等方面的好做法、好經驗，部公路局匯總了全國施工標準化活動情況和取得的成效，部規劃研究院介紹了公路建設管理體制改革研究意見。剛才，三個小組召集人介紹了交流討論情況。對大家在討論中提出的問題，請部公路局會同部有關司局和研究單位認真研究，借鑒吸收。總體看，這次會議主題突出，內容豐富，集思廣益，收效明顯。特別是對于圍繞深化公路建設管理體制改革，“改什么、怎樣改”，進一步統一思想認識，明確改革工作的重點和任務，將產生重要作用。下面，我談三點意見。一、公路建設管理改革探索實踐取得積極成效近年來，全國公路交通系統圍繞發展理念、管理體制機制和制度設計等核心要素，以大量工程實踐為基礎，積極探索公路建設發展規律，吸收借鑒國外成功經驗，努力完善法規體系，提升建設理念，為建立適合我國國情的公路建設發展模式，促進公路交通科學發展、安全發展奠定了堅實基礎。一是公路建設理念不斷提升。全國公路交通系統始終堅持解放思想，以開闊的視野，注重把握國際工程領域的發展動態，從我國國情出發，認真研究不同時期公路建設規律和特點，持續提升公路建設理念。針對本世紀初期國家啟動大規?；A設施建設的情況，2004年全國公路勘察設計工作會議提出了“六個堅持、六個樹立”的新理念，為在公路建設領域深入貫徹落實科學發展觀形成了有力抓手。2007年全國公路建設座談會在推動落實勘察設計新理念的同時，提出要在建設過程中注重工程項目的功能性、耐久性等內在品質，給公路建設管理與技術水平的升級注入了新要求。在系統總結福建、陜西、浙江、廣東、江蘇等地規范化、信息化、標準化工程實踐經驗的基礎上，2010年廈門會議提出了“發展理念人本化、項目管理專業化、工程施工標準化、管理手段信息化、日常管理精細化”的“五化”要求，加快推行現代工程管理，公路建設發展理念又一次實現了重大創新。2012年在西安召開的高速公路施工標準化活動現場會，交流了施工標準化經驗，總結了階段性成果，提出要注重工程品質、建設放心工程,以標準化活動為載體，把現代工程管理理念落實到建設項目的全過程。這次會議，我們以改革為主題，研究公路建設體制機制的制度化建設，也是適應交通科學發展而提出來的。建設發展理念的每一次提升，都是從各地公路建設的探索實踐中總結提煉而來，繼而對全國的公路建設實踐又產生重要影響，這也符合認識論和實踐論的規律。通過提升發展理念、工程實踐檢驗、完善制度設計這樣的良性循環，為穩步推進公路建設管理體制機制改革提供了重要的認識基礎和實踐支撐。二是公路建設制度體系不斷完善。近年來，我們自覺遵從公路工程建設規律，不斷規范公路建設管理行為，對于事關全局的重大制度調整問題，堅持實踐是檢驗真理標準的指導思想，遵循敢于創新、試點先行、穩步推廣的原則，在不斷探索實踐的過程中，逐步將成熟經驗制度化。在勘察設計方面，部組織編輯了《新理念設計指南》等技術手冊，發布了《加強重點公路建設項目設計管理工作若干意見》、《關于進一步加強公路勘察設計工作的若干意見》等規范性文件，將勘察設計新理念拓展、固化為設計管理制度。在項目管理方面，不斷深化對項目法人地位和作用的認識，提倡專業化管理，發布了《關于進一步加強公路項目建設單位管理的若干意見》，明確建設單位的基本要求。在市場監管方面，構建了全國公路建設市場信用信息管理系統，建立施工、監理、設計等市場主體的信用管理體系，不斷完善招投標程序和制度設計，規范分包管理。在質量管理方面，發布了《公路建設監督管理辦法》、《公路工程質量監督規定》、《關于嚴格落實公路工程質量責任制的若干意見》等規章和規范性文件，不斷完善質量保證體系，在多年來公路建設規模始終保持高位運行的情況下，工程質量總體上不斷提升。在建設管理模式方面，2004年《國務院關于投資體制改革的決定》首次提出“對非經營性政府投資項目加快推行代建制”后，交通運輸行業較早開展了代建制的研究和試點工作；2006年以來，部在廣東、福建、北京等5省市啟動了設計施工總承包試點工作；2011年以來，啟動了監理體制改革調研工作，研究制定新的造價管理辦法，組織修訂《公路工程竣（交）工驗收辦法》并改革竣工驗收制度。各地結合本地區實際情況，在公路建設管理模式、管理機制等方面進行了積極探索，這一系列的改革探索與制度建設，為全面深化公路建設管理體制改革奠定了良好的基礎。三是公路建設工程管理實踐不斷豐富。為適應國家經濟社會快速發展和人民群眾出行的需要，在積極的財政政策支持下，我國公路建設近十年來始終處于大建設、大發展的重要機遇期，大量的工程實踐特別是高速公路重點建設項目，為推廣公路建設新理念、推行現代工程管理、推進公路建設管理體制機制改革提供了重要支撐。在四川川九路、云南思小路以及全國52個典型示范工程的引領帶動下，“六個堅持、六個樹立”新理念迅速推廣。“安全、環保、耐久、經濟”，建設“百年大橋”、“放心工程”，成為更高、更好、更切合實際的建設目標，摒棄了以往不切實際的口號性目標，目標更平實、更具體、更符合工程建設特點。蘇通大橋、杭州灣跨海大橋、滬蓉西高速公路、廈門翔安海底隧道等重點項目的項目法人組建模式和管理能力，對在全國公路建設中強化項目法人責任、推進項目管理專業化起到了較強的示范效應。正在建設的港珠澳大橋項目法人組建模式，借鑒了國際經驗，符合中國國情，特別是適應港澳兩地“一國兩制”的特殊要求，更加典型地代表了項目管理理念的發展方向，將來項目建成后要認真總結。2011年起廣泛開展的全國高速公路施工標準化活動，總結推廣了一批典型的工藝、工法和管理制度，取得了一系列創新成果，“三集中、兩準入”，智能張拉、智能壓漿，混凝土外觀質量分級評定制度等，都已經得到普遍推行，有效提升了工程管理水平。在許多重大建設項目的組織實施中，我們的公路建設理念更加科學，建設管理目標更加明確，專業化管理能力進一步增強，質量安全管理行為更加標準、規范，信息技術應用更加普遍，也更加注重了質量安全控制和系統集成管理，工程內外在品質都在不斷提升。特別是為了適應新疆公路建設跨越式發展的需要，針對新疆的區情特點，采取“政治任務動員、市場規律運作”模式，部首次在新疆開展了大規模代建工作，組織12個省、16家單位、400多名代建人員支援新疆建設，目前大多數代建項目已順利完成或已建成通車。實踐證明，在新疆當前的經濟社會發展條件下，這一代建模式是符合實際的，既體現了我國社會主義制度的優越性，也遵循了市場經濟規律，通過簽訂代建協議合同，約定了雙方責任和權益。當然，這其中還有很多經驗教訓可以汲取，但總體上說，新疆公路代建工作具有開創性意義，它進一步豐富了我國現代工程管理的內涵，為在西部地區乃至全國推廣代建制積累了寶貴經驗，也為推進公路建設管理體制改革探索了新的路徑?！墩袠送稑朔▽嵤l例》頒布后，允許具備建設能力的投資人自行設計、施工，在法規層面回應了近年來國家重大工程項目組織實施中的相關做法，對基礎設施領域投資和建設管理進行了重大革新，顛覆了傳統的“一路四方”建設管理模式。在這種情況下，有些項目監理似乎成為了“局外人”，如何調整和完善質量安全保證體系，加強政府的事中、事后監管，需要我們積極思考、主動應對。（三）堅持以完善市場機制為切入點。堅持社會主義市場經濟體制改革方向，核心是要處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用。公路建設的市場化程度是比較高的，公路建設的各個環節都離不開市場主體的作為和政府的監管。因此，需要以市場要素的自由流動、市場主體的充分競爭、市場規則的公平公正為出發點，來研究謀劃公路建設管理體制改革問題。招投標制度是市場經濟環境下的有效制度，公路建設行業是國內最早實行招投標制度的行業之一。招投標制度的普遍推行，為降低公路建設成本，選擇最優的參建隊伍，促進市場公平競爭，創造了良好的制度環境。但是近年來，由于各種外部因素的影響和制約，一些省份招投標程序和制度設計出現了偏差，不充分考慮工程特點和技術要求，簡單的以“抓鬮”方式定標，沒有將投標人的業務專長和建設能力作為重點考量因素，偏離了擇優的基本價值導向，不利于公平競爭、良性競爭，沒有充分發揮市場在資源配置中的作用。又比如說，代建制體現了項目管理專業化的本質要求，解決了臨時組建的項目管理機構專業性不強、局部地區建設管理力量不足的矛盾，能夠不斷積累和傳承建設經驗，通過市場機制優化配置建設管理資源，促進人才和技術合理流動。新疆公路代建工作的成功實踐，已經充分驗證了代建制的優越性。從目前建設形勢看，代建市場有廣闊的前景，特別是西部地區建設規模越來越大，建設條件越來越復雜，技術難度越來越高，只靠自身力量難以完成復雜艱巨的建設任務，更應打開市場，以開闊的眼界，吸收先進管理經驗，提高項目管理水平。只有按照市場配置資源的規律，合理構建制度體系，加大政策引導和支持力度，不斷培育和發展公路建設代建市場，才能實現全國范圍內公路建設管理人才和技術資源的有序流動、均衡發展。需要特別強調的是，市場經濟體制是否完善，市場在資源配置中能否起到決定性作用，在很大程度上也取決于政府的事中、事后監管是否成熟。從以前主要靠前置審批、控制準入，轉變為要以事中事后監管為主，激發市場主體的活力，對于政府職能的轉變，無疑也是一次重大變革。審計工作之所以具有權威性和震懾力，就是因為能夠真正發現問題，糾正問題，形成有效的責任追究機制。作為行業主管部門，我們要借鑒審計工作方式，從習慣審批的監管模式轉變為事中事后的動態過程監管，改進監管方式，提高監管實效。三、切實抓好公路建設管理體制改革重點工作當前和今后一段時期，公路建設管理體制改革的總體思路是：按照中央全面深化改革的總要求，找準改革的主要切入點，加強頂層設計和制度創新，以“科學高效、責權一致、專業管理、循序漸進”為原則，努力構建與現代工程管理相適應的公路建設管理制度體系，促進公路交通科學發展安全發展。重點要深化六個方面的改革。第一，創新項目管理模式，探索項目管理專業化的多路徑。多年來，大部分公路建設項目采用“建設＋監理”的傳統模式。結合這次公路建設管理體制改革專題研究成果，總結近年來各地項目管理實踐和專業化管理的發展方向，目前對政府性投資的建設項目，提出三種項目建設管理模式。第一種模式是自管模式，由具備相應專業能力的建設管理法人統一負責項目建設管理的全部工作，不再強制實行社會監理。自管模式的優勢，在于建設管理法人對工程全權負責，有利于主體責任落實，同時集中管理也提高了管理效率。第二種模式是改進的傳統模式，即項目建設管理法人＋社會監理模式。主要改進內容是明確建設管理法人與監理職責界面，建設管理法人對項目管理負總責，監理接受委托，按照合同約定對建設管理法人負責。對于建設規模大、技術條件復雜的項目，仍然適合采用改進的傳統模式。第三種模式是代建制。項目出資人或建設管理法人沒有足夠的專業管理能力時，應通過招標等方式選擇代建單位，簽訂代建合同，委托其承擔建設管理工作。推行代建制要抓住三個重點：一是要明確代建單位資格標準，培育代建市場，嚴格市場準入。代建單位直接組織項目全過程實施，必須具備管理工程項目的專業能力和合同約定的工作要求。二是要明確代建單位與投資人、建設管理法人等相關主體的職責關系，避免職責交叉。三是要建立代建目標管理、考核激勵與風險防控機制，保障代建單位合理收入，確保建設管理目標得以實現。部公路局組織起草了《公路建設項目代建管理辦法》，下一步要根據討論意見和改革方案，修改完善后盡快印發。上述三種項目管理模式是針對政府性投資項目提出的，對BOT、BT、PPP等社會資本投資項目，如何發揮社會資本投資的積極性，保護其合法權益，又能加強政府監管，確保項目建設目標的實現，除了可以根據各地、各項目建設要求，相應采用上述三種項目管理模式外，還可以繼續探索其他有利于建設管理的項目管理模式。此外，在工程承發包模式上，也要因地制宜，鼓勵承包方式多樣化。設計施工總承包能夠有效整合設計和施工資源，提高管理效率，控制投資風險，可以結合各地實際情況逐步推廣。有的項目試行延長工程質量保修期，把工程施工任務和一定時期的養護放在一起招標，實行“施工＋養護”承包模式。有的地方將科研、技術咨詢和試驗檢測結合起來，開展項目管理咨詢工作，提高技術管理能力。這些靈活多樣的承發包模式，體現了專業化的要求，提高了建設管理水平，可以結合實際情況進行推廣。第二，落實項目法人責任制，建立以項目法人為核心的項目管理體系。項目管理是一個整體、一個系統，管理內容不可分割。項目法人是工程項目的組織者和實施者，是建設管理的龍頭和核心，是責任主體。落實項目法人責任制，重點要抓好四個關鍵問題。一是厘清項目法人概念。項目法人至少要具備兩個要素，要有合法注冊的法人資格，還要能夠承擔與職責相應的法律責任，具備相應的工程管理能力。從上述兩方面條件看，目前各地的高建局、建設局、高速集團或投資集團等符合條件，而一些臨時性的工程指揮部、項目現場建設管理機構并不是嚴格意義上的項目法人。根據項目法人的職責范圍不同，項目法人可分為三種：項目出資人或其依法設立的法人單位作為項目法人，承擔建設管理和運營管理職能；項目法人可以僅負責項目實施，即建設管理法人；項目法人也可以負責項目運營階段管理，即運營管理法人。

二是明確法人資格標準和準入要求。項目出資人不具備管理能力的，應當通過購買服務的方式，委托專業化管理團隊代建。要明確不同類型項目的法人認定程序。目前對于經營性公路項目投資人招標已有明確規定，對于非經營性公路的建設管理法人需要進一步細化認定程序。從國家要求政企、政事分開、監管與執行分開的改革方向看，對于由地方交通局直接組織建設的普通公路、農村公路項目，交通運輸主管部門不宜直接擔任建設管理法人，應逐步過渡到由其公路管理機構負責，或通過代建方式，由專業化的項目管理單位負責建設。三是落實建設管理法人責任。由于公路建設市場競爭放開較早，現在很多項目建設管理法人，其注冊地、日常辦公地點都不在工程現場，而是設立現場派出機構負責具體的建設管理?，F場管理機構沒有法人資格也沒有民事責任能力，通常情況下也沒有直接簽署合同或者撥付資金的職權，只是建設管理法人的代理，就工程現場管理工作對建設管理法人負責。今后，要明確建設項目的管理主體和法律責任的承擔者是建設管理法人，第一責任人是建設管理法人的法人代表，項目初步設計批復時要明確建設管理法人及法人代表、現場管理負責人，實行責任登記制度和變更備案制度，工程出了問題，必須追究建設管理法人和法人代表的責任。四是完善目標考核和監督約束機制。要認真落實部《關于進一步加強公路項目建設單位管理的若干意見》等規定，對項目法人開展考核和信用評價，完善責任追究機制?？己斯ぷ饕皂椖繛榛締挝唬己藘热菀w現場管理機構和建設管理法人的管理行為，通過考核激勵，強化建設管理法人的主體責任意識，進一步提高項目管理專業化水平。第三，改革工程監理制，促進監理行業轉型發展。我國的工程實踐和國外的管理經驗都表明，監理的職責和工作內容不是可有可無，而是要把握準確定位，明確在不同的建設項目管理模式下工程監理可以有不同的實現形式。圍繞更好發揮監理作用，要抓好五個關鍵問題。一是正確認識新形勢下監理的定位。要繼續堅持工程監理制，但是要調整監理的定位，明確監理不是獨立第三方，而是對委托人負責的受托方，按合同要求和規范開展監理工作。二是明確監理職權。監理工作是項目建設管理工作的一部分，是一種咨詢服務，監理單位根據委托方要求，通過合同明確責任和權利。三是調整監理工作機制和工作重點。修訂《監理規范》，引導監理回歸“工程咨詢服務”的本質屬性，突出程序控制、工序驗收和抽檢評定職能，適當減少旁站工作量、平行試驗工作量和內業工作量，加大質量安全關鍵問題的話語權和否決權。四是要進一步強化施工單位、勘察設計單位的質量安全主體責任。五是鼓勵扶持監理企業轉型發展。引導監理企業逐步向代建、咨詢、可行性研究、設計和監理一體化等方向轉型，結合《公路工程施工監理規范》、《公路工程施工監理招標投標管理辦法》修訂工作，拓寬監理業務范圍。深化監理人員職業資格制度改革，更加注重從業人員的實際專業能力和水平，采取措施保證監理企業的合理利潤和監理人員的合理待遇。第四，完善招標投標制度，優化評標辦法。要堅持招標投標制度的本質特性，遵循公平、公正、公開、擇優的原則，完善招投標體系，加快制定代建、設計施工總承包招投標管理辦法及范本，修訂完善標準招標文件。根據《招標投標法實施條例》，修訂施工、設計、監理等3個招投標管理辦法。針對投資人自行設