公共政策效果評估困境分析

摘要:針對實際的政策活動中，由于政策效果的長期性、潛在性以及附帶效果的存在等原因，導致政策效果評估陷入困境這種情況，要更加確定評估標準、建立評估項目、引入多元主體參與。

關鍵詞:效果評估;困境;實現路徑

英國撒切爾政府在20世紀70年代末開始了國有企業的私有化改革，私有化領域由最初的經濟領域擴展到教育、衛生、住房、醫療保險、公共服務等政治和社會領域。這使得80年代英國經濟逐漸擺脫了石油危機的影響，經濟狀況明顯改善，政策財政赤字逐年減少出現盈余，通貨膨脹率降低［1］。但是，把國有企業全盤出售形成新的私人壟斷，私人壟斷企業以較低的服務質量向民眾索取盡可能高的價格，人民生活困難而社會矛盾尖銳。可以看到，一項政策效果的顯示有一個相對長期的過程，則公共政策效果評估的研究則顯得尤為重要。

一、公共政策效果評估界定

公共政策效果即為政策執行后的對政策客體及周圍環境產生的影響。定義公共政策效果評估，要將其與公共政策評估、公共政策績效評估區別開來:政策評估是對政策全過程的評估;政策績效評估則是指基于結果導向、運用科學的方法、規范的流程、相對統一的指標及標準，對政府公共政策的投入產出進行綜合性測量與分析的活動［2］。政策效果評估只是政策評估的一部分，績效評估與效果評估也是不相同的，而學界當前對于政策效果的評估也少有涉及。

二、公共政策效果評估的困境

評估標準不明

政策評估標準是政策評估者在評估過程中據以對政策方案和政策效果進行優劣判斷的準則，其實質是一種價值判斷［3］。效果評估標準則通常包括事實標準和價值標準，前者是能夠反映事物過去、現在和將來的存在狀況的數量值、比率關系等一些可測量的客觀指標;后者是評估主體在評估過程中所堅持、依據的傾向性準則和原則，反映主體的信念、理想和價值追求［4］。實踐中效果評估往往出現兩種標準的失衡問題。

效果自身性質

陳振明教授將政策效果分為直接效果、附帶效果、意外效果、潛在效果和象征性效果［3］。效果自身有長期性、隱藏性、潛在性等特征。政策常常有明顯的短視效應，即其在短期內會產生明顯的正向或負向效果，但更多的政策需要長期的過程才能見其成效，如對環境進行的治理，改善空氣質量并不能一蹴而就，又如撒切爾夫人國有企業私有化改革:政策的短期效果非常明顯，但是長遠來看，英國人民生活愈加窘迫。

政策效果的外部效應

外部效應，是某些個人或企業的經濟行為影響了其他人或企業，卻沒有為之承擔應有的成本費用或沒有獲得應有的報酬的現象［5］。外部效應可以分為正的外部效應和負的外部效應。政策效果的外部效應是一種附帶效果、間接性的政策效果，其存在加大了對政策效果評估的困難，主要原因是附帶效果的不可量化，外部效益和外部成本的存在不可能清楚明確，因此我們很難清楚明晰地判別效果到底如何。

利益相關者

政策效果評估的利益相關者大抵包括政策制定者、政策執行者、評估推動者、評估執行者、受評估影響者等各方主體。其困境主要有:一是領導者的不重視，政府往往更加熱衷于制定、宣傳政策，卻忽視政策效果評估［6］;二是政策的制定者與執行者因自身偏向于維護政策而可能會在效果評估的過程中過分夸大政策的作用;三是決策者與評估者由于自身政策立場的不同形成不同的參考框架理解問題［7］;四是評估者與實際受政策影響的人認識不同導致評估受阻，這其間又包括政策直接影響的人和間接影響的人。此外，政策與政策效果之間的因果關系不確定［8］。引起社會現象發生變化的原因往往是多方面、多層次的，一果多因、多果多因的情況在效果評估過程中難以排除，這也給評估工作帶來了一定的難度。

三、實現效果評估的路徑

增強評估重要性的認識

從思想意識上鞏固提高認識是實現效果評估的第一步。特別是作為國家領導核心的政黨和政府，工作重心不僅要放在制定執行政策方針上，更要關注政策產生的系列效果，本著發現問題、解決問題、提高政策質量的評估態度進行定期或不定期的總結，收獲成效、汲取經驗，推動地方政府對評估工作的重視，從而自上而下地促進全國性的效果評估。當然，普及政策評估是一個漫長的過程，有了意識的支持還要實踐的助推。

評估標準:事實與價值標準

堅持事實標準，用經濟學知識對政策效果進行定量分析可以一定程度上反映政策執行結果對政策制定目標的實現程度、反映政策是否以最小的投入獲得了最大的產出。但同時，價值標準是評估標準中絕不可拋棄甚至應給與更多關注的內容，包括公平性、回應性、充足性等，政策是否有利于人民、政策是否惠及一般民眾、政策是否對群眾的迫切需求做出了回應，這些都應該是在評估時應該考慮的問題。

建立評估項目

“項目建立起一種手段－目的的關系，借此可以打造問題的初始條件和導致變化的未來政策之間的‘因果關系鏈’”［9］。為了長期而有效地掌握政策效果，做出科學的評估，需要構建評估項目，即針對某一政策進行立項研究，設置獨立的評估機構、制定評估過程規范和原則、配備相應的專業評估人員、以預先設定的評估標準，長期動態地實地考察情況，尋找“因果關系鏈”。

多元主體參與

提倡公民參與、社會媒介、社會組織等的參與。公民參與公共政策評估是適應當代公共行政民主理念的必然趨勢，羅森布魯姆將“代表性”作為衡量政策評估的一大標準，斯圖亞特．內格爾從政策過程評估的角度提出了“