第四章元首制度

教學要點：元首的產生.任期.名稱及職權.中華民國元首制的特點教學時數：2課時

教學重點：元首的產生.名稱.職權

教學難點：中華民國元首制的變化的緣由根本要求：

理解：中華民國元首產生和任期所反映的政治斗爭；虛權元首與實權元首的主要區分.《發動戡亂時期臨時條款》與總統制的關系

把握：南京國民政府主席元首制的實權元首和虛權元首消滅的緣由.中華民國元首制的特點

教學內容：

第一節元首的產生和任期

武昌起義，各省爭相獨立，在1911年12月29日，各省都督府代表在南京組織總統選舉會，依據每省一票，得票滿2／3以上中選的原則，17省代表投票，孫中山以16票中選為臨時大總統，黎元洪中選為副總統。這是在戰時狀態消滅的選舉元首，雖然還說不上是民主選舉，但已經有了現代選舉制的內涵，而且孫中山是自稱以“公仆”的身份向全國宣誓的。“以國家元首而自稱?公仆?，充分顯示了資產階級共和國和封建帝制的根本區分。對兩三千年來始終受著?天子?、

?君父?一類哄騙的中國人民來說，實在是耳目一”。

由于各省都督府代表有議在先，假設袁世凱反正，即公舉為臨時大總統，因此孫中山的臨時大總統的任期就是袁世凱反正擁護共和之時。1912年2月14日，袁世凱逼迫宣統皇帝退位；2月15日，臨時參議便組織臨時大總統選舉，還是實行每省一票的原則，全都選舉袁世凱為臨時大總統，依法重改選黎元洪為副總統；3月10日，袁世凱在北京宣誓就職。這樣號稱選舉，實質是政治交易產生的臨時大總統，依據《中華民國臨時約法》規定，在10個月內由臨時大

總統召集國會，由國會制定憲法，憲法公布后，選舉正式大總統以組織正式政府，因此任期最多為10個月。

為了限制袁世凱專制，1912年8月，同盟會改組為國民黨，在宋教仁主持下，為爭取在國會成為第一大黨而努力，最終在第一屆國會選舉中獲勝，國民黨成為國會中的多數黨。宋教仁以組織國民黨的責任內閣為己任，拒絕袁世凱的收買，結果被袁世凱指使趙秉均派殺手在上海火車站所刺殺。數月之后，孫中山發動的“二次革命”失敗，孫中山、黃興等革命黨人被迫流亡日本。袁世凱并沒有因

此馬上解散國會，而是強迫國會選舉他為正式大總統。1913年10月6日，國會議員在刺刀的威逼下，選舉袁世凱為中華民國第一屆大總統。臨時大總統存在不到22個月，就在陰謀和暴力相結合的政治斗爭中下臺了。1913年10月5日由國會通過的《大總統選舉法》規定：大總統任期為5年，可以連選連任，但連任以一次為限。在資格上規定：“中華民國人民，完全享有公權，年滿四十歲以上，并居住在國內十年以上者，得被選為大總統”。在選舉上規定：由兩院議員組成的總統選舉會有成員3／4以上出席，以無記名投票的方式投票，得票滿3／4以上者中選。如無人中選，須再次投票，仍無人中選，則以其次次投票時得票多者二人進展第三次投票，以得票過半數者中選。上述規定，在確定程度上限制了海外歸來的革命黨人被選舉為大總統，但同時也限制了袁世凱所期望的終身制，所以在1914年12月29日公布的《修正大總統選舉法》中，對相關的條目進展修訂。這樣，大總統的選舉資格改為在國內居住20年以上，大總統任期改為1

0年，得連選連任，并不受連任次數限制。在選舉程序上，改為由兩院議員互選

的100名人組成的總統選舉會選舉，由現任大總統推舉三人參選，“大總統選舉會，除就被推舉三人投票外，得對現任大總統投票”，投票改為記名，以得票滿投票人2／3以上中選。這種程序已經為袁世凱中選終身大總統鋪平了道路，同時在他合法運用推舉權下，也可以走向“合法”世襲了。即便如此，也不能滿足袁世凱的愿望，竟然黃袍加身，當起了皇帝。

1916年6月6日，袁世凱一命歸西，留下一個破爛的攤子，一群野心家則赤膊上陣，為爭奪這個攤子打得不行開交。袁世凱一死，實際上已經形成軍閥割據，但在北京爭奪中心領導權的，主要是三個派系，即以段棋瑞、徐樹錚為首的皖系，以馮國璋、曹錕、吳佩孚為首的直系，以張作霖為首的奉系。他們到底不如袁世凱有勢力和影響，所以不敢從形式上徹底否認們臨時約法》，只是在《臨時約法》的旗幟下，實行他們認為便利的形式來操作程序。

1916年6月7日至1917年6月30日，是皖系把握實權與擁有虛名的大總統進展明爭暗斗，即所謂的“府院之爭”時期。袁世凱死后，副總統黎元洪繼任大總統，恢復國會和1912年的官制，實行責任內閣。黎元洪自身沒有什么勢力，僅僅是徒擁虛銜的元首，而皖系首領段祺瑞擔當國務總理，憑借武力，獨攬實權，最終雙方沖突激化。1917年5月23日，黎元洪下令免去段祺瑞的總理職務，

6月13日解散國會。皖、直系的軍閥借機宣稱獨立，向黎元洪施壓，長江巡閱

使張勛作為調停人，率領5000辮子軍人京，卻于6月30日發動政變，擁立清廢帝。

其次節元首的名稱和職權

依據現代政府理論，國家元首在國家體系中，有擁有行政職責和沒有行政職責之分，因此有虛權和實權之別。一般來說，兼任行政職責而確實能夠指揮政務者為實權元首；不兼任行政職責，僅在名義上代表國家的為虛權首領。從中華民國進展歷史來看，其元首的名稱和職權相當混亂，同一名稱則有實權和虛權之別，同一制度卻有不同的實際內容，一切都以政治權術為核心，以政治和軍事勢力為依托。

一、臨時大總統

依據《中華民國臨時政府組織大綱》(1911年10月13日通過)規定：臨時大總統“有統治全國之權”，“有統率海陸軍之權”，“得參議院同意，有宣戰、媾和及締結條約之權”，制定官制官規、任免文武職員、任命國務各員及外交使節等權也須得參議院通過，但參議院制定法律須交臨時大總統公布，如不同意，得交回參議院復議。從某種意義來說，這時的臨時大總統是實權的國家元首，兼任政府首腦，軍事最高統帥，在沒有設立法機關的狀況下，所公布的命令具有法律效力，對參議院也有督責權。

依據《中華民國臨時約法》規定，臨時大總統擁有國家元首的地位，規定的職權有14條，主要是：代表臨時政府，總攬政務，公布法律；為執行法律或基于法律之委任，得公布命令，并得使公布之；統率全國陸海軍；得依法律宣告戒嚴等。但臨時大總統制定的官職官規、任免文武官員、對外宣戰媾和以及締結條約、宣告大赦等重要事項，必需經參議院議決或同意。除此之外，臨時大總統提。出的法律案、公布法律、公布命令時，必需有國務員副署方能生效。另外，參議院對臨時大總統有彈劾權，彈劾后，由最高法院組織特別審判庭審理。依據這種規定，臨時大總統是虛權的國家元首，必需通過責任內閣來實現治國的權力。臨時大總統被限制在有限的權力范圍，固然引起專制欲極強的袁世凱不滿，在幾

個月之間，他蔑顧法規，連連更換內閣總理，把內閣變成自己掌中之物，非但內閣不能限制他，他卻可以隨時踢開內閣，其權力大為膨脹。

二、大總統

在大總統的名義下，也有實權和虛權之分。“我們知道袁氏是一個貪戀最高名位，乘機竊權的人；而他竊取權位的術策，起初總是務求實在，不露形跡，必等實權完全把握在手中，然后才露出真面來；他推倒清室，攫取總統，是用的這種方法，圖謀帝制，也是用這種方法”。袁世凱是在增修《臨時約法》的狀況下就職大總統的，其增修的7項是：(1)外交大權應歸諸總統，凡宣戰、媾和、締結條約，毋庸經參議院同意。(2)總統制定官制官規及任用國務員、外交使節，毋庸經參議院同意。(3)承受總統實權制。(4)正式憲法應由國會以外之國民會議

制定，由總統公布，正式憲法之起草權亦應歸于總統及參議院。(5)人民公權之褫奪恢復，總統應自由行之。(6)總統應有緊急命令權。(7)總統應有財政緊急處分權。在這種前提下，袁世凱公布了《中華民國約法》，也就是“袁記約法”。依據“袁記約法”，廢除責任內閣，實行總統制。大總統為國家元首，總攬統治權。大總統公布與法律同等效力的教令、締結條約、宣告大赦等要經立法院同意，但立法院始終沒有成立，則由參議院代行其職權，而“袁記約法”規定參議院“依大總統之詢問，審議重要政務”，實際上是大總統的詢問機構。廢除國務院之后，袁世凱在總統府內設政事堂、大元帥統率辦事處、翊衛處等機構，將實際政務都收歸總統府。“袁記約法”還規定大總統制定官制、官規，任命文武官員，宣戰、媾和、締結條約(變更領土和增加人民負擔者除外)等不受立法機構限制的權力。實際上是幾乎將全部權力都歸納到袁世凱一人之手，無君主之名，而有君主之實。

袁世凱死后，“袁記約法”被廢除，其后繼者根本在《臨時約法》的范圍內行使職權，是虛權的國家元首。但“軍閥政府的特點是以軍權為中心，由軍權支配一切，政治只是軍事的附庸。因此，北洋政府的大總統有時屬于最大的軍閥頭目直接居位，則不只內閣制無從發揮作用，甚至連形式也不存在，總統的權力可以無限擴張(如袁世凱)。假設由幾派軍閥頭目分掌權力，則不免發生?府院之爭?，而以實力的大小來定勝敗(如段祺瑞之于黎元洪、馮國璋)。假設大總統是由幾派軍閥相持不下而臨時妥協來支持傀儡，則只能各方面應付以求茍全，看最大實力者的眼色行事。總之：法律上的總統和事實上的總統有很大的距離，就制度來說明只能反映局部的乃至外表的某些狀況，因此無法用制度來表述這一時期大總統的

職權。

1921年4月在廣州成立中華民國政府中，孫中山為大總統，后世稱之為“格外大總統”。既然是“格外大總統”，固然不受《臨時約法》的限制，更何況“格外大總統”是在集權的狀況下消滅的，所以是實權元首。

三、臨時總執政

臨時總執政是北洋軍閥以重造“法統”的名義設立的臨時政府元首。依據《中華民國臨時執政府制》的規定：臨時總執政總攬軍民政務，統率海陸軍，對外代表中華民國，任命國務員，召開國務會議議決國務。此外還規定了臨時總執政在行使職權時，必需有國務員副署，但國務員的任命歸臨時總執政，副署也就成為形式。制度設計是沒有任何限制的元首專制制，“在外表上執政不是總統，實際上執政的職權絕無限制，比起以前的總統米，要自由得多了。不過段祺瑞現在已

經失去運用這種職權的力氣，一方面被各派武力所宰制玩弄，一方面中國國民黨人不信任他”，制度與現實完全脫節。

四、大元帥

依據法規，大元帥是在特別條件下消滅的實權元首。在1917年、1920年、1923年，孫中山三次就任大元帥，1925年胡漢民代理大元帥，除第一次是在格外國會記名投票選舉之外，其余都是在特別狀況下消滅的。雖然大元帥在名義上是集行政、立法、司法、軍事等權力于一身，但“當時廣東的大元帥府，里里外外，無處不是敵人；內部的驕兵悍將，東南兩路軍閥，短視的商民，帝國主義的金錢、武器和陰謀，四方八面壓迫著”，不行能做到真正的集中權力。

1927年6月18日，張作霖自稱“中華民國陸海軍大元帥”，還公布《中國軍政府組織令》，規定大元帥代表中華民國行使統治權，統率海陸軍，直命國務總理和各部總長，國務院和各部是關心大元帥執行政務的機關，儼然裁者自居，也不要什么法律依據，純粹是軍閥強權蔑法的表現。

五、總裁會議

總裁會議是在西南軍閥相互爭斗時消滅的集體元首制。1918年5月4日中山向格外國會通電辭職，但是軍政府改組到了成為事實的時期，格外國會大元帥制改為七總裁合議制，由七總裁中公推一人為主席總裁。依據國會非議通過的《修正軍政府組織大綱》，總裁會議代表軍政府總攬政務，有軍隊統治權、任免文武官吏權、外交權，其下設的政務院為總裁會議的執行機關。“外表上很昭示一種大公的形式，但是實際上的重心全在桂系。而隱于桂系幕下，假岑春煊為偶像，

持之為舞”的集體元首制只不過是桂系反對孫中山集權，企圖實行個人專制制的工具。

六、國民政府委員會

國民政府委員會是在孫中山去世之后，廣州軍政府被迫實行的集體元首1925年1月，汪精衛在其次次全國代表大會上報告說：“總理逝世之后，本不復有總理了，推之以黨治國的理論，則國家亦不復有元首了。而且就現世說，也推委員制為比較好”。在這種方針下，1925年7月1日公布的《國民組織法》中規定；

“國民政府受中國國民黨之指導與監視，掌理全國政務，員假設干人組織會議”。1

927年3月30日，武漢國民政府公布的《修正中華民府組織法》更明確地規定，“國民政府受中國國民黨執行委員會之指導與監理全國政務”，“未經中心執行委員會議決之重要政務，國民政府無權執行”樣，國民黨中心是決策機構，國民政府僅是國民黨中心的執行機構，因此國府委員會僅在名義上具有立法、司法、行政等權力，是虛權的集體制元首。

七、國民政府主席

國民政府委員會有主席1名，地位與其他委員公正，僅負責召集和主持會

議。武漢軍政府為限制專制，取消了主席制。1927年4月至1948年5月，南京政府的國民政府主席有實權元首和虛權元首兩種狀況。

1927年4月18日在南京成立的國民黨政府，沒有對廣州國民政府公布的《中華民國國民政府組織法》進展修改，照舊實行委員合議制，僅以胡漢民為首主持。這時的國民黨政府雖然在名義上實行委員合議制，實際已經向個人專制過渡。1

928年2月7日國民黨政府公布的《中華民國國民政府組織法》規定：國民政府

以中心執行委員會推舉之委員假設干人組成，并推定其中5人一7人為常務委員，

于常務委員中推1人為主席。即日，譚延閩被推定為國民政府主席，按規定，主席權限是有限的，不能在國家公布的各種文書上單獨署名，實行的是委員和主管部長連署制。

1928年10月3日公布的《國民政府組織法》規定：國民政府主席為中華民國海陸空軍總司令，代表國民政府接見外使并進展或參與國際典禮，為國務會議主席，與五院院長在經國務會議議決公布之法律和議決公布之命令上共同署名；主席因事故不能執行職務時，由行政院院長代理。這樣，國民政府主席的職權明顯擴大了。10月8日，國民黨中心執行委員會常務委員會第173次會議選任蔣介石為國民政府主席。1930年11月8日，蔣介石又被推為行政院院長，這樣“蔣介石集中心執行委員會常務委員(時中常會不設主席)、中心執行委員會政治會議主席、國民政府主席、中華民國陸海空軍總司令、行政院長五高職于一身，黨政軍三大權于一己”。在派系林立的國民黨內，他當時也還未擁有完全專制的勢力。經過國民黨上層的猛烈競賽，蔣介石不得不讓出國民政府主席位置，元首制也隨之發生根本變化。1931年12月15日，蔣介石迫于國民黨派系的壓力，不得不

辭去國民政府主席本兼各職，12月30日就公布了經過修改的《國民政府組織法》，明確規定國民政府主席不負政治責任，僅剩下作為國家禮儀活動的代表和象征，變成名副其實的虛權元首。1

943年8月1日，林森病故，行政院長蔣介石“依法”代理國民政府主席。為適應人事的重大變動，9月10日，便通過和公布了《修正國民政府組織法案》。在這個法案中明確規定：國民政府主席為中華民國元首，對外代表中華民常由國民黨中心執行委員會選任；五院院長、副院長，由國民政府主席提請國民黨中心執行委員會選任；國民政府主席對國民黨中心執行委員會負責，五院院長對國民政府主席負責，憲法實施后，依法中選之總統就任，始能解職。9月13日，蔣介石中選為國民政府主席兼行政院院長，而他本人原來就是國民黨總裁。于是乎，就消滅國民黨總裁蔣介石提名國民政府主席蔣介石，國民政府主席蔣介石提名行

政院院長蔣介石；行政院院長蔣介石對國民政府主席蔣介石負責，國民政府主席蔣介石對國民黨總裁蔣介石負責；國民政府主席蔣介石因故不能視事，由行政院院長蔣介石代理之。其專制統治在此表現可謂到達極至，還美其名曰共和國體制。

八、總統

南京政府覆滅前實行的是總統制。依1948年5月5日公布的《中華民國憲法》規定，總統的主要職權有：(1)軍令權。得統率陸海空軍，但軍政權屬行政院所屬的國防部，國防部對立法院負責。(2)公布法令權，但須有行政院院長副署。(3)外交權，得行使締結條約及宣戰媾和權，但須受行政院會議和立法院及國民大會的限制。(4)宣布戒嚴權，但須經立法院通過或追認。(5)赦免權，但須行政院會議及立法院會議打算之。(6)任免權，國家文武官員由總統任免，但須

受立法院、監察院的限制及行政院副署權的限制。(7)權限裁判權，得解決院與院之間的權限爭議之事。

可以看出，總統的職權很廣泛，但沒有實際的權力，蔣介石自然不情愿當這個虛權的國家元首。于是，蔣介石的親信在所謂的國民大會上通過《發動戡亂時期臨時條款》，賜予總統緊急命令權，總統行使這樣的權力其效力已經超過憲法，固然是擁有巨大實權的總統，“不僅與內閣制國家，垂拱無為之元首不同，與總統制國家之總統僅為行政首長之身份者，亦有差異”，使他的個人專制權力上升到頂點。

949年1月21日，蔣介石在軍事潰敗和內外交困的重重逼迫下，宣布“引退”，由副總統李宗仁代行總統之職。只講“引退”，沒有講辭職，所以沒有按法律履行權力轉交儀式，這就為他有朝一日回來重掌權打下了伏筆。

第三節中華民國元首制的特點

中華民國存在的38年間，其元首制可謂變化多樣，消滅過個體元首制、集體元首制，有過實權元首，也有過虛權元首，其名稱也多種多樣。從政治制度角度來看，消滅這種狀況的緣由，可以說是中國傳統政治體制向現代政治體制演化道路的迂回曲折。同時也是移植西方政治制度試驗的迭連挫折。

從歷史進展的角度來看，中華民國有五個歷史轉折期：即1912—1920年是專制向共和制的轉折期，1921—1927年是革命力氣形成進展期，1927—1936年是政治力氣分裂期，1937—1945年是國共合作抗日和民方法識進展期，194

6—1949年是舊中國向中國轉變期。歷史現象格外簡潔，政治斗爭猛烈，社會

進展曲折，在中華民國元首制的進展變化過程中表現格外突出：

第一，虛偽的元首選舉形式總是以軍事勢力為后盾的，也就打算了中華民國元首制的變化總是隨軍權易手而轉移。

大總統作為北洋政府的國家元首，產生的方式是“選舉”，并在形式上規定任期和繼任制度，但在事實上卻沒有一位元首是公正選舉出來的，也沒有一位元首能夠依法任滿而正常改選，而歷任元首在實權和虛權之間徘徊，也都是以軍事勢力為轉移的，所以稱為北洋軍閥政府。從北洋政府的元首制的進展變化，可以看出當時雖然還掛著“中華民國”的招牌，號稱“共和”，實際上都是以軍事勢力為后盾的。不管是出自推選還是賄選的元首，都是在強權保護之下，依仗強權的庇護上臺的。一旦失去軍事勢力，這些元首便成為傀儡或階下囚。為此，大小軍閥無不以進展自己的軍事力氣為首要目標，而支持軍隊的給養和裝備需要大量的財力，因此必需取得確定外國的支持，于是，他們毫無例外地對外卑躬屈膝，不惜出賣國家和人民的利益，對內則實行恐驚統治，不擇手段地擴展財源，殺人放火，

販毒走私。剛剛從專制統治下解脫出來的中國人民，非但沒有享受到“共和”的好處，卻陷入軍閥專制的黑暗統治之中。

蔣介石走向專制之路，完全憑借軍事實力。在抗日戰斗之前，他以武力把國民黨內各派政敵，如西山會議派、改組振、胡漢民派等趕下臺，又在軍閥戰斗中擊敗桂、馮、閻等地方實力派。在政治和軍事斗爭中，蔣介石獲得了很高的聲譽，也得到很多人的擁護，在大致掌控全局的前提下，其首領的地位得以確立。

1938年3月，在武漢召開的國民黨臨時全國代表大會，決議“確立首領制度”?設

置國民黨總裁。蔣介石膺任國民黨總裁后，成為國民黨名副其實的最高首領。而在國民黨以黨統政的原則下，亦成為全國最高行政首領。再加上其軍事統帥權，使得當時中國的黨、政、軍大權全掌控于蔣氏一入之手，歸于一元化的領導”

其次，軍閥割據和派系林立是中華民國元首制缺乏穩定的主要緣由。

從辛亥革命成功到袁世凱取得政權，都沒有實質上的統一，由于帝國主義劃分勢力范圍而培育的大大小小地方軍閥，始終是分割一方，而袁世凱死后，由于缺少確定的實力，便進入軍閥割據混亂時代。聲稱以“武力統一”的軍閥，號稱

“恢復法統”，爭奪元首的位置，期望高踞實權元首。主見“聯省自治”和“護法”的

軍閥，既然得不到元首的位置，便期望消滅虛權元首。軍閥內局部裂或勢力相當，都想分—杯羹，就寄期望于實行集體元首制。在這種狀況下，實行什么模式的元首制都絕不能令全部軍閥滿足，必定是政治奪權、武力奪位連續不斷。在猛烈政爭和猛烈內戰聲中，元首制焉能保持穩定。1924年以前，“中國政治問題外表上所爭的，只是一個?法?字。自所謂法統恢復后，那些坐在法統椅子上的先生們演出賣身的活劇，制成一部?遮羞的憲法?，從今沒有人理睬這個?法?字了”。1924年

1月，“中國國民黨在廣州開第一次全國代表大會，宣告改組，可說是中國政治

局面的開頭”。改組的國民黨實際上并不團結，國民黨各派和南方軍閥勢力都很強大，各不相讓，只是由于孫中山的個人威信，才牽強確立了首領制，以維持外表上的全都。而孫中山的過早去世，使尚未統一的國民黨的派別之爭外表化，軍閥之爭公開化。

在派別簡潔、軍閥分據的政治和社會背景下，蔣介石漸漸建立起自己的嫡系部隊。蔣介石使用這些嫡系部隊，“不僅是為了對抗外敵，更直接的目的是為了應付地方軍閥和共產黨軍隊，而蔣介石劃分嫡系與非嫡系的標準是是否忠于他本人。這就使其嫡系部隊成為一支脫離社會、脫離國家，只聽從蔣介石一人，支撐蔣介石個人政治權力的軍隊。其結果是不僅加深了嫡系與非嫡系的地方軍隊之間的沖突，同時，由于不能完全按功行賞，也使嫡系部隊之間沖突重重，相互傾

軋”。在這種狀況下，實權元首與虛權元首的轉變在很大程度上取決于派系斗爭的結果，也取決于蔣介石自身實力的興衰。

第三，無論是南方政權，還是北洋軍閥政權，元首制進展變化過程都右一樣的特點，那就是向集權制進展。

在國家處于四分五裂的狀況下，沒有寬闊人民群眾的參與，空談民主制是不行能完成統一的，而在沒有民主制作為根底，走向集權，乃是當時的大趨勢。中華民國初建時，民主共和的社會根底薄弱，“人民以習專制久，茫然不知共和為何事，內閣、議會為何物”。很多鼓吹共和的人其實也不知共和制度應當是什么樣子，更不知道應當實行什么步驟，從什么渠道來建立共和制度。舊官僚和軍隊支撐的軍閥政治勢力，在政治權力構造中照舊占據主導地位。在這種社會背景和政治條件下，專制主義照舊有很大的市場，集權政治體制就會得到認可。然而，這總不過是一時假象，隨著社會的進展，人民群眾生疏的進步，對共和制度確實立，卻使人們看到期望，尤其是在揭橥“科學”和“民主”主見的“五四”啟蒙運動的興起，漸漸形成了以保守主義、自由主義和激進主義為代表的三大思想理論和政

治派別，各派政治力氣也都在激切探討中國政治進展的出路。蔣介石所要建立的是集權主義的專制政治模式，資產階級自由主義者主見建立的是英美式的政治模式，共產黨則選擇了蘇聯式的社會主義進展模式。

資產階級自由主義者的主見是在缺乏社會根底和政治實力的狀況下提出，其最終失敗也是必定的。“青年孫中山承受的是民族文化教育，封建文化不行能不滲入他的心田。孫中山所代表的中國資產階級與封建階級有著千絲萬縷的聯系，傳統政治的影響難以避開”蔣介石則聲稱：“本黨遵事總理遺教，實施建國程序，暫定一黨專制之制”。在當時，蔣介石已掌有實在軍權，利用戰斗期間和傳統文化的殘存影響，加以社會上民主根底還薄弱，更由于國際上的強權政治的影響，中華民國走上集權的政治體制并非偶然。

總之，中華民國元首制度，在形式上拋棄了世襲制、終身制，有了共和制、民主制的某些形式和特征。然而，在實際運用中，卻變相地成為終身制，甚至向世襲制進展。元首必需有強大的軍事力氣為依托，沒有軍權就是虛權元首，有了軍權就是實權元首，甚至不管是不是有元首的名義，也是實際的元首。制度可以限制人，卻限制不了軍權的擴張和強力，軍閥們是元首固然可以指揮一切，不是元

首照舊可以指揮元首。在強權政治下，制度因人而設，因人而改，每次元首的變動都有的或修改正的《組織法》出臺，一切都在人治的把握范圍內。從君主專制向現代民主制度的轉變過程

在中國的歷史上，這一建制的設立曾經受過簡潔的反復

——中國制度的變遷

在當今世界中，任何一個主權國家都擁有自己的國家元首或是由特定的機關行使國家元首的職權。就中國而言，國家元首的職能是由中華人民共和國主席來行使的。但是鮮為人知的是，在中國的歷史上，這一建制的設立經受了簡潔的歷史反復，其作用及職能也在中國成立后的60多年間幾經反復。

1954年起草中華人民共和國憲法時，打算設立“”一職。

■存與廢：中國制度的變遷

1949年中華人民共和國成立之時，在國家機構體系中沒有設置特地的，而只是設立了主席。但是，由于主席不是一個

獨立的國家機關，而只是委員會的組成人員，因此，在中華人民共和國建立至1954年9月，委員會在實際上行使了的職能。

1954年，在起草中國第一部憲法時，打算更改國家的機構設置，設立一職。對此，毛澤東認為，“中國是一個大國，疊床架屋地設個主席，目的是為著使國家更加安全”。在設立一職后，毛澤東理所固然地成為中國第一任。但是，在之后的幾年中，由于國事的繁忙和對外交的繁文縟節的不適等諸多緣由，毛澤東打算辭去，并且為此發表了聲明。因此，在1959年召開的其次屆全國人民代表大會上，劉少奇中選為中國的其次任。

1966年，史無前例的“文化大革命”爆發。在“文革”開頭后不久，劉少奇即被打倒。在此之后，中國職位長期處于空缺狀態，并嚴峻影響了中國一系列國際事務的處理，同時也給中國的國際形象帶來了負面影響。為在制度設置上解決這一問題，1970年3月，毛澤東向中心提出召開第四屆全國人民代表大會和修改憲法的意見，并建議取消。但是，出于對國家政治運作的現實考慮，內部多數人仍期望保存一職，并提出由毛澤東擔當。但是在當時那種個人迷信盛行的年月，毛澤東的打算無疑具有最高的權威。最終，中心政治局打算，不再提議設立。于是，1975年頒行的中國其次部憲法——“七五憲法”正式取消了的建制，“中華人民共和國主席”一節在憲法中也被刪去。

1976年9月，主席毛澤東逝世。同年10月，中心一舉粉碎了“四人幫”，從而完畢了長達十年之久的“文化大革命”。此后，在華國鋒的主持下，中國第三部憲法——“七八憲法”于1978年獲得通過。“七八憲法”是在對

“七五憲法”進展了局部否認和繼承的根底上制定的，其中局部篇幅有較大改動。但是，這部憲法對于的態度沒有發生任何變化，照舊未設。

1978年之后，國家政治生活漸漸向正常的方向邁進。在此過程中，有關設立與否的爭辯再次進入了人們的視野。1980年8月，中國共產黨中心委員會向第五屆全國人大第三次會議主席團提出《關于修改憲法和成立憲法修改委員會的建議》，正式提出了憲法修改的任務。在此次憲法修改和意見征詢過程中，與會代表、專家學者、各界群眾各抒己見，表達了自己對憲法修改工作的看法。其中，對于設置與否的問題，大致形成了三種不同的意見：一、設立；二、不設，由人大委員長或國務院總理改稱主席，并行使元首職權；三、建議人大常委會改稱為“常務主席團”，委員長即是該主席團主席，實行集體領導。在上述三種意見中，第一種意見居于壓倒性的多數，并得到了鄧小平的明確支持。但是，由于鄧小平屢次在公開場合聲稱他不會擔當，因此，當時有很多人說：假設要設，只能由鄧小平同志擔當，但是小平同志又不情愿擔當，所以只好不設。在此之后，的設置與否又成為一個格外敏感的問題，一時之間無法決斷，并引起了國際、國內各界的廣泛關注。在這一關鍵時刻，鄧小平指出：“除了我，別人也可以擔當。”同時，他進一步強調指出：“假設國家需要就設立，不能從對某一個人的考慮來確立我們國家的體制”。最終，在鄧小平的堅持下，恢復設立的打算沒有再消滅反復，并于1982年12月4日隨著憲法的通過而得到正式確認。此后，“八二憲法”雖四次修正，但每次都連續堅持的建制，最終使制度得到了真正確實立。

原來就是格外困難的。

虛與實：中國的地位及作用的演化

1954年憲法制訂過程中，憲法起草委員會的成員對于的職權問題進展過屢次爭辯。當時，他們曾設想將主席的權力定得低一些，超脫一點，讓主席只相當于“半個伏羅希洛夫〔時任蘇聯最高蘇維埃主席團主席〕”，“主席可以提出建議，建議不起打算作用，人家愿理就理，不理拉倒，毫無方法。”但是，這并不是意味著主席什么事情也不干。由于主席還可以“擔當國防委員會主席”，“在必要的時候召開最高國務會議”。對此，毛澤東表示：“這兩條是說，主席也有些事做，不是特地吃飯。”這里毛澤東所謂的“主席也有些事做”，“不是特地吃飯”，其意思應當是說主席也有些實權，職權并不全是虛的。在這里，毛澤東所設想的這種制度，具有了“虛實結合”、“虛中有實”、甚至是“形虛實實”的特點。但是，在這一部憲法中，由于擁有“統率全國武裝力氣，擔當國防委員會主席”的權力，同時又可以“在必要的時候召開最高國務會議，并擔當最高國務會議主席”，因此，的權力在很多時候不虛反實，并成為國家政治生活中的實權元首。

“文革”開頭后，劉少奇受到錯誤的批判，并最最終1969年含冤

病逝。此后直至1982年憲法恢復設立，中國在這十多年的時間里始終沒有，而只是由國家副主席或是全國人大委員長行使職能。這種狀況，或許是在政治生活不健全的狀況下，用以處理黨政關系的權宜之制。但是，這種制度設計到底是與民主精神背道而馳的。因此，當1980年再次提出憲法修改的任務后