上海：“制度創(chuàng)新”須有別于“優(yōu)惠政策”原題：反思“優(yōu)待政策”的路徑依靠

本報(bào)記者：柳森

訪談嘉賓：張幼文（上海社會科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)討論所所長、討論員）

反思“優(yōu)待政策”的閱歷和弊端，是我們今日思索“制度創(chuàng)新”畢竟如何有別于“優(yōu)待政策”的重要規(guī)律起點(diǎn)。

解放評論：不久前，市委書記韓正在浦東新區(qū)調(diào)研時指出，“我們將要建立的中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，是國家戰(zhàn)略，是更高層次、更高水平的改革創(chuàng)新，核心是制度創(chuàng)新，而不是優(yōu)待政策，意義特殊重大”。近來，我們常說，“制度創(chuàng)新”須有別于“優(yōu)待政策”。這兩者間的不同，究竟在哪里？

張幼文：韓書記最近講這個話，引發(fā)大家的廣泛共鳴與爭論，我想這和當(dāng)前整個大背景是相關(guān)的。

當(dāng)前，全國正努力打造中國經(jīng)濟(jì)升級版，上海正努力勇當(dāng)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的先行者、排頭兵，浦東開發(fā)開放這面旗幟已經(jīng)被給予新的內(nèi)涵，如何實(shí)現(xiàn)更高層次、更高水平的改革創(chuàng)新，已經(jīng)成為大家共同努力探討的時代課題之一。而繼往開來，在我們努力開拓向前時，來時路上的各種閱歷和教訓(xùn)更應(yīng)當(dāng)被厘清和珍視。

解放評論：換言之，我們今日爭論這個問題，是為了進(jìn)一步推動更高層次、更高水平的改革創(chuàng)新，而非簡潔否認(rèn)“優(yōu)待政策”？

張幼文：沒錯。過去30多年來，從國內(nèi)改革到對外開放，大家對類似“優(yōu)待政策”、“特別政策”這樣的做法已非常熟識，也的確曾因嫻熟使用“優(yōu)待政策”、“特別政策”，推動了改革開放的進(jìn)程，加快瓦解了舊體制對于改革開放的束縛。以致于后來很長一段時間，一想到要做好某一件事情，在政策上給優(yōu)待、給鼓勵、給刺激，成為政府發(fā)揮職能過程中相對簡單實(shí)行的措施，幾乎成為一種“路徑依靠”。

但這種“優(yōu)待”或言“特別”，用得恰到好處時固然很好，效果通常也立竿見影，但一旦成為“路徑依靠”，正如我們業(yè)已看到的，它的負(fù)面因素正不斷顯現(xiàn)。其比擬典型的弊端，就是極易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的信號扭曲和資源配置失靈，進(jìn)而導(dǎo)致決策錯誤，甚至是各地政策之間的惡性競爭。從某種意義上來說，反思“優(yōu)待政策”的閱歷和弊端，是我們今日思索“制度創(chuàng)新”畢竟如何有別于“優(yōu)待政策”的重要規(guī)律起點(diǎn)。

固然，我們現(xiàn)在力圖不再簡潔復(fù)制舊有勝利模式的意愿，比以往任何時刻都要劇烈。就拿我所討論的對外開放領(lǐng)域來說，假如我們過去還只是立足于如何把門翻開、把門向全世界翻開，近年來我們明顯感到一種變化，那就是我們正從以往的“政策性開放”向進(jìn)一步的“體制性開放”轉(zhuǎn)變。

解放評論：該如何理解您說的這種從“政策性開放”到“體制性開放”的轉(zhuǎn)變？

張幼文：假如說，當(dāng)年以深圳、浦東為代表的沿海經(jīng)濟(jì)“特區(qū)”、“新區(qū)”，是開放的一個起點(diǎn)。那么從將來看今日，現(xiàn)在搞自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)，將是今后幾十年開放的又一個新起點(diǎn)，是開放的升級版。這個升級版跟以前相比照，當(dāng)時的起點(diǎn)是“優(yōu)待政策”、“特別政策”，今日開放的起點(diǎn)就是“制度創(chuàng)新”。

交代清晰這樣一個背景，再說什么是“制度創(chuàng)新”就更簡單理解了。就拿涉外經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域來講，“優(yōu)待政策”通常表現(xiàn)在關(guān)稅、稅收的減免，還有政府給到的各種補(bǔ)貼、土地價(jià)格的優(yōu)待。但下一步，對外開放的“制度創(chuàng)新”將表達(dá)在兩個方面：政府職能和開放領(lǐng)域。

所謂政府職能上的“制度創(chuàng)新”，在對外開放上的表現(xiàn)，就是進(jìn)一步思索，政府如何治理市場、效勞于市場。其中最大的核心問題就是推動審批制的改革，這涉及對政府治理內(nèi)容、政府與市場之間關(guān)系的進(jìn)一步厘清，涉及如何提高政府相關(guān)效勞的透亮度、便捷性。這明顯是傳統(tǒng)意義上的“優(yōu)待政策”無法掩蓋的，是具有根本差異的。

至于“開放領(lǐng)域”，關(guān)涉哪些部門更多開放、怎樣開放，這些本身是專業(yè)領(lǐng)域的制度安排，不是特別政策。

解放評論：在您看來，若想實(shí)現(xiàn)真正意義上的制度創(chuàng)新，需要留意哪些問題？

張幼文：國務(wù)院盼望自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“形成可復(fù)制、可推廣的閱歷，發(fā)揮示范帶動、效勞全國的積極作用，促進(jìn)各地區(qū)共同進(jìn)展”。要實(shí)現(xiàn)真正意義上的制度創(chuàng)新，能否形成可復(fù)制、可推廣的閱歷，是一塊最重要的試金石。從這一點(diǎn)來講，營改增由上海先行先試進(jìn)而在全國推廣實(shí)踐的過程，就