PAGEPAGE有關城市綠地系統專項規劃編制的探索摘要：《城市園林綠化評價標準》（GB/T50563-2010）的實施給城市綠地系統規劃的編制帶來新的問題和挑戰。通過對《城市園林綠化評價標準》的深入研究，結合筆者所從事的城市綠地系統規劃的工作實踐，探討在這一新形勢下城市綠地系統規劃遇到的問題，以及對綠地系統規劃的地位、內涵、指標計算等方面的思考，歸納總結出在《城市園林綠化評價標準》指標體系指導下的城市綠地系統規劃編制的應對措施和注意事項。在我國城市規劃體系中,城市綠地系統規劃最早是作為總體規劃中的一個專業配套內容出現的,從20世紀90年代初開始作為專項規劃進行獨立編制。2002年，國家建設部印發了《城市綠地系統規劃編制綱要（試行）》（以下簡稱《綱要》）規定了綠地系統規劃的地位、主要任務及成果內容等，使我國綠地系統規劃制度化和規范化。然而，《綱要》在應用了近十年后仍然處于試行階段。不同的部門,站在不同的角度,對規劃編制的內容、成果要求及所起到的作用,提出多種觀點,以至于規劃實踐中出現了種種矛盾和誤區。2010年12月1日起實施的《城市園林綠化評價標準》（GB/T50563-2010）（以下簡稱《評價標準》），使綠地系統規劃在新的形勢下面臨更多的問題與挑戰。《評價標準》對我國城市園林綠化乃至更廣域的城市環境建設來說都具有深遠的影響，從某種意義上講，《評價標準》是我國城市園林綠化發展的一個“里程碑”。它基于整個城市規劃的層面對城市園林綠化及其相關方面從管理（規劃）、數量、質量三個方面進行評價，成為各城市園林綠化發展的行動指南，也闡明了城市園林綠化發展各階段的目標。因此，《評價標準》的實施成為城市綠地系統規劃編制革新的契機，指導城市綠地系統規劃成為與時俱進的綠地建設規劃。1.新形勢下綠地系統規劃面臨的問題1.1綠地系統規劃地位的認識模糊《綱要》中明確提出：“《城市綠地系統規劃》是《城市總體規劃》的專業規劃，是對《城市總體規劃》的深化和細化。《城市綠地系統規劃》由城市規劃行政主管部門和城市園林行政主管部門共同負責編制，并納入《城市總體規劃》?！笨梢?，綠地系統規劃是城市規劃體系中不可或缺的一項專業規劃，尤其是近年人們對城市生態環境的重視，使其重要地位日漸突出。然而，現實中，很多的城市并不是因為它是規劃體系中的重要一環而編制，而是因為它是評選園林城市的重要文件才組織編制。由此可見在城市行政管理部門，還沒有認識到綠地系統規劃在規劃體系中的重要地位，以及對城市生態環境發展的重要指導作用。1.2綠地系統規劃成為了“萬能規劃”國家建設部自1992年開展園林城市的評選以來，園林城市的標準經過了三次修訂。特別是2010年8月，國家住房和城鄉建設部結合《評價標準》的貫徹實施，第三次對《國家園林城市申報與評審辦法》、《國家園林城市標準》的修訂，使園林城市的評選標準更科學、全面，也向參評城市提出了更高的要求。作為指導城市園林綠地建設的綠地系統規劃因此被各級行政管理部門寄予厚望，他們甚至要求規劃編制部門把有關園林城市要求的其它規劃一并編入綠地系統規劃中，導致綠地系統規劃成了包羅萬象的“萬能規劃”。這既不符合編制城市綠地系統規劃的目的，也違背了評選園林城市的原則。1.3綠地系統規劃指標統計口徑混亂由于《評價標準》的出臺與實施對城市園林綠化規劃與建設的重大影響，規劃部門會拿《評價標準》的指標體系進行綠地指標規劃，評審專家也會在城市綠地系統規劃的評審會上拿《評價標準》的指標要求進行比對。但人們卻忽視了《評價標準》與《城市綠地系統規劃》之間指標計算的統計口徑的差異，導致規劃的不合理或評審中的矛盾。2.新形勢下綠地系統規劃地位的再思考在全球可持續發展的背景之下,無論是土地利用規劃、區域規劃還是城鄉總體規劃都在向以環境為中心的方向轉移,規劃體系也從“社會—經濟”重心轉移到“社會—經濟”與“社會—環境”并重上來。2008年新修編的《城鄉規劃法》也從城市本位向城鄉統籌轉變,將基本農田和綠化用地、環境保護、自然與歷史文化遺產保護等內容,作為城市總體規劃、鎮總體規劃的強制性內容。這說明城鄉綠地巨大的自然調節與環境保護功能在城鄉規劃體系中舉足輕重的地位已引起人們的重視。同濟大學金云峰認為，綠地系統規劃在新的規劃體系中要實現廣度和深度的全方位對接，提前規劃的啟動介入時間，加大對城鄉綠地系統子系統的研究力度。北京林業大學的商振東將市域綠地分為生產綠地、風景游憩綠地、自然與文化保護綠地、防護綠地、生態恢復綠地等五類,并分別做了詳細闡述。華中科技大學的熊和平也對城市規劃區綠地系統規劃進行了探討與實踐。可見,綠地系統規劃向區域規劃擴展已經成為時勢之需，必須從更廣闊的角度去審視綠地系統在城市整體發展中的作用和地位。在《評價標準》的相關條文中，河道綠化普及率，城市“其他綠地”控制，風景名勝區、文化與自然遺產保護與管理，城市濕地資源保護等指標，均是針對建成區以外的綠地進行的評價。尤其是城市“其它綠地”控制這一指標，更是強調了對“其它綠地”的有效保護和合理利用，是形成城鄉一體化的綠地格局，改善城市生態環境的重要手段。由以上分析可見，綠地系統規劃不是為評園林城市才編制的規劃，也不再是僅關注中心城區內綠地的規劃,而是市域城鎮體系規劃指導下的獨立編制的綠地專項規劃。3.新形勢下綠地系統規劃內涵的探討3.1城市綠地系統規劃的規劃主體要明確《評價標準》的實施影響著我國HYPERLINK/城市HYPERLINK/園林綠化發展各個方面，除了對綠地HYPERLINK/系統規劃的內涵有了更多的要求外，對歷史文化名城保護、生物多樣性保護等方面也做了規劃編制的要求。根據《城市規劃編制辦法》第三十四條“城市總體規劃應當明確??綠地系統、河湖水系、歷史文化名城保護、地下空間、基礎設施、綜合防災等專項規劃的原則?！薄秶覉@林城市標準》中也明確規定“已劃定城市紫線，制定《歷史文化名城保護規劃》或城市歷史風貌保護規劃，經過審批，實施效果良好；”“已完成不小于城市市域范圍的生物物種資源普查；已制定《城市生物多樣性保護規劃》和實施措施?！笨梢?，《城市河湖水系規劃》、《歷史文化名城保護規劃》、《城市生物多樣性保護規劃》是與《城市綠地系統規劃》并列的專業規劃，他們之間會有內容的涉及，但決不能由一種規劃代替其它所有規劃。因此，在編制綠地系統規劃時要始終明確其規劃的主體是城市內的綠地，切不可做成包羅萬象的“萬能規劃”。3.2綠地系統規劃的生態思想日漸突顯以往城市綠地系統規劃的任務重心主要是對總體規劃中確定的布局和宏觀目標做進一步“量化”的工作，即對綠地指標和綠地分類的深化和細化，而對綠地的結構合理性以及綠地產生的生態效益等方面的問題關注較少。當前，隨著《評價標準》對構建和諧、安全、健康、舒適的城市人居環境和生態環境的重視，也將引發對綠地生態效益的重視和關注?！对u價標準》中有大量內容是有關城市綠化的生態性評價，這就要求在編制綠地系統規劃時要強調生態型綠地的規劃。例如：“建成區綠化覆蓋面積中喬、灌木所占比率”指標，旨在控制園林綠地中單純草坪的種植比例，提倡植物種類和配置層次的豐富，以提高單位面積綠地的生態功能，是體現綠地生態價值的重要指標。又如：“萬人擁有綜合公園指數”指標，要求在做綠地規劃時，要根據城市人口規模規劃一定數量的綜合公園，因為綠地只有達到一定的面積才能發揮其生態功能，緩解城市熱島效應。3.3綠地系統規劃的節約思想成為亮點建設節約型綠地是落實科學發展觀的必然要求，是構筑資源節約型、環境友好型社會的重要載體，是城市可持續發展的生態基礎。因此，原建設部于2007年發布的《關于建設節約型城市園林綠化的意見》中提出：“積極合理利用土地資源”、“提倡應用鄉土植物”、“大力推廣節水型綠化技術”以及“……在城市開發建設中，要保護原有樹木，特別要嚴格保護大樹、古樹……”、“……在建設中要盡可能保持原有的地形和地貌特征，減少客土使用，反對盲目改變地形地貌、造成土壤浪費的建設行為……”等；《評價標準》也提出了“節約型綠地建設率”和“立體綠化推廣率”等指標。這就要求在編制綠地系統規劃時，要結合當地自然條件與社會發展特點提出可在當地推廣的節約型園林技術，并在規劃的公園綠地、道路綠地中采用。節約思想引導下的綠地規劃將成為新形勢下綠地系統規劃與時俱進的特色和亮點。3.4綠地系統規劃的功能完善思想成為重點《評價標準》更注重城市綠地功能的完善和品質的提高。這是因為,城市綠地面積及比例受城市建設用地規模的限制不可能無限擴大，因此，城市的綠地面積增長到一定數量后將面臨的主要問題就是如何提高綠地質量、完善綠地功能上來。從某種意義上講，城市園林綠化質量的提升往往比數量增長難度更大、情況更復雜，意義也更重大而深遠。根據《評價標準》的內容，可將“功能完善型綠地”思想從宏觀和微觀兩個方面來理解。宏觀角度，要求綠地系統規劃的布局和結構一方面要從綠地對城市生態環境的改善發揮最大效益的角度來考慮，以體現綠地格局的環境價值；另一方面要合理利用城市河流、護坡、沼澤、林地、山地等自然資源，形成城市獨有的風貌特色，以發揮綠地對城市性質與產業功能所產生的環境烘托作用。微觀角度，要求對公園綠地的規劃不再僅僅停留在公園位置、范圍、面積的層面上，更應該從公園的使用性、服務性、適用性、可達性、開放性和安全性等方面進行全面考慮和規劃。4.肅清綠地指標計算的誤區《城市綠地分類標準》（CJJ/T85-2002）中對綠地統計范圍做了這樣的解釋：“一般在綠地HYPERLINK/系統規劃中和無特指的情況下，均以城市建設用地范圍為用地統計范圍”。因此，在綠地系統規劃中各類綠地的統計范圍是城市建設用地，即納入綠地指標統計的綠地只包括公園綠地、生產綠地、防護綠地和附屬綠地，不包括城市建設用地以外規劃區以內的其他綠地。《評價標準》和《國家園林城市標準》為與目前的城鄉建設統計年鑒所采用的方法和口徑對應銜接，以建成區作為主要評價的范圍。而一般來說，城市的建成區范圍要大于建設用地范圍，或者說建成區內的城市綠地包括建設用地外的“其他綠地”。但是，為了避免因統計“其他綠地”而弱化對城市建設用地范圍內的綠地建設，“評價標準”規定此類“其它綠地”應與城市建設用地相毗鄰，且計入總量不得超過建設用地范圍內各類城市綠地總面積的20%。由此可見，在這兩個標準的綠地指標統計中納入了部分其它綠地。以上由于綠地統計范圍的不同，使綠地指標計算的結果不同。因此，將綠地系統規劃與《評價標準》和《國家園林城市標準》中的綠地指標進行簡單對比是不正確的。5.結論《評價標準》突出了園林綠化的核心要求