建設國家開放大學的幾點思考

G728：A1009－5195（2010）03－0003－07doi：10.3969／j.issn.1009－5195.2010.03.001最近，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）明確提出“健全寬進嚴出的學習制度，辦好開放大學”的要求。早在1995年，原國家教委就提出要把廣播電視大學（簡稱電大）“建設成具有中國特色的現代遠距離教育開放大學”（簡稱開放大學）。這是全國電大工作者15年來為之奮斗的目標。今天，在我國遠程教育和繼續教育蓬勃發展的形勢下，國家有關部門以及許多專家、學者都在思考國家開放大學的建設問題。由于我國地域遼闊、各地發展又不平衡，有條件的地區也正在研究區域性開放大學的建設。這里結合對電大教育和網絡教育調研所了解的情況，僅就國家開放大學的建設和怎么建設的問題，談談我們的思考和看法。一、我國要建設人力資源強國需要建設國家開放大學1.建設國家開放大學是我國培養大批高質量人才的需要《規劃綱要》確定了“到2020年，基本實現教育現代化，基本形成學習型社會，進入人力資源強國行列”的宏偉戰略目標。同時指出，“21世紀是中華民族偉大復興的世紀。從現在起到2020年，是我國全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的關鍵時期”。我國社會經濟高速發展、各方面建設與改革的要求以及世界格局深刻變化，凸顯了提高國民素質、培養創新人才的重要性和緊迫性。但是，我國教育還不適應國家經濟社會發展和人民群眾接受良好教育的需求。僅就高等教育來說，據2008年中國統計年鑒顯示，我國毛入學率達到了23.3％，全國普通高考平均錄取率為57％，但仍有446萬學生成為落榜生；全國各類專科畢業生300萬人，中專畢業生534萬人，其中很多人希望接受本、?？频慕逃欢谖覈?.64億從業人員中，受過高等教育的僅占9.2％。根據《規劃綱要》，到2020年高等教育毛入學率達到40％，主要勞動年齡人口受過高等教育的比例要提高到20％，可見推進高等教育大眾化和向普及化發展的任務仍然十分繁重。因此人們希望高等學校教育開放、改變職前一次性教育和少數人享有優質教育的形式，真正實現教育公平、高等教育資源共享。黨的十七大報告提出“發展遠程教育和繼續教育，建設全民學習、終生學習的學習型社會”的要求，建設國家開放大學，為從業人員構建靈活開放的終身教育體系、建設學習型社會的重要舉措，正是適應了這個要求。2.信息技術和遠程教育發展為建設國家開放大學提供了條件中國巨大的教育需求、遼闊的地理特征和教育資源相對短缺，決定了發展遠程教育是解決教育開放、教育公平和資源共享的有效途徑。近年來，信息技術普及應用和我國教育信息化的迅速發展，為遠程教育發展創造了良好的條件。至2009年底，僅教育科研網就已覆蓋了200多個城市、2000多個大學和單位，用戶超過2000萬人，它與中國教育衛星寬帶傳輸網互聯互通，形成了覆蓋全國的“天地合一”現代遠程教育傳輸網絡；高等學校已經全部建成了校園網絡，多媒體教室比例達到43.65％，師生平均百人擁有計算機63臺，52.2％的學校建有網絡輔助教學平臺，特別是電大與68所高校網院的遠程教育蓬勃發展，已在全國設立7000多個學習中心，開設1200余個專業，建設了網絡課程2萬余門，注冊學生達500余萬人，為建設國家開放大學積累了經驗。遠程教育具有實施開放教育的天然土壤，抓住信息技術革命的良機建設國家開放大學，形成開放式的、網絡化的、覆蓋全國城鄉的學習環境，為行業、企業、社區和鄉鎮基層民眾提供優質教育資源和學習的支持服務，能有效地擴大高等教育的供給能力，提高教育的質量和效率，更好地為建設終身教育體系和學習型社會服務。3.建設國家開放大學有利于提高我國遠程教育的國際競爭力隨著知識經濟的崛起和經濟全球化的迅猛發展，教育的國際化浪潮已經波及我國。為減輕國外教育服務貿易帶來的沖擊，我國加入WTO遵循“不作承諾”的規則，對于國內教育市場起到了一定保護作用。但是，由于我國教育市場有很大發展空間，在世界教育服務貿易大幅度擴展的形勢下，美、英各國的高等學位教育和各類培訓機構，特別以網絡遠程教育的形式紛紛進入我國市場。據艾瑞預測，全球網絡教育市場2007年為509億美元，2006－2010年期間全球平均年增長率為30％。2008年我國網絡教育市場規模僅為352億元，其中網絡高等學歷教育市場規模占85％－90％，而我國同期平均年增長率只是23.4％，明顯低于全球發展速度。目前，電大和68所高校網絡學院教育規模雖已達到500余萬人，但由于相關政策與法規不健全，辦學定位和任務不夠明確，遠程教育還處于邊緣化狀態，影響著教育質量提高和與國際遠程教育學校接軌。建設國家開放大學、建立開放大學的章程，明確學校定位和任務，將有利于根據學習者的需求進行課程體系、教學內容的改革，完善遠程教育的學習環境和支持服務系統的建設，提高遠程教育質量。同時，面對國際教育市場的挑戰，有利于提升我國遠程教育的辦學實力，增強國際競爭力和國際市場拓展能力。二、國家開放大學的定位、任務與內涵建設的要求國家開放大學是利用衛星、電視和互聯網等現代信息技術進行面向全國城鄉開展遠程開放教育的高等學校。根據中國國情和社會發展需要，國家開放大學主要是面向企事業單位、行業、社區、鄉鎮和邊遠民族地區的從業人員開展高等學歷繼續教育。高等學歷教育的培養目標是為我國社會發展和經濟建設培養應用型高級專門人才，同時針對從業人員的需求，開展崗位培訓、技能培訓、職業證書等非學歷繼續教育。它承擔辦學和社會化服務兩大任務，既要面向社會大眾辦學，推進我國高等教育的大眾化和普及化，又要建成全民終身學習的大平臺，為建設終身教育體系和學習型社會服務。1.國家開放大學應具備大學的基本屬性和條件國家開放大學主要是實施遠程高等教育的學校，應符合我國高等學校建設的基本要求，應具備高等學校的基本屬性，具有獨立法人資格，是一個辦學實體。學校必須“全面貫徹黨的教育方針，堅持教育為社會主義現代化建設服務，為人民服務，與生產勞動和社會實踐相結合，培養德智體美全面發展的社會主義建設者和接班人”。（規劃綱要，2010）1998年國家頒布的高等教育法規定：“大學或者獨立設置的學院還應當具有較強的教學、科學研究力量，較高的教學、科學研究水平和相應規模，能夠實施本科及本科以上教育。大學還必須設有三個以上國家規定的學科門類為主要學科”；學校開設的專業應適合開展遠程教育。并具備該專業的實踐指導人員、實驗設施、實習基地及圖書資料等辦學基本條件。學校實行“依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度”；應具有辦學自主權，能夠“自主開展教學活動、科學研究、技術開發和社會服務，自主制定學校規劃并組織實施，自主設置教學、科研、行政管理機構，自主確定內部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用學校財產和經費”。（規劃綱要，2010）2.國家開放大學應具有開展遠程教育的條件和辦學特點國家開放大學面向全國實施遠程開放教育，必須建立覆蓋全國、深入基層的現代化網絡學習環境和運作可控的教學管理系統；配備與招生規模相適應的、結構合理、專業化的教學、管理、技術和研究隊伍；能夠主動適應社會和從業者需要，改革教學內容和課程體系、開設適用的專業，以及具有開發、整合社會優質的教育資源的能力；具有比較完善的教學過程的支持服務體系和教學質量保障體系；實行“寬進嚴出”、“彈性教育管理”、“教學資源共享”和“學分轉移與儲存”的制度。學習者可以利用多種信息傳輸系統、多終端自主學習，接受教師多種形式的學習指導與服務，并能方便地進行與教師、其他學習者和媒體資源之間的信息交互，以便掌握所學知識、提升能力和素質。隨著移動學習和智能學習的發展與應用，逐步實現學習者在任何時間、任何地點都能學習和接受學校提供的支持服務。課程修完取得的學分可以存入“學分銀行”，學習者只要在規定的時限內，修滿學業、達到畢業要求，即可頒發畢業文憑。3.國家遠程開放大學應當肩負科學研究和社會化服務任務國家開放大學面對從業人員培養高級應用型專門人才，要根據社會需求重點開展應用性人才的培養目標與規格、學科與專業建設、人才培養模式和課程資源建設等方面的理論與應用性研究；借鑒國際遠程教育的研究成果，結合中國國情和條件，研究探索成人遠程教育規律、現代信息技術支撐環境、開放教學與管理模式、學習者遠程學習支持服務模式、遠程教育系統管理體制與運行機制，以及與國外、境外遠程教育機構合作辦學的經驗。要建成國家級遠程教育重點實驗室，成為我國遠程教育資源中心、遠程教學研究中心和實踐基地。國家開放大學在辦學的基礎上，應積極拓展社會化服務功能。一方面發揮自身開辦專業的特點和開發遠程教育資源的優勢，為社會各類從業人員服務。一方面利用遍布全國城鄉的學習支持服務系統，引入市場機制和企業管理的方式，為各類辦學者和學習者提供社會化、第三方服務。搭建深入基層社區、鄉鎮和企業、行業的全民學習平臺，吸納與整合社會各類優質教育資源，形成各級各類教育“縱向銜接、橫向溝通”的終身學習“立交橋”，為全民終身學習提供多次選擇機會，提供開放性、普適性、低成本的學習資源與服務，滿足各類社會成員多樣化、個性化的學習和發展需要。三、全國電大資源為建設國家開放大學奠定了重要基礎面向全國開展遠程教育的廣播電視大學建校30年來，在黨和政府的領導和支持下，電大遠程教育取得了舉世矚目的成績，特別是經過10年多的現代化建設和“開放教育”試點，在設施、資源和隊伍建設以及教學改革等方面取得了顯著進展和經驗，教學質量得到了社會的贊譽和認可。截止2009年，全國電大高等學歷教育已為社會培養輸送了700多萬名畢業生，在校生規模已達285萬人，成為我國遠程教育的主力軍，在我國高等教育大眾化進程中作出了重要貢獻。利用電大這個國家教育資源建設國家開放大學，有以下幾方面的優勢：1.電大已經形成了覆蓋全國的遠程教育系統全國電大是由中央電大、44所省級電大、774所地級電大、1988所縣級電大，59731個教學班（點）構成的，具有中國特色的遠程教育教學、管理和學習支持服務系統。系統內采用統籌規劃、分級管理、分工合作的管理運行機制，積累了豐富的系統辦學、管理與服務的遠程教育與教學經驗。尤其通過10年多舉辦電大遠程開放教育，各級電大加強了現代化基礎設施建設，取得了巨大進展。據2009年統計，全國電大教學基礎設施總值已達227億元，其中共投入40多億元用于計算機網絡系統、雙向視頻系統、數字衛星傳送與接收系統、多媒體資源開發以及遠程教學管理與服務系統等現代化軟硬件建設，形成了覆蓋全國的“天網地網結合，三級平臺互動”的數字化、網絡化、交互式的遠程教學環境，為建設國家開放大學奠定了物質條件的基礎。2.具有一支熟悉遠程教育的專業化教師隊伍全國電大重視教師隊伍建設。近幾年來各級電大專任教師的數量和質量有明顯提高，教師隊伍的學歷層次和職稱結構進一步優化。據2009年統計，全國電大專任教師已達到50951人，其中具有博士和碩士研究生學歷的5870人，占總數的11.6％；具有高級職稱的13893人，占總數的27.3％。此外，電大系統還從高校和專業機構聘請兼職教師3.8萬人。電大以專任教師為主體并與外聘兼職教師合作，進行專業與課程建設、設計與制作遠程教學資源、實踐探索遠程教學模式改革、開展教學過程支持服務和實施教學環節的檢查、評價與監控，形成了一支遠程教學經驗豐富、專業化程度較高的遠程教學與服務隊伍，為建設國家開放大學提供了教學和服務隊伍的基礎。3.建設了適應從業人員學習的遠程教學資源電大主動適應社會需求，設置專業、開設課程和建設教學資源，取得了巨大成績。2009年，全國電大僅開放教育專業已開設了88個。針對從業人員的需要和特點設計開發了具有多種媒體教學資源的課程870余門，其中93.3％的統設必修課配備有3種以上的教學媒體，此外共享省開的73門非統設課程至少有2種媒體資源。目前，僅中央電大就有文字教材873種，音像教材5150學時，IP課件5551講，CAI課件百余個，網絡課程50余門，網上資源36306件，網上配送教學資源總量已超過8TB。電大網絡課程質量受到學生的歡迎和專家的好評，近3年來電大有20門網絡課程被教育部評為網絡教育精品課程。此外，電大還承擔了教育部“現代遠程教育資源庫”和“數字教育資源中心”建設任務，現已整合入庫資源46萬多件，注冊用戶3.1萬人，總訪問量達100萬人次。豐富的多種媒體資源將為國家開放大學開展遠程教育提供重要支撐。（中國廣播電視大學教育統計年鑒，2006—2009）4.構建了基于現代遠程教育的人才培養模式通過開放教育試點實踐，電大在加強現代化和資源建設的同時，不斷探索應用型人才的培養目標、教學內容和培養方式，逐步形成了具有電大特色的人才培養模式。即“以適應經濟社會發展需要為目標，以適應從業人員學習需求的專業和課程為教學內容，以整合優化多種媒體學習資源為基礎，以天網、地網、人網合一的現代化學習環境為支撐，以學習者自主學習為主要方式，以嚴格而有彈性的過程管理為保障，培養留得住、用得上的應用型高級專門人才”（中央電大總結性評估自評報告，2007）。同時，中央電大總結各地電大具有自身特點的教學與管理模式，提出了“學導結合的教學模式”和“以人為本、強化過程、強調規范、提高能力”的教學管理模式的改革思路，形成系統運作教學管理模式的基本框架?？梢姡姶鬄檗k好國家開放大學積累了十分可貴的經驗。5.率先建成了國家級遠程教育公共服務體系從2001年開始，教育部批準主要依托電大建設“中央電大現代遠程教育公共服務體系”（簡稱公共服務體系）。公共服務體系引入市場機制和企業管理方式，發揮信息技術的優勢，建設了網絡化、開放式和社會化的學習支撐平臺，構建了深入基層、連鎖運行的公共支持服務的系統，集成和整合社會各類教育資源，為辦學機構和學習者提供社會化第三方服務。目前，已在全國設立了1400多個學習中心，在28所省級電大設立了管理中心，接受40多所試點高校委托，為30多萬注冊學生提供學習支持服務，形成了我國首個統一“品牌、形象、模式和管理”的現代遠程教育公共服務體系。近年來，先后承擔了教育部等國家部委的教改項目和課題，面向社區、鄉鎮、企業、行業建設應用示范學習中心，在探索發展社會化服務、構建全民終身學習平臺方面，取得了一系列重要成果，為國家開放大學開展社會化服務探索了有益的經驗。四、在電大基礎上建設國家開放大學的改革思路與構想盡管全國電大整體辦學實力有了明顯提升，為建設開放大學打下良好的基礎，但是，電大系統中每一所電大的辦學條件和辦學實力還相對薄弱，特別是全國電大系統辦學管理體制和運行機制仍存在著許多矛盾和問題，嚴重影響著電大系統整體力量的發揮。所以，目前的電大系統絕不是改變名稱或掛個牌子就能成為開放大學，必須進一步加強電大的辦學實力建設，進行電大辦學系統的體制和機制改革。1.必須集全國電大的力量進行國家開放大學的建設按照高等教育辦學實體的要求，目前電大系統中每一所電大都與高等院校的辦學條件要求存在較大差距。以實力較強的中央電大為例，從1978年建校開始若干文件明確中央電大是“面向全國開展遠程教育的高等學?！保?001年教育部進一步明確中央電大是“進行現代遠程開放教育的新型高等學校”。但是，“新型高等學校”的建設標準是什么，學科、專業、師資和基礎設施如何建設？一直沒有明確。在運作中一直是“先上馬、后備鞍”，缺乏對學校辦學條件建設的規劃和專項投入，至今還缺乏切實辦成開放大學的開設專業的設置條件和學科、專業的建設人員，沒有舉辦面向在職從業人員的高中起點的本科教育，沒有學士學位授予權。省級電大也大體如此，目前都難于獨立建成開放大學。我們認為建設開放大學不在于實行了“寬進嚴出”、“學分互認”和“學分銀行”等形式上的變化，重要的是以開放教育理念為指導，按照開放大學的標準，建設一個實施高水平、高質量遠程開放教育的實體學校，真正做到“名至實歸”。因此，需要在加強中央電大和省級電大遠程教育的辦學實力建設的同時，有組織、有步驟地集全國電大的力量重點建設國家開放大學。2.必須改革全國電大辦學系統的管理體制和運行機制目前，全國電大實行的是政府辦學、教育行政部門管理的體制。各級電大的人、財、物都由所在政府和教育行政部門投入和管理。它有利于調動中央與地方的積極性和適應地方需要。但是，這種依靠本地政府的政策與經費支持、當地教育行政部門管理形成的電大系統，在電大系統辦學上并沒有形成剛性的管理制度。雖然在開放教育試點中各級電大之間實行了“協議合同”的管理辦法，但并未改變長期延續下來的行政管理方式。隨著市場經濟的發展、國家教育體制改革和地方教育資源整合的形勢變化，各級電大所處位置不同，各地教育需求又有差異，容易出現價值判斷、價值取向的不一致，電大系統實際存在著松散和各自為政的現象。上級電大制定的教學要求和管理制度難于貫徹到基層電大；下級電大認為自己學校的權限、優勢得不到充分發揮，只是在為上級電大打工，生存環境得不到可靠的保障。因此，只有改革和創新這種辦學管理體制，才能凝聚電大系統整體合力，共同辦好開放大學，致力于遠程開放教育。電大的辦學管理體制也造成了電大系統統籌規劃和整體建設上的缺失。例如，電大的信息系統缺乏整體的整合和優化，中央電大、省級電大、基層電大分別構建的多級平臺，教學、教務、考務和辦公系統分立，致使全系統信息流、物流和經費流難于實現扁平化管理，增加了管理的復雜性，降低了管理質量與效益。再如系統的師資隊伍建設處于分散狀態，缺乏系統整體規劃，造成總體數量不足、結構不合理、專業失衡的現象。2009年，全國電大平均生師比55.9∶1，遠低于國外開放大學；電大開放教育9個專業大類中，管理學的生師比高達454.5∶1，法學87.3∶1、醫學74.4∶1，而理學則低至1.3∶1。而且，全國電大系統的教師資源也沒有得到強有力的整合與優化，分散在各地電大的優秀人才還沒有在專業和學科建設上形成合力和優勢。這些都嚴重影響著開放教育的發展，也不符合開放大學的建設要求。因此，改革電大系統只靠行政手段和人際關系維系系統的傳統運作方式，建立新型的管理體制與運行機制，適應教育市場競爭的形勢形成整體合力，是電大建設開放大學提高教育質量和管理效率刻不容緩的任務。3.國家開放大學必須建立全新的辦學管理體制和運行機制根據我國教育體制改革的精神，國家開放大學主要是面向全國開展現代遠程本科及以上學歷教育的高等學校。它是國家舉辦的新型高等學校，由教育部直接管理。它的建設以國家投入為主，充分利用全國電大系統和高校網絡教育的資源，吸納多方力量、多渠道籌措資金，實行自主運營，良性發展的運行機制。國家開放大學必須建立一種既能發揮中央和地方的兩個積極性、又能保證教學與管理一體化運行的創新性管理體制?，F有中央電大和省級電大及其所屬地方基層電大，按照自愿的原則參與國家開放大學的建設。國家開放大學必須按照《規劃綱要》提出的“建設現代學校制度”，依法制定國家開放大學章程。經教育部批準后，在教育部主持下并與地方政府教育行政部門協調，成立由各方參加的開放大學校務委員會，作為國家開放大學辦學主體的領導機構，決定開放大學辦學重要事務。國家開放大學實施兩級管理，在中央電大所在地設立開放大學總部，在參與建設的省級電大所在地設立開放大學學院，具體管理在基層電大設立的開放大學學習中心。國家開放大學的校長由教育部任命，總部和學院負責人選分別由中央電大和參與建設的省級電大推薦，由校務委員會確定聘任。開放大學總部和學院執行校務委員會的決定。總部負責吸納全國電大和社會的教育資源，設置專業、制訂教學計劃，開設課程、開發教學資源，指導并管理各地學院教學業務的實施；各地學院負責本區域開放大學的教學業務和對學習中心的教學管理、檢查與指導工作。在全國電大網絡條件的基礎上，建設開放大學統一的教學、管理和服務平臺，通過網絡和多種通信系統，直接面對學習者提供教學信息、教學資源、教學輔導等支持服務；根據課程教學需要，為基層學習中心配備必要的輔導力量。國家開放大學的建設，國家應給予經費、設施和政策的支持。根據開放大學的需要和規定的標準，參與建設的中央電大和省級電大要投入相應的設施、人員和經費，所投入的設施產權仍屬原電大所有，人員的人事關系維持不變。根據開放大學建設和發展的需要，開放大學要向總部和有關省級學院以及學習中心撥付必要的建設經費，所產生的產權屬開放大學所有。國家開放大學堅持教育的公益性原則，高等學歷教育實行“國家與學習者成本分擔”制，向學習者收取必要的學費。在參與建設的各方之間實行“平等合作”、“質量監控”、“風險共擔”和“利益共享”的運行機制，按照各方的投入和績效情況，實行科學的成本分攤與合理的收益分配，主要用于開放大學的建設與發展。開放大學建立“準入和退出”機制，各級機構的“設立”和“退出”按照有關標準和程序，經校務委員會審核、批準。4.省級電大進一步發揮遠程教育辦學實體作用為本省區服務省級電大是地方政府舉辦的獨立設置面向本省、區（市）實施遠程教育的高等學校。國家開放大學的建設并不改變省級電大辦學實體地位和獨立辦學的體制與機制。它應在地方政府和主管部門的領導下，積極支持地方教育體制的改革和教育資源的整合，根據本地經濟社會發展需要，開展專科教育和其他多種形式辦學或進行區域性開放大學的建設，更好地為地方經濟建設和學習型社會建