國外耕地社會(huì)化保護(hù)啟示

耕地保護(hù)是公眾目標(biāo)耕地保護(hù)是一個(gè)公眾目標(biāo)已得到世界各國普遍認(rèn)可。眾所周知，除了生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品外，耕地還為社會(huì)提供豐富的非生產(chǎn)性功能，包括農(nóng)田耕作的傳統(tǒng)文化、開放空間、農(nóng)村獨(dú)特景觀、生物棲息、空氣與地下水凈化等公共自然福利的社會(huì)功能，也包括巨大的生態(tài)功能：耕地環(huán)境是一個(gè)特定的生態(tài)系統(tǒng)，是整個(gè)自然生態(tài)的重要組成部分，也是很多生物種群棲息的場所。耕地的這些社會(huì)功能和生態(tài)功能為社會(huì)公眾共同分享，表現(xiàn)出明顯的消費(fèi)的非排他性、非競爭性和不可分割性，是典型的公共物品，鑒于人們傳統(tǒng)上對(duì)耕地生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)功能認(rèn)識(shí)，所以，把耕地界定為準(zhǔn)公共物品。人們提出耕地保護(hù)的出發(fā)點(diǎn)和最終目標(biāo)都是源于耕地的公共物品特征，既然耕地保護(hù)是為了保障全社會(huì)對(duì)耕地社會(huì)功能、生態(tài)功能的共同分享，那么耕地保護(hù)理應(yīng)是全社會(huì)的責(zé)任。作為耕地的利用主體——農(nóng)民集體或農(nóng)民個(gè)人來說，除了能控制用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的經(jīng)濟(jì)收益外，其他社會(huì)功能和生態(tài)功能幾乎全部外部化。如果被全社會(huì)共同消費(fèi)的耕地保護(hù)的成本僅由農(nóng)民全部承擔(dān)，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上是解釋不通的，尤其是在耕地生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益低下的情況下。因此，社會(huì)應(yīng)積極采取措施，分擔(dān)相應(yīng)的成本，減輕農(nóng)民的耕地保護(hù)負(fù)擔(dān)，從而有效地保護(hù)耕地。政策的影響因素社會(huì)在耕地保護(hù)中應(yīng)發(fā)揮多大作用？耕地保護(hù)的社會(huì)化扶持力度應(yīng)多大？這主要取決于兩方面：一是耕地提供公共物品（社會(huì)功能和生態(tài)功能）的價(jià)格，二是耕地產(chǎn)權(quán)人所擁有的產(chǎn)權(quán)權(quán)限。耕地的公共物品價(jià)格由于不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，人們對(duì)耕地的社會(huì)功能和生態(tài)功能需求不一樣，耕地所表現(xiàn)出的公共物品價(jià)值也就不一樣。國外大量研究表明，耕地的公共物品價(jià)值高低受多個(gè)因素的影響：一是區(qū)域耕地的稀缺程度。耕地越少，價(jià)格則越高，如城鎮(zhèn)建設(shè)地區(qū)的耕地公共物品價(jià)格明顯高于廣大農(nóng)村區(qū)域。二是區(qū)域人口及其組成。一般人口越多，需求越多，經(jīng)濟(jì)收入和受高等教育人口比例越大，耕地的公共物品價(jià)格越高。三是區(qū)域的整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，人們對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要求越高，耕地反映出的公共物品價(jià)格也就越高。四是區(qū)域內(nèi)地形地貌。平原、丘陵和山區(qū)的耕地所提供景觀存在差別，且影響著人口的分布。五是區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有的公園、森林、果園的數(shù)量和分布情況。耕地的產(chǎn)權(quán)界定是制定耕地社會(huì)化保護(hù)政策的一個(gè)重要前提，耕地所有者或使用者擁有的產(chǎn)權(quán)多少?zèng)Q定了他們有多少義務(wù)和責(zé)任為社會(huì)提供公共物品，進(jìn)而決定了社會(huì)應(yīng)該給予他們的扶持力度。如在英國、美國，農(nóng)戶的耕地保護(hù)行為可以得到社會(huì)的補(bǔ)償，而在丹麥、瑞典和以色列，耕地的產(chǎn)權(quán)制度規(guī)定農(nóng)戶有義務(wù)為公眾提供相應(yīng)的非生產(chǎn)功效，并有責(zé)任避免出現(xiàn)諸如水污染負(fù)的非生產(chǎn)功效。耕地保護(hù)的主要做法雖然世界各國針對(duì)各自的國情，包括文化、歷史、資源條件和法制特征，實(shí)施了不同特色的耕地社會(huì)化保護(hù)措施，但歸納起來，主要有以下三種：1.稅費(fèi)優(yōu)惠政策耕地保護(hù)的激勵(lì)政策替代對(duì)農(nóng)產(chǎn)品直接價(jià)格補(bǔ)貼已是一種國際發(fā)展趨勢(shì)。為了保證耕地生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益，激勵(lì)農(nóng)戶耕種，國際上目前普遍的做法不外乎二條途徑：一是通過減免各種稅費(fèi)，二是對(duì)一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行公共投資，從而降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本。如在美國，大多數(shù)的地方服務(wù)，如小孩教育、消防、治安都是源于不動(dòng)產(chǎn)稅，土地所有者被認(rèn)為是最可靠和最有能力的納稅人，但對(duì)于耕地稅收，在美國全部的50個(gè)州都出臺(tái)了相關(guān)的優(yōu)惠政策。在加拿大不列顛哥倫比亞省，幾乎所有農(nóng)產(chǎn)品銷售都免去消費(fèi)稅。美國的一些州在實(shí)行依據(jù)家庭收入高低征收不同稅率的房地產(chǎn)稅的同時(shí)，也把耕地使用稅排除在外。在一些地方，也通過征收高額的資產(chǎn)稅或土地開發(fā)交易稅，來抑制人們對(duì)耕地的開發(fā)，并獲得更多的用于道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公共服務(wù)資金。如加拿大有很高的資產(chǎn)稅，但對(duì)于農(nóng)戶之間耕地的交易卻較低（保持農(nóng)用）。在澳大利亞、英國、瑞典、德國和荷蘭，耕地免除一切財(cái)產(chǎn)稅，在英國連涉農(nóng)建設(shè)也是免稅的。2.針對(duì)城鎮(zhèn)擴(kuò)張是當(dāng)前導(dǎo)致耕地減少的最主要途徑，不少國家通過控制城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模來保護(hù)耕地。在美國，人們堅(jiān)信城鎮(zhèn)增長控制和耕地保護(hù)就像一個(gè)硬幣的兩面，沒有科學(xué)的城鎮(zhèn)增長和控制就不可能保護(hù)耕地。國外許多國家通常的做法是規(guī)劃好城鎮(zhèn)一定期間內(nèi)允許開發(fā)建設(shè)的邊界，邊界之外的耕地不允許建設(shè)，并通過制定基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，來引導(dǎo)城鎮(zhèn)的發(fā)展，對(duì)于不屬于城鎮(zhèn)開發(fā)范圍的區(qū)域，政府不進(jìn)行道路、管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資，從而阻