第第頁中國經濟改革:邏輯與行動框架編者按：本文是國務院參事、本刊編委員會主任夏斌研究員關于中國經濟改革的最新思考。與當前有關散見于媒體的各方人士的各種“碎片化”改革意見不同，夏斌研究員對這一問題的思考更為系統和全面。原文近兩萬字，本刊發表時有刪節。

核心觀點：

國人中的多數已認識到，靠“零敲碎打”的改革已不能解決問題，必須要有“頂層設計”。拖拖拉拉的改革和將經濟改革與政治改革完全割裂的改革，也不為國人所接受，必須要有徹底解決問題的“明確預期”。

城鎮化本身難以成為下一輪中國經濟全面改革的“抓手”、“切入點”和最直接的改革任務。只有在解決了城鎮化中“橋”和“船”的問題后，才會水到渠成地提高城鎮化水平。

下一輪全面經濟改革的方向應該是：以縮小居民收入差距和要素價格“兩大核心”改革為“突破口”，推動以“四大重點”（土地征地制度、社會保障、財稅體制、“國進民退”）為主要內容的改革。

只要堅持改革不動搖，“兩大核心”改革必然會強烈要求推動土地征地制度、社會保障、財稅體制和“國退民進”四項重點改革。

要講究改革的總體性、協調性和系統性，必須要有相應的組織班子。

統盤謀劃和“頂層設計”迫在眉睫

正如“十八大”報告所坦承，當前中國經濟發展中不平衡、不協調、不可持續的問題十分嚴重。解決這些問題，出路是改革?，F在不是討論“要不要”改革和“改革從哪突破”，改革的“路線圖”、時間表是什么，已遠比“必須加快改革”之類的口號與激進的呼吁更為重要。

但經濟改革要不要“頂層設計”，對此仍存有爭議。有人認為，可繼續“摸著石頭過河”，不必“頂層設計”。筆者認為這樣做：一是非常困難。經過30多年改革，容易改的都已改過或正在改，剩下的都是難啃的“骨頭”。二是會耽誤發展大局。在面臨各種復雜問題時，如果缺乏總體謀劃，純粹出于“問題導向”，則前幾年的發展已經證明，“四平八穩”推改革的功效是不明顯的。特別是當我們充分估計到下一輪改革中利益格局調整更加艱難與復雜，以及可能出現的意識形態爭論和短期經濟不穩定等“糾結”，就很容易又會導致改革就易避難、“繞道走”的現象。其結果，在國家綜合國力持續大幅提升的同時，國民仍“怨聲載道”，中國經濟所遇到的前所未有且不可持續的風險與挑戰仍未徹底解決。

需要冷靜指出的是，“十八大”已經向海內外莊嚴承諾：到2020年實現“兩個翻番”目標。如果由于貽誤改革進程，在臨近2020年踐諾“十八大”目標之前的幾年內，經濟結構的長期扭曲難以支撐預期的經濟增長率（眾多機構預測中國未來八年能持續保持中速增長的前提，是必須加快結構調整等改革），最終導致經濟增速持續滑坡或陷入“中等收入陷阱”?；蛘呤?，即使實現了“兩個翻番”目標（因為此目標要求本身并不高），但如果由于決策者對國民所期望的經濟、改革與社會福利目標的最低容忍線不敏感、麻木不清，則未必不會出現今天大多數人所不愿看到的政治后果。這絕不是危言聳聽。因為這正是在城鄉居民收入從2002年到2011年年均增長高達11.2%的這段時間，也正是中國經濟矛盾積累較多、經濟不可持續問題突出的時期，是分配不公引發民怨較大、社會不穩的時期。況且危機后，世界主要經濟體的結構調整和全球需求的萎縮還將持續較長時間，從而決定了給予中國依靠持續結構扭曲和粗放式增長，來解決問題的空間將不斷縮小，所余時間也已不多。

還要清醒看到的是，今天的國人，對改革迫切性的目標與要求也已遠不是32年前改革之初那般寬松和模糊不清。在現代信息技術催化下，國人對政治民主、經濟福利的期望都提高了。在當前中國經濟與社會矛盾、風險凸顯期，國人中的多數已認識到，靠“零敲碎打”的改革已不能解決問題，必須要有“頂層設計”。拖拖拉拉的改革和將經濟改革與政治改革完全割裂的改革，也不為國人所接受，必須要有徹底解決問題的“明確預期”。

各經濟問題背后的邏輯關系與“脈絡”

要研究“頂層設計”，必須要對當前經濟發展中的各種問題和矛盾準確“把脈”。

“十八大”報告這樣指出：經濟建設為中心是興國之要。發展是解決我國所有問題的關鍵。發展的本質要求是科學發展?？茖W發展是主題?？茖W發展的主線是轉變發展方式。要轉變發展方式，立足點是提高質量與效益，主攻方向是經濟結構戰略性調整，戰略基點是擴大內需，關鍵是深化改革。改革的核心是處理好政府與市場的關系。應該說，這一系列的語言、邏輯是極其簡明、清楚的。

但具體如何下手，改革什么？“十八大”報告分別從三個角度進行了概括和闡述。在“加快完善社會主義市場經濟體制和加強轉變經濟發展方式”的部分，單純從經濟方面指出：一是深化改革，二是創新戰略，三是結構調整，四是城鄉一體化，五是提高開放水平。在“改善民生和創新管理中加強社會建設”的部分，從民生與社會管理（實際是解決經濟問題）角度指出：一是辦好教育，二是推動就業，三是增加居民收入，四是推進社保建設，五是提高人民健康，六是創新社會管理（此點不屬經濟內容）。同時，在“大力推進生態文明建設”部分，從討論生態文明必然涉及的經濟問題角度，又提出：要優化國土空間、促進資源節源、加大生態環保力度及相關的制度建設。

以上是黨從執政的政治理念出發，分別從經濟領域、社會管理和生態文明三個角度，對本屬于經濟發展與改革自身的各種問題，提出了解決的方向、要求與承諾（但沒有量化的指標要求）。如此著筆闡述，是執政綱領寫作方法的一般需要。這些問題無不涉及經濟體制改革。面對如此之多的問題，如果不從政治角度而是從經濟角度出發，如何梳理其因果邏輯關系，如何厘清中國經濟不可持續發展中各問題的脈絡，從而防止“眉毛胡子一把抓”，找到“抓手”或“突破口”，可以說，這是決定中國未來改革成敗的大前提。

從經濟學原理出發，實際上，目前人們經常議論的經濟運行中的各種各樣問題，都可以用以下四種結構分析法進行歸并和把握。并從中可以發現，這些問題有的是下述重大結構扭曲的動因，有的是重大結構扭曲形成的衍生結果。

一是按國民生產總值的支出法角度分析，近10年來，投資、消費、凈出口比例嚴重失衡，突出表現是消費不足，特別是消費中的居民消費占GDP比重嚴重偏低。該比重從2000年的46.4%一路下滑，到2010年僅為33.8%，下降了12.6個百分點。

二是按國民生產總值的生產法角度分析，近10年來，產業結構發展不協調。在第二產業比重穩步上升的同時，資源節約、耗能少、具有勞動密集型特點的第三產業比重卻在下降。

三是按國民生產總值的收入法角度分析，近10年來，國民收入分配格局嚴重失調。居民薪酬收入占GDP比重一直呈下降趨勢，而政府收入占比卻大幅上升。

四是從國際收支法角度來看，近10年來，出現了中國總儲蓄遠大于國內投資的不協調現象。最為突出的2007～2008年，經常賬戶盈余占GDP的比例兩年平均高達9.6%，創歷史記錄。

以上從四個不同角度極簡略概括了當前中國經濟發展不平衡、不協調和不可持續的特征、現象?？梢哉f，當前國民經濟中的各種結構矛盾與問題都被包含其中，并都能從中得到解釋（詳見后述）。那么，今后的改革具體應從何著手、又如何推進？

筆者認為，要解決這一問題，首先需要對這四種扭曲結構間的關系正確認識與判斷。下文的分析表明：這四種經濟結構既是相對獨立又是互相聯系、互為補充和因果循環的。每一個扭曲的結構只是中國當前“不可持續”經濟體在不同側面的反映。我們只有在了解其互相聯系及因果關系后，才能在通盤謀劃改革時做到“心中有大局”，才能找到改革的“抓手”。

如果先從以支出法角度的分析為始點（以生產法角度或收入法角度分析為始點同樣可行），為什么近年來居民消費率逐步下降？眾所周知，最直接、最主要的原因是上述國民收入分配中居民可支配收入在急劇下降，其次是居民預防性儲蓄動機增強。此分析表明，要扭轉這種局面，關鍵將直指收入分配改革與社會保障體系改革。

為什么近年來居民收入未隨著GDP的不斷增長而增長，或為何居民收入跟不上政府、企業收入的增長速度？

在農村，主要是在城市化、工業化過程中本應全部歸屬農民的土地增值收益，卻絕大部分被政府與企業獲得。2001～2010年，全國土地出讓收入由0.13萬億元增長到2.7萬億元，增長了19.9倍。但農民通過征地拆遷補助和失地補助兩項，僅獲得了土地出讓收入的37%。

在城市，居民收入增長慢的主要原因，一是上文所述的薪酬收入偏低。二是財產收入在下降。股市下跌，儲蓄則遭受負利率損失。2011年，國內通貨膨脹稅高達1.5萬億元。三是過去幾年快速發展的傳統制造業資本有機構成提高，加之國企壟斷問題嚴重，分紅制度又不健全，且資源稅等要素價格便宜，刺激了第二產業的不斷擴大。相對應地，能促進就業、以普遍提高勞動者薪酬水平為特征的勞動密集型經濟和服務經濟的發展，在各種行政管制及扭曲制度下受到明顯抑制。因此，生產要素配置中資本與勞動力的明顯強弱地位，直接決定了要素分配中利潤與工資的明顯差距。

上述分析表明，要扭轉城鄉居民收入增長慢問題，關鍵直指土地增值收益分配制度改革、收入分配改革、國企改革、利率市場化改革以及重要的產業結構調整等。

又是何種原因造成產業結構的扭曲？就第二產業與服務業關系來看，一是稅收問題，因此，目前正在進行“營改增”的稅收改革。二是又回到收入法分析，是由于政府收入增長過快。過去幾年，各地方政府土地收入大幅增加，并以此為杠桿，高倍撬動了金融資源，加快了第二產業的投資。特別是壟斷性央企，不分紅或少分紅，以獨占的各種優勢，并撬動巨額信貸資金，實施多元化經營（包括以大量的非主業投資獲取利潤，如在金融領域），以不斷推動上述支出法分析中的高投資水平，形成了生產法分析中的產業結構的重大扭曲。三是與此同時，對民營投資服務經濟的限制過多，門檻過高，資金難以進入。四是利率、匯率、資源要素價格改革的滯后，助推了壟斷性、資源性企業更有條件以較低的成本加快擴張。此種分析表明，要想徹底扭轉這種局面，解決的措施不可能是單一的。問題直指稅收改革、國退民進、落實“新非公36條”（即《國務院鼓勵支持非公有制經濟發展的若干意見》）和利率匯率資源等要素價格的改革。

而又為何中國總儲蓄率曾異常高于投資率？扭曲的收入結構、支出結構和生產結構加上資本價格、資源要素價格、政府管制因素，以及外需繁榮因素，造成前幾年國民生產的大量產品與服務，在供應國內部分消費和大量投資外，導致大量的凈出口。

歸納以上分析，可以發現（見圖1）：

第一，四種結構分析方法中的每一種分析，只是分別從國民經濟總體的單一側面，對不同的經濟關系，以特定的經濟范疇反映國民經濟運行中的問題而已。

第二，如果以靜態的、分別的視角并列和匯總四種方法分析，則經濟運行中似乎存在同時并列、相互無關的結構扭曲問題。但如果以動態的、互為聯系的視角分析，它們之間卻又是相互關聯的。其中，有的是因果循環關系，有的還存在一定意義上的互為因果。因此，總體上看，國民經濟運行中的結構矛盾關系錯綜復雜，并不是單獨孤立的存在。任何一個扭曲的結構矛盾，要想單獨予以解決，已是不可能。

第三，從以上著眼于實體經濟運行中的結構關系分析，同樣可以發現，相關結構問題的形成動因已不僅僅局限于實體經濟本身。其他的重要原因，一是利率、匯率、資源等要素價格改革的不到位，扭曲的市場信號對經濟結構的扭曲起到了不可忽視的傳導與推動作用。二是與要素價格扭曲相配合，稅收因素、市場準入限制因素、國企壟斷因素同樣對結構扭曲起到了不可忽視的推動作用。歸結兩者討論可以發現，要糾正扭曲的結構，僅靠經濟體自身的運行已是無法實現，必須要糾正政府在市場運行中的過度干預。

城鎮化能否成為改革的“突破口”？

面對上述復雜的經濟問題，改革從何入手，社會上有各種議論。有的認為“城鎮化是改革的突破口”，對此應如何認識？

此次金融危機后，中國選擇“更多依靠內需特別是消費需求拉動”戰略無疑是正確的。推動城鎮化無疑是確保中國經濟持續增長的“最大潛力”，也確實存在發展的“廣闊空間”。但由此是否意味著，城鎮化就是進一步全面改革的“突破口”、“抓手”？筆者在2012年7月曾撰文論述城鎮化意味著什么，意味著：第一，農民要進城。但進城不單是戶籍改革的問題，戶籍背后隱含著農民工要享受小孩上幼兒園、學校，以及醫院、養老等基本的公共服務和福利。有人測算，一個農民工轉變為市民，財政要支付8萬元，全國2.5億農民工，合計要支出20萬億元（引自杜鷹的談話。杜鷹系國家發改委副主任——編者注）。城鎮化意味著財政要支出巨額資金。

第二，農民工進城后要在城市里住下來。要有住房，要配有自來水、電、燃氣、道路、排污等設施。既要進行基礎設施建設，又要有資金進行投資，投資主體是誰？若政府資金不足（基于房地產調控和土地收益分配制度改革，未來土地收入肯定將明顯減少），民間資金能否投入，政策又如何引導？這又涉及到“新非公36條”如何真正落實的問題。

第三，農民工進城后要長期生活下去。要把妻兒、父母從鄉村接進城，就要有長期收入。為此，只能依靠就業。廣大的中小城鎮主要靠發展勞動密集型的服務經濟。如何發展？依靠央企不行，又是主要依靠民間資金，依靠中小企業，依靠稅收、金融等政策引導，依靠降低各種投資門檻，取消各種行政管制。一句話，又必須真心實意地落實“新非公36條”。

綜上可以看出，為實現更高水平的城鎮化率，第一，要解決資金問題。第二，中國是一個高儲蓄率國家，資金并不缺乏，但為何長期資金又進入不到中小城鎮的服務經濟運行。這涉及到投資門檻等行政管制和金融、稅收改革問題。第三，在實現擴大內需戰略中，城鎮化過程自然會增加基礎設施投資，但主要體現中國消費能力提高的主體仍是城市居民，城市居民是消費“大頭”（城市居民消費是農村居民消費水平的三倍）。因此，客觀來看，城鎮化本身并不能完全替代以提高城市居民消費為主體的收入分配改革和產業結構調整等一系列改革內容，無法全面體現擴大內需的戰略意圖。

由此則很清楚：城鎮化絕不是簡單的戶籍改革，背后是一系列的資金問題；城鎮化更不是簡單的進行房地產投資——這只能是建“死城”；提高真正的城鎮化率，是一系列政策制度調整和改革的結果，是改革的最終戰略任務和目標。其本身難以成為下一輪中國經濟全面改革的“抓手”、“切入點”，以及最直接的改革任務。只有在解決了城鎮化中“橋”和“船”的問題后，才能水到渠成地提高城鎮化水平。

建議：行動框架

在決策行動框架前，首先需要對改革“突破口”有進一步的認識。

第一，根據上文的分析，由于各種結構問題的因果循環和錯綜復雜關系，以及各結構問題產生的原因有的是轉軌中市場邊界的不清（如政府管制、金融改革滯后、要素價格不順等），且兩者又有相對的獨立性。因此，試圖通過尋找單一的“突破口”來全面解決當前經濟中錯綜復雜的結構問題，是不現實的。針對多年積累的問題，可以說，“突破口”只是相對的，而不應“奢望”其是唯一。

第二，尋找“突破口”和“抓手”又不同于尋找改革的“核心問題”、“關鍵環節”。譬如，中國經濟體制改革的核心問題是解決政府與市場的關系。但這是基于當前經濟運行中各種矛盾的高度概括與抽象，具體體現在一系列的制度政策中。如果直接從政府機構改革、政府與市場關系入手，改革直指高度抽象的核心主題，既不好操作，又不具改革效率。因為，作為核心問題的政府不恰當的行政管制，幾乎涉及到國務院下屬所有有權的經濟部門。此時，若由不明實務操作的人去反復調研，即使不“閉門造車”，也難以拿出解決問題的理想方案。而若交由政府管理部門反省自身，研究取消相應的行政管制條款，就如同一個酒窖的守護權，讓“酒鬼”這一現有守護人自動交出來，同樣是不可能的，多年的改革滯后也給出了明確答案。因此，改革的“抓手”，必須從眼前若干問題入手，并倒逼一系列制度的漸變，逐步逼近并最后達到解決“關鍵環節”和“核心問題”的目標。

第三，尋找“突破口”的更大意義，在于尋找推動全面、徹底改革的“抓手”、“切入點”，尋找最終能撕破不利于市場機制運行之網的一股“脹力”。所謂“脹力”，就是通過突破一個制度“口子”，或通過改變一到兩個“抓手”問題的制度，推動該制度的變化能傳導到其他制度的變化，從而形成結構轉型的傳遞倒逼機制和自我強化動力。具體而言，抓住若干“抓手”、“切入點”，應該可以達到以下目標：往“前”看，能直接或間接推動上述四種結構問題的逐步解決；往“后”看，能傳遞和倒逼相關領域的問題必須解決。由此，才能做到改革一旦啟動后，“開弓沒有回頭箭”，只能步步推進，難以往后退縮；“順藤摸瓜”，縮小政府權力，擴展市場力量。最后，找到市場與政府的合理邊界，形成經濟合理增長的內在動力。

根據此認識，筆者認為，下一輪全面經濟改革的方向應該是：以縮小居民收入差距和要素價格“兩大核心”改革為“突破口”，推動以“四大重點”為主要內容的改革。且“兩大核心”的改革是當前轉變發展方式直接面臨的最大問題，這在全社會已形成基本共識，又相對易于實施。下文就由“兩大核心”改革入手，傳遞和倒逼推進“四大重點”改革的邏輯反應與過程，簡要論述（見圖2）。

縮小收入差距改革及改革的反應

在全國城鄉，盡快出臺已討論多年的收入分配改革方案。改革方案應像“十八大”報告提出的“翻番”的量化目標，要有具體量化的目標。且不應將量化目標再下放有關部門進行反復低效的協調甚至“扯皮”，長期議而不決，貽誤整個改革進程。改革方案應包括：未來八年，“提低、控高、擴中”必然涉及逐步提高最低工資標準、城鎮居民最低養老標準和貧困救助線等扶弱內容；明確逐年縮少城鄉社會保障水平差距的量化目標；為解決居民預防性儲蓄，制定逐步提高國民福利水平的各項社會保障量化目標。只要是堅定不移地推進以上三項改革，實實在在地逐年提高全體城鄉居民統一的社會保障水平，必然會造成國家財政的入不敷出。由此，可進一步倒逼財稅部門通盤考慮財稅體制改革，制定中長期改革預算。與此同時，為解決因長期負利率形成的居民財產損失，金融部門要制定利率逐年市場化的改革方案。

在農村，重點是必須進一步依法改革征地制度，將土地級差收入和長期增值收益真正歸還給農民。目前，城鄉居民財產性收入差距超過城鄉居民的收入分配差距，這是導致城鄉居民貧富差距拉大的顯著原因之一。為此，要在農村經營性用地、宅基地“確權、登記、領證”基礎上，真正回歸落實黨的十七屆三中全會早已確立的“建立城鄉統一建設用地市場，建立土地經營權流轉市場”兩大原則。杜絕各地方政府沿襲過去以提高征地價值“補償倍數”這一“恩賜”型行政方式，回歸農民權益。

通過這一改革：一方面，財政可在規范、統一契稅、房產稅等稅種改革基礎上，形成合理的房產稅制度（仍不排除為打擊投機炒房設立高額的房產交易稅），增加部分財政收入。另一方面，需提前引起警覺的是，今后若土地增值收益真正回歸農民，中國經濟馬上會暴露更為突出的問題。一是土地出讓金驟然減少，原城鎮化建設計劃中的投資和基礎設施建設資金迅即捉襟見肘。2012年1月至11月，全國一線城市土地出讓金已急速下降為1661億元，比上年同期下降41.5%。目前，全國城市基礎設施建設資金來源中，土地出讓金僅占20%，絕大部分資金是通過土地抵押從銀行融資，占比70%～80%，該數額在2011年高達4.8萬億元（引自《財經》雜志綜合刊“2012：預測與戰略”中劉守英文）。二是按國家規定，在土地出讓金扣除土地交易成本后的土地出讓收益中，必須按固定或非固定比例，計提農田水利建設、農業土地開發和教育基金等八項支出。土地出讓金的減少不僅影響地方城市建設，還將直接影響各地農村教育、農業和水利建設等。進而將造成絕大多數的地方財政難以為繼，最終必然要求中央與地方財力和事權的重新劃分，要求財稅體制改革。如果此時中央政府再統籌考慮如前所述的收入分配和社會保障體系改革中新增的財政支出，以及多年累積的地方融資平臺風險化解等因素，國家財政必然將難以維持。此時，只要決策者堅持改革不動搖、不停滯、不倒退，則此后的財政絕不是一個捉襟見肘的問題，而是會暴露出一個“大窟窿”，會不得不倒逼財稅體制進行一場大改革，制定中長期改革預算，解決國家財政入不敷出問題。然而，財稅改革嚴峻的收支缺口困境現實決定了，將不得不從國企進一步提高分紅比例和出售部分國企股權為內容的“國退民進”改革中尋找出路。

要素價格改革及改革的反應

過去若干年，中國經濟之所以能形成投資、出口為主導的經濟發展模式，除了因居民收入水平低、消費不足和外部經濟繁榮的引致因素外，融資成本和環境資源成本低是另一個重要的供給因素。因此，進一步的改革邏輯，除了需要消除造成經濟結構扭曲的需求因素外，還必須同時從供給方面加快改革。

制定利率、匯率市場化的漸進改革規劃。明確在今后幾年內，基本實現利率市場化和體現外匯供給平衡要求的真正的有管理浮動匯率。在利率市場化改革后，銀行存貸利差會縮小，競爭將加劇，為預防銀行破產而引起的社會不穩，會倒逼存款保險制度加快出臺。建立存款保險制度后，可杜絕或消除監管部門長期以來，以怕出風險而采取的“保姆式”監管和限制民間資金入股金融機構的各種行政限制，鼓勵大力發展民間中小金融機構。同時，利率市場化改革后，由于利率由負轉正，一方面可增加居民收入，促進消費，另一方面會出現體現社會資金供求的市場信號，激勵企業、政府抑制高耗能和低效益的重復建設，引導資源的合理配置。利率及匯率市場化改革后，產品創新將更為活躍，在促進銀行特別是國有大銀行尋找、扶植更有活力、更具創新能力的民營中小企業，而非國有壟斷大企業的同時，混業交叉產品會明顯增多，這又將迫使“一行三會”監管部門不得不加快推出改善監管協調的方案。利率及匯率市場化改革后，還會有利于中央銀行選擇更為有效、靈活的間接調控方式，從而有利于抑制外匯儲備的繼續快速增長，相應加快資本管制的放開，進而加快人民幣國際化進程，提升中國經濟的整體對外開放水平。

制定水、電、燃氣、油、礦產等資源要素全面市場化的改革規劃。在今后若干年，各類資源要素市場的改革應在目前各不相同的“階梯價格改革”、“資源間聯動改革”、“試點改革”等基礎上，認真總結經驗教訓，限時制定出以市場化為導向的水、電、燃氣、油及礦產價格形成機制。加快這項改革，必然會造成一部分國有企業虧損，從而倒逼這些企業改革，引入民間股份，實施重組改造，減輕國家補貼負擔與財政包袱；會倒逼政府行政部門削減各種行政審批權力，放寬管制，便于民間資金的投入，推進“大部制”改革（“大部制”改革的實質不是機構的“并并拆拆”，而是行政管制的放松與減少部門的協調，因而重要的是制度內容，而不是機構平臺）；會抑制過去不計成本、浪費資金與資源、破壞生態文明、片面追求投資擴張的惡習，從而進一步“逼迫”企業與地方政府尋找服務經濟中的發展機會。最后，達到以市場信號，而不是通過層層政府行政指令以“拉郎配”方式，實現產業和區域結構的調整。

倒逼推動“四大重點”內容的改革

歸納以上“兩大核心”改革的連鎖反應，只要堅持改革不動搖，“兩大核心”改革必然會強烈要求推動土地征地制度、社會保障、財稅體制和“國退民進”四項重點內容改革。

土地征地制度改革。這是中國農村下一輪最主要、最艱難的改革，也是開拓中國未來巨大消費市場空間的歷史機遇。這項改革的核心理念應是修改相關法規，平等保護物權，把本應歸屬農民的權益歸還給農民。明確集體土地與國有土地的“同地、同權、同價”原則，允許土地自由平等地進入市場，保護農民宅基地的相應權益。對確實為“公共利益需要”征地的，應明確嚴格的法律程序，包括價格補償原則和程序。以尊重法律、尊重歷史、實事求是的態度，盡快明確長期懸而未決的小產權房問題的解決方案。土地征地制度改革將引致土地收入的急劇減少，其改革的最大阻力來自各級地方政府。因此，在著手這項改革的同時，在理順中央與地方政府財力和事權關系上，必須有相應配套的財稅改革（下文將進一步論述）。

社會保障改革。這項改革既是解決國民后顧之憂，擴大國內消費、糾正國內經濟結構扭曲的一項重大改革，又是追求共同富裕、實現“中國夢”的巨大“歷史工程”。這項改革的重點，應是在縮小城鄉社會保障差距和提升全國城鄉居民養老、醫療、教育等保障水平，并軌機關、事業單位、企業與城鄉“碎片化”五套養老制度，建立多層次社保體系，確立養老資金長期安全有效運用制度等方面，制定出數據測算可靠、目標逐年實現、統籌解決各方問題的中長期改革方案。

財稅體制改革。上述收入分配改革、土地征地制度改革、社會保障改革等幾乎各領域的改革，其改革的結果，最后都會直接或間接影響到中央政府或地方政府的收入與支出。此時，如果財稅體制不改革，其他改革都將難以進行。因為整個國家現存經濟制度是由各項具體制度構成的完整體系。在這個體系中，財稅制度處于最基礎地位。如果這個基礎性制度不改革，“佇立”其上的任何單項制度改革都難以實現。因此，在下一輪改革中，涉及面最廣、情況最復雜、歷時最長、最需要“短期急處理，中期有安排，長期有預期”的改革，是財稅體制大改革?？梢哉f，財稅體制改革是下一輪改革中最難啃的“骨頭”之一。特別是在全國地方財政自給率下降到55%左右的情況下，要改革土地征地制度，任務相當嚴峻。為此，政府要有充分的思想準備，要盡早組織力量，認真研究1994年“分稅制”改革以來的經驗與教訓，結合上述各項重大改革和尚未“修成正果”的房地產調控制度改革，重新思考中央與地方政府財力與事權關系，適度提高地方政府收入比重，合理測算國家財政中長期收支缺口及動態變化，全面制定中國中長期財稅體制漸進改革方案。

“國退民進”改革。可以預料，隨著未來中國社會、政治的進步和文明程度的提高，加之經濟改革深入到一定程度，關于“國退民進”問題的討論絕不會像今天這樣，引起如此多的關注和需要如此之多的筆墨去解釋。但在今天，仍有必要從經濟發展與改革的全局出發，突出強調其必然性和緊迫性。因為，只要堅持深化上述各項改革，國家財政未來出現相當大的收支缺口必然難以避免。而要真正解決此問題，最后“迫不得已”有可能實施的制度調整是：動用政府手中掌握的大量現存資源，推進市場經濟體制的最后形成。在此，要特別指出并應予形成的共識是：逐步并適當降低國有企業在國民經濟中的比重，不會影響執政基礎。這是因為：

第一，中國的治國方針、政府執政方針中，最基本、最有效的方針，是“依法治國”，是通過建立、健全一系列法律、法規和部門規章來約束各類經濟主體行為。

第二，縱觀世界各國，一國經濟是否健康運行：一靠法律法規制度是否健全，這是基礎；二靠宏觀調控政策是否得當，這起到決定性作用。國有成份比重高，并不表示經濟增長必然快；民營成份比重低，也并不意味經濟增長必然慢。

第三，在當前的經濟發展階段，強調“國退民進”，絲毫不影響加強對關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的控制力和影響力，而只是意味著：一是對“重要和關鍵”之外的行業與領域，應該有計劃地“退”；二是即使對“重要和關鍵”的行業領域，實施“控制力與影響力”仍要分門別類，未必都實施100%的控股權或絕對的控股權。

因此，在當前實施結構調整的歷史時期，國企改革方向的重點，從微觀層面來看，應放在提升企業的競爭力和效益上；從宏觀層面來看，應配合國家急迫的經濟結構轉型和社會保障、財稅體制改革，認真研究在到2020年或2030年中國復興的艱難歷史過程中，對不同行業、不同企業提出絕對和相對控股的最低比例要求。對超過最低比例要求的股權，堅決、盡快地實施有計劃的、逐步的退出行動。同時，在國際經濟格局風云多變的大變化中，對一些影響國民經濟的、過去不被重視的、缺乏控制力和影響力的重要行業和關鍵領域，不是退出，恰恰相反，而是要進一步加大國有資本投資比重，以真正實現國有企業“有進有退”的國家戰略布局與調整。

為此，未來的國企改革，在宏觀層面：一是要研究清楚“重要行業”和“關鍵領域”到底是哪些，相對控股最低比例的要求應該是多少。在此基礎上，配合社會保障和財稅改革中的動態資金缺口需求，提出“有進有退”的中長期股權調整計劃。二是國企改革應包括重點國有金融企業的改革。要堅決打破現有對銀行、證券、保險、信托、基金公司等40多家中央金融機構幾乎政府絕對控股，控股權益高達3.3萬億元的局面。三是在推動國有資本向重點行業、關鍵領域集中，以及向主業集中的過程中（國資委不應強調向優勢企業集中），除了要處理好國有企業進入房地產市場、高檔酒店、賓館、招待所等非主業投資外，還要認真研究處置目前國有實體企業對40多家金融企業（這里僅指中央金融企業）所持約2070億元的資本及權益。四是對各級地方政府及下屬財政等部門持有的國企及地方金融機構股權，應參照中央國企及中央國有金融企業股權處置辦法實行。

要特別指出的是，盡管當前中國經濟結構轉型的任務十分艱巨，但同時，30年改革開放中政府積累的巨額財富（還不包括3.3萬億美元的巨額外匯儲備），也給中國結構轉型提供了充裕的物質基礎。這是中國政府千載難逢的歷史機遇，也是危機后美國等國政府面臨結構調整、資金拮據時“羨慕不已”的。

概括以上改革“路線圖”，是由縮小收入差距與改革要素價格“兩大核心”入手，推動土地征地制度、社會保障體系以及相應放松各種行政管制的改革。當真正破解土地征地制度、社會保障問題之時，也可能正是地方建設資金缺口、融資平臺風險徹底暴露之際。由此產生的中央與地方財力與事權的重新考慮與制度改革，將不得不擺上重要日程，要求對財稅體制必須有一個系統的反思與改革。沒有財稅制度的大改革，中國這一輪經濟改革之“坎”將邁不過去。而徹底改革財稅制度之時，正是恰遇中國經濟增速由高速向中速轉化的歷史時期，財政收入正在明顯減少。因此，“迫不得已”只能通過“國退民進”、“還富于民”，以徹底解開當前中國經濟、社會、政治穩定之“結”。

可以想象，相比初期展開的“兩大核心”改革，“四大重點”的突破是這輪經濟改革中更為艱巨的歷史任務。具體來看：在農村，是土地征地制度改革；在城市，是社會保障制度改革；在國家經濟制度層面，是財稅體制和“國退民進”改革。其中，財稅體制和“國退民進”改革，是最終決定這輪改革能否成功的關鍵。但通過“還富于民”，可以逐步實現共同富裕的“中國夢”；通過“還富于民”，可以理順中國的市場經濟運行機制?？梢灶A計，“四大重點”的改革將牽動諸方面利益的調整，情況相當復雜，因此，更需要決策者及早運籌帷幄、統籌安排。

改革中的原則、時間與組織

一切改革應著眼于形成市場機制和推動機制轉化動力的自動生成。上文對各經濟問題邏輯關系和改革“路線圖”的分析，目的是為看清改革的復雜性及“演進圖”，尋找能夠真正啟動全局改革的內在強化動力、“脹力”。但是，當改革一旦真正全面、持續鋪開后，進一步的推動全部依靠政府的“頂層設計”是不可能的。20世紀的改革經驗已證明，改革浪潮曾經的“一浪掀一浪”，并不是全部由政府事先設計，而只是通過“承包制”和“價格雙軌”的政府放權改革，刺激和推動的一個又一個領域的改革。因此，作為這一輪改革的指導原則，應是在找到當前中國各種經濟問題間的邏輯始點和真正動因后，咬住“硬骨頭”，敢于啃“硬骨頭”，“攻其一點，不及其余”。對改革過程中暴露的新問題、新矛盾，不回避，勇于面對，順藤摸瓜，尊重群眾的創新。只有堅持沿著市場運行實踐中揭示的矛盾方向，及時修正原有改革安排中的政策措施、改革力度和速度，才能遵循發展方式轉變的內在邏輯而推動改革，才能找到真正推動中國經濟持續增長的新機制、新動力。

改革要兼顧短期經濟的穩定。諸多領域的連續改革，意味著國民經濟運行的市場信號與過去相比，將發生一連串變化，必然對當