2022版：專項債實操手冊

本文綱要

前言

一、2021年專項債政策的變化和制度的完善

1.2021年專項債政策變化

2.2021年專項債新規解讀

(1)加強負面清單的細化工作

(2)高度重視項目的儲備和篩選

(3)專項債資金使用績效全生命周期監控

(4)合理把握發行節奏

二、專項債項目實操中的幾個問題

1.專項債券資金平衡方案規劃

(1)資金來源與資金用途

(2)現金流

(3)資金覆蓋倍數

(4)進一步拆解

(5)整體宏觀層面及年度資金計劃

2.專項債項目策劃與優化

(1)增加專項收入主要通過內外兩個途徑

(2)項目收益增加必須遵守相關性及客觀性原則

3.專項債項目資產管理

(1)專項債項目的資產認定

(2)專項債項目的會計核算

(3)專項債項目收入管理

前言

2022年1月25日，國新辦舉行2021年全年財政收

支情況新聞發布會。會上，財政部副部長許宏才總結了

2021年專項債的發行情況，”全國人大批準新增地方政府

專項債券的額度是3.65萬億元，其中用于項目建設的新

增專項債券額度是3.5萬億元"，然后為2022年專項債管

理定了調，為了更好地發揮專項債券拉動有效投資、穩定

經濟增長的積極作用，財政部將會同相關部門持續強化專

項債券的管理。一是合理確定新增限額。控制高風險地區

新增地方政府債務的限額規模，避免高風險地區風險持續

累積。確定分地區限額的時候，是根據項目準備情況、有

關風險指標情況合理測算，以及債務償還能力，把限額分

配到應該分的地方去。二是嚴把資金支持方向。會同發展

改革委指導地方做好項目儲備，加強專項債券投向領域負

面清單管理，嚴禁將專項債券用于各類樓堂館所、形象工

程和政績工程以及各類非公益性資本支出項目。指導地方

按照"資金跟著項目走"的原則，加大對國家重大區域發展

戰略和"十四五"規劃《綱要》重點項目的支持力度，堅決

不"撒胡椒面"。三是強化日常監督管理。對專項債券項目

實行穿透式監測，推動盡快形成實物工作量。開展全生命

周期績效管理，壓實主管部門和項目單位管理責任。常態

化組織財政部各地監管局開展專項債券使用管理情況核

查，覆蓋全部新增專項債券項目。建立違規使用專項債券

資金處理處罰機制，強化對違規行為的硬性約束。回顧

2021年專項債發行呈現出前緩后緊的態勢。2020年下半

年以來，由于疫情得到有效控制和經濟逐步恢復，財政壓

力得到緩解，2021年專項債新增額度適度削減，前三個季

度，專項債發行節奏明顯放緩，至八月尚有超過2萬億的

地方專項債券額度未發行。直到7月中下旬后，由于疫情

的多點反復、極端天氣導致的洪澇災害、國際經濟形勢錯

綜復雜等不利因素對經濟造成的壓力，監管層的政策導向

才發生積極轉變，8月16日、9月1日國務院常務會議先

后兩次要求用好地方政府專項債帶動擴大有效投資，提速

專項債發行工作。第四季度地產行業情況進一步惡化，暴

雷房企越來越多，造成很大的經濟下行壓力，決策層再次

提出財政兜底，11月24日國務院常務會議第三次提到加

速專項債發行，并重點部署了專項債相關工作，提出要完

善地方政府專項債券管理，優化資金使用，嚴格資金監管。

截至12月末，2021年全年共發行新增地方政府債券

43637.091億；首批地方債券于3月發行，隨后發行規模

逐漸上升，在10月達到高點，10月單月發行規模超過6000

億。全年地方債發行節奏受政策影響較為明顯，預下達額

度下發較遲，全國自3月起才正式開啟新增專項債發行工

作。不同于2021年的起伏，2022年專項債發行將全面發

力，12月10日的中央經濟工作會議提出“要積極推出有利

于經濟穩定的政策，政策發力適當靠前"，明確了穩增長信

號，相比于2020和2021年財政"超收減支"，2022年財政

要更加積極，財政支出要前置，加快財政進度，業內預計

2022年專項債限額將在3.5萬億元左右。這一輪專項債

發行額度規模非常可觀，包括2021年下半年剩余額度約

1.4萬億（截至12月15日發行總額達3.42萬億，2021

年額度的97%已發行完畢）和提前下達的2022年新增專

項債務限額1.46萬億元，兩部分額度疊加將對擴大明年

的有效投資提供有力支撐。筆者在此對2021年專項債政

策的新變化進行全面的回顧和梳理，并對專項債實操中的

幾項重要問題進行歸納，以備同業參考。

一、2021年專項債政策的變化和制度的完善

今年前三個季度專項債放緩發行節奏，決策層利用難

得的窗口期對專項債的相關制度進行了修訂和完善，在

2020年收緊的基礎上監管制度進一步嚴格規范，并開始

對以往發行的存量項目進行徹底的清理排查。

1.2021年專項債政策變化

2021年監管層在多個場合提及對專項債要嚴格管理、

防范政府顯性債務風險，這與2021年上半年監管層的工

作重心相一致。

以國務院3月發布的《關于進一步深化預算管理制度

改革的意見（國發［2021）5號）》和6月銀保監會發布

的《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防范

化解工作的指導意見（銀保監發［2021］15號）》為代表，

上半年監管的重點是深化預算改革，嚴控政府債務，既包

括隱性債務，也包括專項債為代表的顯性債務：

?3月5日人大第四次會議《政府工作報告》披

露，2021年擬安排地方政府專項債券3.65萬億元,

較2020年減少1000萬元，優先支持在建工程，合理

擴大使用范圍。

?3月10日，中國人大網公布了第十三屆全國

人民代表大會財政經濟委員會《關于2020年中央和

地方預算執行情況與2021年中央和地方預算草案的

審查結果報告》稱，2021年要指導地方對可能存在風

險的專項債項目進行排查，研究制定處置措施，積極

防范風險。

?4月21日，財政部召開2021年一季度財政收

支情況網上新聞發布會，在答記者問環節詳述了財政

部2021年專項債工作安排：

一是指導和督促地方做好項目前期準備，履行各項審

批程序，確保專項債券發行一批、使用一批，盡快形成實

物工作量，避免造成資金閑置；

二是按照“資金跟著項目走"原則，要求各地將專項債

券重點用于黨中央、國務院確定的重點領域和重大區域發

展戰略，充分發揮專項債券擴大有效投資、促進宏觀經濟

平穩運行等積極作用；

三是加強專項債券管理，基于預算一體化管理系統，

通過信息化手段對專項債券發行使用實行穿透式監管，及

時掌握項目資金使用和建設進度等信息；研究提出進一步

提高專項債券資金使用績效的新辦法、新舉措；強化信息

公開，促進形成市場化、法制化融資自律約束機制，推動

地方完善專項債券使用管理。

?6月7日財政部向人大匯報《關于2020年中

央決算的報告》，指出“要用好地方政府專項債券，指

導地方加強項目儲備，適當放寬專項債券發行時間限

制，合理把握發行節奏，提高債券資金使用績效。”

?據21世紀經濟報道，7月初國家發改委向地

方下發通知，要求做好2022年地方專項債項目前期

工作。對于擬新開工項目，要在依法合規前提下，加

快推進征地拆遷、工程招投標、水電氣接入等前期準

備工作，確保明年年初一大批項目前期工作成熟、具

備開工條件。各地方政府按照盡力而為、量力而行的

原則，充分考慮地方財政承受能力和政府投資能力，

結合地方政府債務水平和項目收益情況，合理安排擬

使用地方政府專項債券的項目，確保融資規模與項目

收益相平衡，切實防范地方政府債務風險。

?8月、10月地方債境外發行。2020年10月，

國家發改委《深圳建設中國特色社會主義先行示范區

綜合改革試點首批授權事項清單》提出允許深圳在境

外發行離岸人民幣地方債，地方債境外發行首獲政策

準許。2021年8月，廣東省財政廳發布通知，通過

公開遴選方式組建在澳門發行地方政府債券承銷團，

首次披露赴澳門發行地方債消息。2021年10月12

日，廣東省政府和深圳市政府分別在澳門和香港成功

發行地方政府債券。

?直到7月中下旬后，由于疫情的多點反復、極

端天氣導致的洪澇災害、國際經濟形勢錯綜復雜等不

利因素對經濟造成的壓力，監管層的政策導向才發生

積極轉變，8月16日、9月1日、11月24日國務院

常務會議先后三次要求用好地方政府專項債帶動擴

大有效投資，提速專項債發行工作。主要包括四個方

面：

一是加快今年剩余額度發行，做好資金撥付和支出管

理，力爭在明年初形成更多實物工作量；

二是按照“資金跟著項目走"要求，梳理明年專項債項

目和資金需求。省級政府要強化統籌，加強符合經濟社會

發展需要項目的前期工作和儲備，適時推進成熟項目開工;

三是統籌考慮各地實際和促進區域協調發展要求，合

理提出明年專項債額度和分配方案，加強重點領域建設，

不"撒胡椒面”，研究依法依規按程序提前下達部分額度；

四是資金使用要注重實效，加強對投向等的審核和監

管，嚴禁資金用于樓堂館所、形象工程和不必要的亮化美

化工程等。堅決制止資金擠占挪用、違規撥付、長期閑置。

強調要加強專項債資金審計監督和全面核查，發現問題必

須嚴肅整改、嚴格問責，并實行收回閑置資金、扣減新增

限額、通報負面典型等措施予以處罰。

?12月14日財政部會同發展改革委召開視頻會

議，推動提前下達額度盡快形成實物工作量，要求地

方重點做好以下工作：

一是抓緊分配。原則上省級政府年底前要將提前下達

的額度全部分配到市縣，額度分配要與市縣明年一季度可

實施項目的情況相匹配，要與審核確認的項目相對應，具

備實施條件項目多的地方適當多分；

二是適當集中。額度要向中央和省級重點項目多的省

市傾斜，堅決不"撒胡椒面"；

三是注意防范風險。額度要重點向債務風險較低的地

區傾斜。在嚴格落實風險防范措施的前提下，綜合考慮高

風險地區的風險情況合理安排額度；

四是強化約束。具備條件的地方，及時將提前下達的

專項債券收支納入年初預算，強化預算約束。

?2021年12月16日國務院政策例行吹風會上，

財政部副部長許宏才介紹了加強和完善地方政府債

務管理及專項債管理等有關情況，并就多項重要問題

回答了記者提問。同日，國家發改委新聞發言人孟瑋

也在新聞發布會上表示，國家發改委已對地方報送的

2022年專項債券項目從投向領域方面進行了篩選，

形成準備項目清單。

財政部主要對于2022年部分專項債券額度提前下達

落實、2022年專項債券正負面清單、專項債融資收益平衡、

推進專項債項目儲備、債券資金發行后的使用監管、專項

債拉動有效投資、2022年專項債的發行節奏等問題進行

了解答。

?12月21日審計署網站公布《財政部關于地方

政府專項債券重發行輕管理方面問題的整改情況》，

披露了2020年專項債發行和使用中存在的問題，財

政部分析問題產生的原因，主要是主管部門和實施單

位責任意識淡薄，項目前期工作不扎實；財政部門對

專項債券使用環節的監管較為薄弱，加之部分項目小、

散，加大了管理難度。針對審計查出的問題，財政部

召開專題會議部署整改工作，壓實有關地方的整改主

體責任，除審計署查出的問題外，還一并將省級審計

機關查出的專項債券問題納入整改范圍，逐一制定整

改方案，一體推進整改。深入分析問題原因，研究進

一步完善專項債券管理措施，持續加強"借、用、管、

還"全流程管理，促進資金規范高效使用。除專項債

穿透式監測、違規使用專項債處理處罰機制等監管層

已提及的制度建設外，財政部還表示從2022年起，

建立專項債券支出進度通報預警制度。研究將專項債

券限額分配與支出進度掛鉤，發行超過一年仍未支出

的，原則上要求省級財政部門調整用于其他項目。

?12月21日公布的《國務院關于2020年度中

央預算執行和其他財政收支審計查出問題整改情況

的報告》中披露了上述專項債問題的整改情況：

對"5個地區將204.67億元專項債券資金投向無收益

或年收入不足本息支出項目”的問題，5個地區通過將收支

缺口納入預算、調整資金用途、加強收入管理、強化發行

前審核等方式，增強了其中186.73億元專項債券的還本

付息能力，對其余資金，有關地區正在調整融資平衡方案。

對“其他208.54億元專項債券資金未按規定用途使用"的

問題，33個地區通過歸還原渠道、加快資金撥付或項目建

設進度、調劑資金用途等整改131.5億元，出臺3項制度

加強債券發行使用管理。對其余資金，有關地區正按程序

調整用途。

從2021年專項債政策導向前緊后松的轉變可以清晰

的反映出專項債的政策定位發生了重要的變化，當然這種

變化也是和我國經濟發展模式轉變的大背景相適應的，基

建投資已經不再是經濟發展最主要的動能，粗放式的規模

擴張已經被集約式的提質增效所代替：

(1)專項債的作用更為全面，不再是2019年33號

文時單一用作推動政府投資，撬動社會資本，促進經濟增

長的加速器，而是更配合宏觀政策的實施，成為監管層平

衡經濟增長的靈活工具之一，通過發行節奏上的控制來實

現宏觀政策的目標。

(2)監管層有效控制、調整地方政府的投資決策，引

導產業政策的工具。通過對專項債投向領域和負面清單的

不斷適時調整，保證中央產業政策的落實，防止地方政府

的盲目投資。

(3)可以靈活機動解決既有問題的政策性工具。除

了對投資領域的發揮政策工具的作用外，監管層也在不斷

探索專項債的功能邊界，例如2019年投資乏力、固定資

產投資下降時，允許專項債資金作為重大項目資本金、專

項債券可配套社會融資，以專項債券資金來撬動社會投資;

2020年財政部則劃出2000億元的額度，允許地方政府使

用專項債補充地方中小銀行資本金，用以化解地方中小銀

行的風險問題、扶持地方金融機構發展，這些臨時性功能

使得專項債成為監管層處理即時性問題非常方便的政策

性工具。根據2021年初財政部提出的“進一步擴大專項債

的使用范圍"說法來看，專項債作為臨時性政策工具的功

能范圍還將進一步擴大。

(4)開始關注專項債的債務風險問題。表現出決策

層對政府債務整體的防控，近年來主要以防控隱性債務為

主，但今后顯性債務也將受到監控，政府降杠桿的力度將

進一步加強。對專項債的債務風險控制不僅表現在債務規

模上，通過加強預算管理控制總量，而且表現在專項債項

目管理上，通過提高專項債項目的門檻，加強項目的前期

工作和儲備，嚴格專項債項目資金績效管理等措施保障專

項債資金的使用效率和投資效益。

2.2021年專項債新規

2020年決策層收緊了專項債發行和使用的相關制度：

-2020年7月27日，財政部發布《關于加快地

方政府專項債券發行使用有關工作的通知（財預94

號文）》；

■2020年11月4日財政部發布《關于進一步做

好地方政府債券發行工作的意見（財庫（2020）36號）;

?2020年12月9日，財政部制定《地方政府債

券發行管理辦法（財庫（2020）43號）》，于2021

年1月1日起施行，《地方政府一般債券發行管理暫

行辦法（財庫（2015）64號）》和《地方政府專項債

券發行管理暫行辦法（財庫［2015）83號）》同時廢

止。

以上三個新規，主要對專項債發行制度進行了重要的

調整和改進。

在2020年發行制度完善的基礎上，2021年決策層繼

續總結實踐中出現的種種問題，針對專項債資金使用效率

不高的問題出臺了多個重要文件：

?6月10日財政部下發《地方政府專項債券項

目資金績效管理辦法（財預（2021）61號）》；

?8月19日財政部做出《關于政協第十三屆全

國委員會第四次會議第2563號（財稅金融300號）

提案答復的函（財預函（2021）118號）》；

?9月30日財政部、發改委聯合下發《關于梳理

2021年新增專項債券項目資金需求的通知(財辦預

(2021)29號)》；

?11月10日，財政部發布《地方政府專項債券

用途調整操作指引(財預(2021)110號)》；

?11月財政部、發改委聯合下發《關于印發〈地

方政府專項債券資金投向領域禁止類項目清單》的通

知(財預(2021)115號)》。

以上文件主要對專項債資金使用進行了嚴格的限制

和規范。主要有以下幾方面內容：

(1)加強負面清單的細化工作，與地區信用風險及

債務率相掛鉤。

2022年專項債支持和禁止兩個清單有一定的完善，細

化到具體項目科目，其中對負面清單的調整力度更大，專

門設置了高風險地區的負面清單。

支持清單體現為三個聚焦：

第一，聚焦短板領域。按照黨中央、國務院決策部署，

專項債券要聚焦經濟社會發展的短板領域，重點支持經濟

社會效益明顯、帶動效應強的重大項目。

第二，聚焦重點方向。2022年專項債券重點用于9個

大的方向：一是交通基礎設施，二是能源，三是農林水利，

四是生態環保，五是社會事業，六是城鄉冷鏈等物流基礎

設施，七是市政和產業園區基礎設施，八是國家重大戰略

項目，九是保障性安居工程。

表一：2022年專項債重點支持方向明細列表

鐵路

收費公路

機場（不含通用機

交通基礎設施場）

水運

城市軌道交通

城市停車場

天然氣管網和儲氣

設施

能源城鄉電網（農村電

網改造升級和城市配電

網）

農業

農林水利水利

林業

生態環保城鎮污水垃圾處理

衛生健康（含應急

社會事業醫療救治設施、公共衛

生設施）

教育（學前教育和

職業教育）

養老

文化旅游

其他社會事業

城鄉冷鏈等物

流基礎設施（含糧食

倉儲物流設施）

供

水

供

執八\、

市政和產業園市政基礎設施

供

區基礎設施

氣

地

下管廊

產業園區基礎設施

京津冀協同發展

長江經濟帶發展

國家重大戰略

"一帶一路"建設

項目

粵港澳大灣區建設

長三角一體化發展

推進海南全面深化

改革開放

黃河流域生態保護

和高質量發展

城鎮老舊小區改造

保障性租賃住房

保障性安居工

棚戶區改造。主要

程

支持在建收尾項目，適

度支持新開工項目。

第三，聚焦重點項目。在聚焦九大重點支持方向的同

時，進一步加強對地方的指導，要求地方儲備項目應當屬

于經濟社會效益明顯、群眾期盼、早晚要干的實體政府投

資項目。同時，要優先支持納入國家"十四五”規劃《綱要》

的項目，以及納入國家重大區域發展戰略的重點項目，加

大對水利、城市管網建設等重大項目的支持力度。

負面清單強調在具體的項目儲備和審核以及發行使

用各個環節都要嚴格執行：

第一，在全國范圍內嚴禁將專項債券用于各類樓堂館

所，形象工程、政績工程，以及各類非公益性資本支出項

目。

第二，在高風險地區，債務風險指標相對高的地區，

明確不得將專項債券用于非必需的建設項目。

表二：2022年專項債負面清單明細列表

黨政機關辦公用房、技術

用房

黨校行政學院

樓堂

干部培訓中心

館所

行政會議中心

干部職工療養院

其他各類樓堂館所

城市大型雕塑

景觀提升工程

全國

街區亮化工程

通用禁止形象

園林綠化工程

類項目工程和政

文化慶典和主題論壇場地

績工程

設施

其他各類形象工程和政績

工程

房地產開發

房地一般性企業生產線或生產

產等其他設備

項目用于租賃住房建設以外的

土地儲備

主題公園等商業設施

交通城市軌道交通

基礎設施

除衛生健康（含應急醫療

社會救治設施、公共衛生設施）、教

高風

事業育（學前教育和職業教育）、養

險地區禁

老以外的其他社會事業項目

止類項目

市政除供水、供熱、供氣以外的

基礎設施其他市政基礎設施項目

棚戶棚戶區改造新開工項目

區改造

2022年的清單最為重要的進步是細化了負面清單，在

2021年8月財政部答復政協委員提案函（財預函（2021）

118號）中，財政部承諾要細化禁止投向領域范圍，強化

債務高風險地區專項債券資金投向的約束性管理規定，在

9月發布的項目需求申報通知中就予以了落實，非常高效。

2022年的負面清單不僅細化到項目具體科目，而且因

地制宜的考慮到了地區間巨大差異，特別列出了高風險地

區的負面清單，很多支持項目在高風險地區反而屬于禁止

類，需關注以下幾處重點：

?棚改的規定。此次對棚改并沒有采取一刀切的

態度，而是細分為全國通用和高風險地區，按實際情

況來規范，全國通用來看棚改依然保留在支持清單中,

納入到保障性安居工程范圍內，主要支持在建收尾項

目，適度支持新開工項目，這與2021年的口徑相同，

而高風險地區則列入負面清單，而且注明是新開工項

目。以此推論棚改在2022年仍可以發行專項債，一

般地區主要支持在建收尾項目，適度支持新開工項目,

高風險地區可以用于在建收尾項目，但禁止用于新開

工項目。

?城市軌道交通的規定。過去兩年對城市軌道交

通的定性一直存在爭議，原因就是2020年財政部對

外公布的相關文件中將國務院常委會確定的專項債

可用于項目資本金領域清單中的軌道交通一項刪除

了，導致市場主體理解時發生歧義，認為軌道交通雖

然仍在專項債支持清單中，但實際上決策層并不支持,

而且實踐中也確實有多地的軌道交通項目未獲發改

委批準。此次予以明確，全國通用范圍內城市軌道交

通屬于支持清單，但高風險地區則列入負面清單。

?產業園區項目進行了限制。產業園區一度被譽

為最后一個可以進行房地產開發運作的專項債支持

類項目，可以進行土地一二級聯動開發，把土儲、商

品房開發等已被禁止的項目打包進產業園區項目中

規避監管，本次對產業園區項目進行了限制，產業園

區不再是獨立的一類，而是納入到基礎設施類中，專

項債僅是可支持產業園區的基礎設施建設，剝離了土

儲、商品房開發這些禁止類項目。

?對高風險地區其他特別限制。除了上面說的棚

改新開工項目、城市軌道交通，部分支持清單中的項

目在高風險地區也被特別禁止，包括除衛生健康（含

應急醫療救治設施、公共衛生設施）、教育（學前教

育和職業教育）、養老以外的其他社會事業項目和除

供水、供熱、供氣以外的其他市政基礎設施項目。這

意味著不僅是專項債的發行，專項債的使用也必須與

地方政府的信用和債務率掛鉤，地區信用分層的監管

思路進一步擴大適用范圍。地方政府在申報專項債項

目時，除參照專項債正負面清單，還須嚴格對照地方

政府債務風險紅橙黃綠分級名單。

（2）高度重視項目的儲備和篩選。

前兩年專項債非常大的一個短板就是合格項目不足,

普遍出現資金等項目，項目無法做到自平衡等情況，資金

使用效率低下，造成極大的浪費，沒有達到充分利用專項

債拉動基建投資的目的，33號文的政策意圖沒有很好的

實現，2021年上半年，專項債發行節奏放緩，監管層利用

這段窗口期對存量項目進行了排查，同時也提前加強了對

地方政府項目儲備的指導工作。

從發改委的發言獲知，目前2022年專項債券項目已

形成準備項目清單，此外發改委在12月15日發布了《關

于進一步推進投資項目審批制度改革的若干意見(發改投

資(2021)1813號)》繼續深化投資領域"放管服”改革，

規范有序實施以"告知承諾+事中事后監管”為核心的企業

投資項目承諾制改革，進一步規范和嚴格投資審批活動，

進一步加強和改進投資監督管理。

2022年對專項債項目質量提出了更高的要求，核心就

是要能夠融資收益自平衡，這對地方政府提出了很大的挑

戰，體現了國家經濟發展思路的轉變，從重規模到重現金

流，從要求增量到提升質量，靠基建投資規模拉動的GDP

是虛假的GDP,沒有對經濟發展起到促進作用反而掩蓋了

經濟衰退的真相，可能導致更大的經濟問題，只有高質量

有現金流的基建投資才是經濟增長真正的引擎。

儲備項目的質量標準：

第一，應當屬于經濟社會效益明顯、群眾期盼、早晚

要干的實體政府投資項目。優先支持納入國家和地方“十

四五”規劃的項目，優先支持納入國家重大區域發展戰略

以及省、市級重點項目。

第二，必須成熟可行。優先支持在建項目，新開工項

目必須已取得立項批復，2022年內具備開工條件且能夠

形成實物工作量和拉動有效投資。

第三，必須滿足專項債風險管理要求，可實現融資收

益自平衡。

加強項目篩選、前期工作和儲備工作，確保充足合格

項目入庫：

第一，申請專項債券資金前，項目單位或項目主管部

門開展事前績效評估，并將評估情況納入專項債券項目實

施方案。事前績效評估主要判斷項目成熟度、合規性、符

合國家政策、融資收益平衡。地方財政部門嚴格審核項目

實施方案，將事前績效評估作為項目進入專項債券項目庫

的必備條件。

第二，財政部指導地方政府建立跨部門協調機制，推

動加快辦理項目用地、規劃許可、環評、施工許可等審批

手續，加快推進征地拆遷、市政配套等開工前準備，將前

期工作做深、做細、做實。

第三，提前布置項目儲備，布置時間盡可能往前提，

盡可能為地方預留充足的時間，更早、更好地去做項目儲

備工作。

加強項目融資收益自平衡監管力度：

第一，在安排發行時加大信息披露力度，強化市場約

束。全面公開項目信息、項目收益與融資平衡方案、債券

對應的政府性基金收入或專項收入情況，以及由專業機構

出具的評估意見等。

第二，后續動態跟蹤監測專項債券項目的融資收益平

衡情況。如果專項債券對應的基金收入因為內外部環境發

生變化，導致不足以償還本金和利息的，及時進行動態調

整，從相關的公益性項目單位調入專項收入進行彌補，保

障債券還本付息，防范專項債券償付風險。

（3）專項債資金使用績效全生命周期監控。

在決策層全面防控政府債務的大背景下，作為顯性債

務的專項債，其使用效率也被納入到嚴格監管下，專項債

在設立之初就強調適用于收益融資自平衡的準公益項目，

但由于以往缺乏績效管理制度，地方政府往往用于沒有收

益的公益項目，投資效率很低，導致很多無效投資，導致

政府的債務率高企，2022年決策層對地方政府債務的防

控空前收緊，不僅加強了對隱性債務的追究責任，對顯性

債務也推出了相應的監管制度，6月10日財政部下發的

《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法（財預［2021）

61號）》，對專項債資金使用績效進行全生命周