~我國旅行社行業監管體系的創新研究

一新形勢下我國旅行社行業監管工作面臨的新挑戰目前，我國旅行社行業的監管工作面臨著市場環境和制度環境變化帶來的雙重挑戰。從市場層面來說，在我國國民經濟結構轉型升級的歷史背景下，在市場、資本、技術創新等變革要素的驅動下，我國旅行社行業的發展趨勢與產業格局發生了大的改變，產業邊界的模糊和主體類別的增多，對現有行業監管制度的有效性提出了新的挑戰。從制度環境層面來說，國家已將簡政放權、轉變政府職能、處理好政府和市場的關系確定為下一階段改革創新的重點工作。旅行社行業監管部門如何在國家改革創新的大政方針指導下，對行業監管體系進行設計與改革，真正發揮旅行社企業作為一個具有經營決策能力的市場主體的活力和創造力，也是其面臨的嚴峻挑戰之一。（一）市場環境變化帶來的挑戰近年來，我國旅行社產業正面臨著劇烈的外部環境變化，主要體現在兩個方面：一是由散客化帶來的消費模式的變化。我國自1992年起就逐步進入了散客化時代，據國家旅游局統計數據，2015年在我國40億人次的國內旅游中自由行人次高達32億，大眾散客旅游消費模式已成常態。散客化市場一方面導致了旅游需求更加多樣化和個性化，另一方面使旅游方式從團隊游改為自由行。這一變化不僅給習慣于提供常規旅游服務和團體包價產品的旅行社帶來挑戰，也給行業監管部門帶來新的考驗。二是體現在以移動互聯網、云計算和大數據等為代表的信息技術的發展帶來的旅行社商業模式的變化。隨著互聯網技術的迅猛發展，以OTA（OnlineTravelAgent，指在線旅游社）為代表的在線旅行服務商大規模涌現，B2C（Business-to-Customer，指商家直接面向客戶）、B2B（Business-to-Business，指企業對企業）、B2B2C（Business-to-Business-to-Customer，一種網絡購物商業模式）、O2O（OnlinetoOffline，指將線下的商務機會與互聯網結合）、UGC（UserGeneratedContent，指用戶原創內容）等各類在線商業模式風起云涌，傳統旅行社業務不斷被采用在線商業模式的新型主體所瓜分與替代。旅行社業務的外延在不斷擴大，邊界在不斷模糊，傳統旅行社的經營模式受到了前所未有的挑戰，轉型升級勢在必行。市場和技術環境的變化，使我國旅行社業的發展呈現出以下兩個突出的發展趨勢。1.市場主體類別的增多根據2009年頒布的《旅行社條例》，旅行社是指從事招徠、組織、接待旅游者等活動，為旅游者提供相關旅游服務，開展國內旅游業務、入境旅游業務或者出境旅游業務的企業法人。然而，隨著散客市場需求的個性化和多元化、互聯網的迅猛發展和在線旅游業務快速滲透，目前在我國從事旅行社業務經營活動的市場主體，絕不僅僅是獲得了旅行社業務經營許可證并正式登記注冊的2.7萬多家旅行社，還包括那些從事旅行社業務經營的非旅行社企業，如各類在線旅游電商、各種俱樂部以及留學機構等。這些市場主體的數量遠遠超過登記在冊的旅行社企業數量，粗略估計至少在10萬家以上。這些業務的經營主體，使得過去未納入旅行社類別的多種類型旅游服務組織開始進入旅行服務業的范疇，傳統旅行社外延在不斷擴充，旅行社的概念正在被改寫，逐步向旅行服務商角色轉變。2.旅行服務業務范圍的擴大散客旅游需求的個性化和多樣化，旅游的內容和種類不斷增加，對旅行社的產品和服務都提出了更高的要求。自由行與自助游的旅游方式，使游客對旅行服務產品的需求范圍不斷擴大，包括出行前的信息搜集與整合、旅游過程中食、宿、行、游、購、娛的預訂與安排，返回居住地后的售后服務，在各類UGC平臺旅游經驗的分享等，都屬于旅行服務的范疇。隨著時代的發展，旅行服務業必定不會只有旅行社一種業態，單一的傳統旅行社服務已經不能滿足市場的需求，市場環境的變化、信息技術的革命以及商業模式的創新，注定了旅行社行業向旅行服務業的轉變，也必將經歷市場創新、組織創新、管理創新、技術創新和服務創新等過程，并催生出各種新業態。旅行社業務范圍的擴大、產業邊界的模糊和市場主體類別的增多，使現有的行業監管制度無論是在管理范圍和管理內容上，都滯后于行業的發展。現有的旅行社行業監管制度，其有效性似乎只局限于取得了旅行社業務經營許可證并正式登記注冊的2.7萬多家傳統旅行社，而對已存在的更大數量的、未取得旅行社經營許可的留學機構、各類在線企業、會展機構、俱樂部等旅行社業務經營實體缺乏約束力。傳統旅行社不僅受制于行業監管制度，而且其已有市場又被上述新興的市場主體不斷擠壓和侵占，因此傳統旅行社普遍具有焦慮感。此外，旅行社行業由來已久的承包、掛靠、“零負團費”、低價競爭、導游與游客沖突、購物回扣、企業不誠信等諸多問題，在某種程度上也充分說明現有的行業監管體系與制度存在著諸多不合理性，其有效性也不斷受到質疑，需要在體系和制度上加以改革與創新。（二）制度環境變化帶來的挑戰從制度環境層面來說，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以及其他一系列國家重要文件都明確指出，下一階段改革創新的重點就是簡政放權、轉變政府職能、處理好政府和市場的關系、大力推進行政管理體制改革，為各類企業營造公平競爭的環境，激發市場主體的創造活力。改革開放30余年來，我國旅行社行業已經發展成為頗具規模的產業，并逐步走向成熟階段。近年來，隨著國際和國內市場環境的進一步開放和信息技術的突飛猛進，我國旅行社行業即將迎來又一輪大調整。但是與此大環境不相符的是我國現有的旅行社行業監管體制與制度，在某種程度上阻礙了旅行社市場的進一步開放和企業經營活動的進一步創新，旅行社經營過程中還面臨著眾多企業經營層面的微觀規制，極大地限制了旅行社企業作為一個具有決策能力的經營主體的自由意志和經營活力。在此背景下，旅行社行業的監管主體該如何抓住旅行社業發展的歷史性機遇，把握產業變革的總體格局與方向，以簡政放權為核心，轉變政府職能，通過產業政策、競爭政策和監管政策，營造公平、開放、透明的市場環境，形成職責明晰、積極作為、協調有力的長效工作機制和創新治理體系，以激發各類旅行服務市場主體的創造力，是一個值得研究的重要課題。二我國旅行社行業監管體系與行業發展的不相適應總體來說，我國旅行社行業監管體系分為兩個層面：一是宏觀干預層面，主要體現為政府依照相關的法律、法規和行業標準等對行業進行監管；二是微觀規制層面，主要體現在對旅行社企業的進入和退出、價格、服務質量等方面的限制與制約。目前，面對旅行社行業發展的新形勢，行業監管體系與行業發展的不相適應問題主要體現在以下幾個方面。（一）行業進入與審批限制在我國，成立旅行社必須取得旅游行政管理部門頒發的業務經營許可證，同時必須在工商部門進行登記注冊才可以開展業務經營活動，而在很多發達國家和地區卻無此限制。目前在我國旅行社業務經營主體不斷多元化的形勢下，營業許可證制度似乎只是對傳統旅行社的設立具有強制性，而對眾多從事旅行社業務經營的非旅行社企業，如各類在線旅游電商、各種俱樂部以及留學機構等，卻不具有約束力，這些企業在沒有取得旅行社業務經營許可證的情況下仍在從事旅行社業務經營。這不僅進一步激化了不同市場主體之間的矛盾，而且政府作為監管主體，無法為旅行社企業營造一個平等、透明的競爭環境，也在某種程度上說明許可證制度存在著不合理之處。類似的行業進入與審批限制還體現在旅行社申請經營出境旅游業務、旅行社許可業務的范圍、旅行社分社和服務網點的設立、導游和領隊人員的市場準入等很多方面。（二）服務質量規制目前，我國旅行社行業的服務質量規制主要體現在質量保證金制度方面，且質量保證金不分企業和業務量大小，繳納相同金額。質量保證金專款專用，僅以現金和銀行擔保作為繳納方式，缺乏動態管理，成為企業的沉重負擔。質量保證金的金額、具體用途與程序、管理方式等應該如何變革，是否能夠參考香港特區等地的經驗，將質量保證金的管理下放到行業協會，可否根據旅行社經營規模與業務量的不同，采取印花費等彈性制度對質量保證金進行管理，都是未來行業監管制度改革需要思考的問題。（三）對通過網絡經營旅行社業務的監管缺失在信息化背景下，通過互聯網經營旅行社業務的企業越來越多，但是政府對該類企業的相應監管處于極度不完備狀態，缺乏相應的微觀規制。如通過銷售平臺向旅游者銷售旅行社產品并收取旅游費用的企業，是否應當審核其旅游產品提供者的資質、是否應當在其網頁公布旅行社許可證號等信息，并承擔銷售者責任；網絡服務提供者提供旅游產品信息搜索服務，如何保證信息的真實性并承擔相應的責任等。三從“管理”到“治理”：我國旅行社行業監管體系的創新面對新形勢下我國旅行社行業監管體系出現的種種問題，尋找一條適合我國國情的旅行社行業監管體系的改革創新路徑，是迫切需要解決的重要課題。“推進國家治理體系和治理能力現代化”是黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的一個重要治國理念，“管理”與“治理”雖然有一字之差，但是卻體現了治國理念的新思路、新要求和新跨越。首先，“管理”存在著主體與客體的區分，即管理者與被管理者；而“治理”則消除了主體與客體的區別。其次，“管理”的主體是一元的，體現為權利主體的居高臨下；而“治理”的主體則是多元的，體現為政府、社會組織、個人等不同社會主體，在國家和社會事務中的共同參與。再次，“管理”帶有隨意性，強調簡單命令和行政化的管控；而“治理”則是法治化的，強調依法治國，依法治理。對我國旅行社行業監管來說，從“管理”到“治理”的核心就是科學界定政府的職能和事權界限，將政府、市場、社會的職能區分開來，減少政府的行政審批和微觀管理任務，切實改變政府部門既當“裁判員”又當“運動員”、既“越位”又“缺位”的弊端，正確處理政府和社會的關系，加快實施政社分開，讓更多行為主體以“治理者”的身份出現。而且，從近幾十年來世界各國政府行政改革的發展歷程來看，其基本趨勢就是從一元走向多元、從單向走向互動，以達到公共治理的最終目標。我國旅行社行業監管工作從“管理”到“治理”的過渡，其落腳點就是“簡政放權”和“促進參與”，從政府的單一化主導監管向多主體“自治理”過渡，不斷創新社會參與機制、疏通社會參與渠道，促進社會各類主體參與國家和社會事務。具體而言，未來的變革分為三大方向，即宏觀層面上，繼續“簡政放權”，加強法制建設，逐漸轉變政府職能；微觀層面上，進一步放松市場準入、經營等方面的規制；此外，加強行業組織的作用，逐步去行政化，加強行業自律。（一）宏觀干預層面在政府對旅行社行業的監管逐步向市場治理轉變的過程中，我國旅游政府監管部門該下放哪些權力、該加強哪些方面的管理等都是目前面臨的難題。總體來說，簡政放權，從管理型政府轉為服務型政府，通過加強立法和制定合理的產業政策，為我國旅行社行業的健康運行創造良好的法制環境和市場環境，是從宏觀層面進行改革的總體思路。1.簡政放權，轉變政府職能從世界范圍的旅游行業管理制度來看，我國政府對于旅行社的行業管理屬于嚴格型，換言之就是政府主導型。旅游行政管理部門職能范圍遠遠大于市場經濟成熟國家的旅游主管部門，一方面是由于旅游市場成熟的國家普遍經濟發展水平較高，法律法規體制更加健全，不需要政府部門過多干預；而我國法律體制尚不完善，旅游市場不成熟，導致出現一些亟待規范的問題。另一方面，我國把旅游放在戰略發展的高度，在政策制定上必然會加強對其管制和規范。借鑒歐美等發達國家和地區的成功經驗，響應國家“簡政放權”的號召，建議旅游行政管理部門轉變政府職能，建設服務型政府，將工作側重于服務和引導我國旅行社行業的健康發展，強化監管職能，打造征信體系，規范和引導行業健康發展，并同時培育旅行社協會等中介組織的力量，通過中介組織加強對旅行社行業自律的引導和規范。2.加強立法，健全法律法規加強旅游業法律、法規的建設，建立、健全中國旅游業法制環境，強化法制觀念，實行“依法治旅”，是我國旅行社行業監管體系改革的重要內容。目前我國針對旅行社行業的專門法（如《旅行社法》）處于缺位狀態，只能借助《旅游法》以及約束各旅行社之間和旅行社與旅游者之間一般交易規則的相關民法和商法。雖然我國政府已經出臺了許多相關的行政法規、部門規章、標準體系等，但是距離我國旅行社行業能夠有法可依和我國法治社會的建設要求仍有較大差距。尤其是對于信息化背景下通過網絡經營旅行社業務的在線企業，更是缺乏相應的法律、法規和監管措施。因此，我國應大力加強立法，健全法律法規，從而促進旅行社行業的規范等問題有序發展。3.制定產業政策，計劃落實從產業集中度來說，我國旅行社行業的組織結構處于過度競爭的局面，在市場結構上表現出產業集中度低、產品差別小、企業規模小且退出壁壘高等問題；市場行為上表現出惡性價格競爭、產品研發能力不足；市場績效上表現出整體資源配置效率低下、行業利潤水平低等現象。為了引導旅行社企業向大集團和大企業方向發展，政府在吸取旅游發達國家旅行社行業實踐經驗的基礎上，需要制定各類相關產業政策并積極推動政策落實，采用市場而不是政府管制的方法使進入壁壘合理化，從而提升旅行社產業集中度，優化我國旅行社產業組織結構，提高旅行社產業效率。（二）微觀規制層面在微觀層面上，政府應逐漸放松規制，進一步放開市場，讓市場在資源配置中起決定性作用。伴隨著旅行社市場主體類別增多、旅行服務業務范圍不斷擴大等新的行業發展趨勢，政府在行業準入、經營范圍、導游人員的市場準入與管理、設立分社等方面，應逐步放松管制，充分發揮市場調節與行業自律的作用。未來只保留有少數特定不得不審批的業務，大部分企業進入行業時只要經營合法便無須申請審批。國務院商事改革正在推進“先照后證”制度的落實