城市核心區土地資源利用研究報告PAGE51PAGE（專題報告4）城市核心區土地資源利用研究報告1．土地資源概述1．1土地資源概念圖4-1：城市土地資源具有巨大的經濟價值圖4-1：城市土地資源具有巨大的經濟價值我國城市土地資源的經濟價值具體體現在土地出讓收益上，這是土地資源獲取收益的一種普遍模式。一般的資產隨著時間的推移，其價值呈遞減趨勢，而土地則不然，隨著社會經濟的發展，人地關系的緊張，土地具有增值趨勢，城市土地尤其如此。影響土地出讓收益的因素是多方面的，主要有如下幾點：用地性質、土地級別、限制條件、出讓年限。由此可知，用地性質、土地級別和容積率都與城市規劃有著密切的關系。因此，搞好一個城市的規劃設計，對于實現城市土地資源經濟價值的最大化具有非常重大的現實意義。1．2地價圖4-2：地價具有不同于一般商品的特點由于地產所具有的特殊自然性質和經濟性質，其價格也具有與一般商品不同的特點：地產價格不是地產價值的貨幣表現，其價格高低不由生產成本決定；地價主要由地產需求決定；地價具有明顯的地區性和地域性；地價呈明顯上升趨勢；地價有較強的計劃性。圖4-2：地價具有不同于一般商品的特點決定地價高低的主要因素是土地提供地租量的多少；地租必須由經營者、投資者通過經營、租賃、買賣、投資等方式得以實觀。地租是土地經營者超額利潤的組成部分。因此，影響土地提供地租量、影響地產市場行為的所有因素，都直接或間接地影響地價，是地價評估所必須考慮的。概括地講，這些因素大致可歸納于兩大類別：影響土地供求的因素及影響宗地地租量的因素。土地供求的影響因素反映土地投資與經營狀況，它使地價產生波動，是影響地價的外在因素；地租量的影響因素是地價的內在性因素，表示一個地區、一宗土地的收益水平。其中，影響土地供求的因素有：土地利用規劃、土地供應計劃、投資者的數量、經濟發展政策、公共基礎設施水平、市場發展潛力、社會因素及心理因素等；影響宗地地租量的因素有：區位因素、土地利用限制、基礎設施完備程度、土地流動方式、基地狀況等。1．3地價的增值趨勢及其影響因素地價的時間增值趨勢隨著社會經濟的不斷發展，尤其是國民生產總值GDP連續多年保持7%以上的高增長率，從而使社會投資、尤其是房地產業的投資連年持續增加，導致了對土地資源需求的不斷擴大。地價的時間增值趨勢可以從地價最基礎的表現形式——基準地價的時間變化趨勢中得到體現。從目前各主要城市所發布的最新基準地價資料來看，基準地價均呈上升趨勢。按照國家的要求，基本上兩年就要調整一次基準地價。我們對國內一些城市的基準地價調整變化進行了比較，可知，調整后各類、各級的基準地價均比調整前有所提高。全國其它城市的基準地價變化情況亦大體如此，均呈上升趨勢。這反映了城市土地價值是隨時間的增長而上升的。城市規劃的實施對地價增值的作用城市規劃是調控土地出讓收益最直接有效的手段，對于有良好城市規劃的地區，由于用地性質的改變、土地等級的提高，其土地價格將大幅提高。如上海浦東陸家嘴金融區、北京CBD中央商務區、中關村、亞運村等均是在有一個良好的區域開發規劃基礎之上而使其土地出讓價格獲得提升。如中關村大街兩側地區，在1993年北京市地價區類劃分中均為三類地區，而隨著中關村電子商務區的規劃與開發，在2002年北京市地價區類劃分中中關村大街兩側地區均劃分為二級土地。因此，對于城市土地而言，一個良好的城市發展規劃不僅能改變土地的用途，而且能提高土地的級別，是提高土地出讓收益最直接有效的手段。城市規劃與城市土地出讓收益兩者是相輔相成的。1．4綿陽市地價（增值狀況）分析基于上述地價增長趨勢的兩種情況，從綿陽市公布的1994年和2001-2003年兩次基準地價的變動情況來看（見表4—1），其各種性質土地的地價均有一定的增長。表4-1 單位：元/米2土地級別綜合用地商業用地住宅用地工業用地1994年2001-2003年增加值1994年2001-2003年增加值1994年2001-2003年增加值1994年2001-2003年增加值I889-13341819-250910521016-15252289-31201434762-11431506-2103852492-738———II640-9591285-1717701721-10811702-32281564559-8381008-1293452394-590921-1156546III454-681901-1212489511-7671021-1399571396-594675-1089387315-472564-763270IV322-483468-624143363-544525-703160281-421429-570148252-378292-40266V214-324265-35742252-386343-45479175-262214-32249202-302217-2891VI155-233165-28229182-274204-34848128-191138-23728161-242153-238-6VII120-180135-20520120-180172-25664120-180109-172-9120-18090-132-39表4-1里體現的各種性質土地在上述時期內基準地價的增加值，還可通過圖4-4更清晰地體現出來：圖4—3 商業用地 綜合用地 住宅用地 工業用地16001400120010008006004002000增加值土地級別I II III IV V VI VII從圖4—3中我們可以得出綿陽市基準地價變動的一些一般規律：Ⅰ．各種性質土地的基準地價都會隨著時間而增加，其增加值的大小也基本上遵循商業用地>綜合用地>住宅用地>工業用地的一般規律。這一點基本上符合地價的時間增值趨勢。Ⅱ．在同種性質的土地中，不同級別的土地在同一時期內的增加值，基本上體現出級別越高的土地增加值越大的特點。也就是說，投資在高級別土地上的收益基本上都會大于投資在地級別土地上的收益。Ⅲ．各種性質的土地，其基準地價增加值存在差異，級別越高的土地其差異越大，而級別越低的土地其差異越小甚至沒有差異。換句話說，就是投資高級別土地時，選擇不同性質的土地對投資收益影響較大，而投資低級別土地時，選擇不同性質的土地對投資收益的影響就小得多，甚至可以忽略。但是，上述總結出來的規律只是一般性的，從圖4-3中我們可以看出，事實上不同性質、不同級別的土地在時間增值趨勢上并不都是嚴格遵循上述規律的，而是存在著例外。如綿陽市的商業用地中，II類地比I類地的增加值還要大些；II類工業用地的增加值在同期還高于住宅用地的增加值；在最低級別的住宅用地和工業用地中，出現了增加值為負，也就是隨著時間的推移反而出現了貶值的情況。這些例外的發生，并不說明我們總結出來的規律不成立，而是由于在這段時期內，還有其他因素對地價的變動產生了影響，如城市總體規劃的調整、城市發展戰略的改變等。具體地說，由于在1996年前后，綿陽市對位于II類地區域內的一些地段進行了重新規劃和城市改造，新建成了濱江廣場、鐵牛廣場、繁華商業城等城市開敞空間和現代商業設施，從而使II類商業用地的地價增加值大為提高，而同期地處老城區的I類商業用地卻沒有太大的改變，因此表現為II類商業用地的基準地價增加值超過了I類商業用地。這里體現的是城市規劃對土地升值的作用。綿陽市自1988年開始，根據自身特點制定了“科技興市”的城市發展戰略。從那時起陸續開發興建了涪江以東游仙片區的科技拓展園、北部青義組團的大學園、西北部園藝組團的科技創業園、高新技術產業園和南部石塘、塘汛、小枧一帶的基礎工業園，初步形成了“一區五園”的城市格局。但是由于宏觀經濟氣候的影響以及項目定位的局限，目前除高新技術產業園的普明組團開發狀況良好外，其余組團基本上還處在土地閑置狀態。這些閑置土地基本上都屬于V到VII類地，因而造成了綿陽市最低級別土地的住宅用地和工業用地出現了負增長。2．綿陽市核心區土地資源利用分析城市經營的主要任務就是發揮城市土地資源的自身優勢，提高土地的利用率，獲取最大的經濟價值。獲取土地資源的最大經濟價值是通過地價的最優化來體現的，而地價的最優化是需要通過實現土地地租量最大化來實現的。分析綿陽市核心區土地資源利用狀況，就是要結合影響地價的各種因素，具體分析該地區在土地資源利用上是否發揮了這些因素的作用，是否存在著違反土地資源利用一般規律的現象，從而通過對規劃進行調整，找出根據綿陽市自身的特點實現土地資源最大經濟價值的最佳方案。以下我們將根據影響地價的諸多因素中最具代表性的幾個因素，對綿陽市核心區的現狀做逐一的分析。圖4-4：綿陽城市用地擴展圖圖4-4：綿陽城市用地擴展圖綿陽自西漢初年設置涪縣（公元前201年）起，迄今已有2204年的建城歷史。其城址自西晉懷帝時期至今基本未變，其中由于涪江水患曾有過遷移，但都是集中在目前三江匯合口北側的涪江東西兩岸，尤其是自清嘉慶五年至1949年解放前，綿陽城址一直位于目前核心區的老城地帶，從“綿陽城市用地擴展圖”（綿陽市1990年編制）中可以清楚地看出，與表4—2中I類土地的范圍基本吻合。建國以后，綿陽市根據城市發展的實際需要，曾經先后制訂了9次城市總體規劃，其中1956年、1982年、1985年、1993年和2000年是重新制訂，1958年、1959年、1964年和2001年是對當時總體規劃的補充和調整。在上述歷次總體規劃方案的重新制訂和補充調整中，綿陽市的城市規模不斷擴大，經濟發展水平不斷提高，各種性質的用地都得到了開發利用，但是核心區的區位特征和在城市中的地位一直沒用改變，始終是綿陽市的行政、商貿、文化和居住中心。因此，當綿陽市面對新一輪的發展契機，需要對城市的經濟結構和城市布局做出相應調整的時候，我們不難發現，核心區的土地資源利用狀況還存在著某些不合理、不科學之處。從經營城市的觀念出發，應該對城市資源（特別是土地資源）重新進行分析，根據城市建設現代化、特色化的要求，從宏觀角度審視城市的功能分區定位，最大程度地發揮城市土地資源的利用價值。2．2綿陽市核心區地價分析及建議2．2．1核心區地價分布特征綿陽市城市規劃區2001—2003年基準地價的級別分布范圍見表4—2：圖4-5：綿陽市土地級別分布圖表4—2圖4-5：綿陽市土地級別分布圖土地級別級別分布范圍面積(km2)Ⅰ臨園路東段、涪城路北段，安昌路，警鐘街西段，翠花街，北街、富樂路，成綿路東段0.80Ⅱ劍南路西段、濱河南路，順河前街、后街，一環路、警鐘街東段、解放街、建設街、南河路、紅星街，涪城路南段，綿興路東段、臨園路中段、長虹大道中段，翠屏街、沿江東、西街，安昌西路3.08Ⅲ體運村路、濱河北路、躍進路，長虹大道中段、西山東路、迎賓路、先鋒路，臨園路西段、新華街、金菊街，花園路、花園東街，花園北街、花園西街，荷花北街，中街，荷花西街4.85Ⅳ東津路、一環路、劍南路東段，躍進路北段、長虹大道北段、平政巷。長虹大道南段，石塘路、綿絹路、綿州路西一巷一環路8.33V游仙東路南段，華興北街，長虹大道北段、躍進路北段、高水一號路、康復醫院片區，黃土梁片區、西山公園片區、新華廠內燃機片區、綿興路西段，高新區北一號路，南一號路、北二號路，南二號路，北三號路，南三號路、北四號路、南四號路、北環路五、六、七號路，小島片區22.21Ⅵ游仙路，五里堆路，綿山路，南山片區，高新區鐵路以南片區、綿興路西段、金祥寺，永發路、興亞路、立新街、新生路、工農街、普明辦事處片區、商校片區8.29Ⅶ青義，塘汛，園藝，永興工業開發區未啟動區域、小枧、松埡6.34通過對表4—2的分析，我們可以得出如下結論：圖4-6：2001—2010綿陽總體規劃圖A．綿陽市核心區的地價級別基本上屬于I—圖4-6：2001—2010綿陽總體規劃圖B．綿陽市的整體地價分布呈放射狀分布，即中心地價高，距離中心越遠，地價越低。在核心區內也是如此，老城一帶地價為I級，向南、向西、向北逐次遞減為II級、III級。C．綿陽市高地價區域集中在涪江西岸、安昌河北岸地區，即核心區。而像涪江以東富樂山風景區周邊、小島、安昌河南岸的石塘和南山周邊，雖然也具備了獨特的地形地貌特征，同時有多條干路、橋梁與毗鄰的核心區相連，但地價等級卻只是IV級。D．綿陽市I級土地面積僅0.8平方公里，占整個市區面積的1.45%，占核心區面積的9.16%。面積和比重明顯偏小，說明土地資源的價值并沒有得到充分體現。2．2．2原因和變化趨勢核心區的地價分布之所以表現出上述的一些特征，我們分析可能有以下幾個主要原因：A．綿陽市的總體規劃進行了多次的修訂和調整，但是總的出發點并沒有發生大的改變，即城市中心的延續，保持核心區作為綿陽市行政、商貿、文化和居住中心的地位。這種單一中心的特征，到最新一期的總體規劃（2001年）中還以“一區五園”的形式得以延續。B．綿陽市的發展戰略和城市功能定位，一直是作為工業和科研基地，其它產業的發展主要是圍繞工業和科研形成配套。同時由于地處川北，缺乏發展外向型經濟的地緣條件，所以經濟總量中的外向型成份比重很低。表現在歷次規劃調整中，商業及住宅用地瞄向的都是本地市場，缺乏對國內外同類型城市發展建設模式的比較研究。圖4-7：城區內的這些集中的工業、倉儲用地（攝于西山子云亭）都應當逐漸外遷，這不僅是城市景觀和功能的要求，也是城市土地經營的要求C．同樣地，作為以工業為主的城市，綿陽市在規劃用地時調整變化最多的是工業用地。而通過前面的分析我們知道，工業用地的地價增長空間和幅度，在所有性質的土地中是最小的。要最大程度地提高土地價值，還是應該對土地進行商業或住宅類的開發。這一點雖然在最近的一兩年之內得到了改善，但力度還有待加強。圖4-7：城區內的這些集中的工業、倉儲用地（攝于西山子云亭）都應當逐漸外遷，這不僅是城市景觀和功能的要求，也是城市土地經營的要求值得注意的是，在綿陽市2001年總體規劃中，綿陽市在突出“科技興市”和“一區五園”的同時，也提出了對文娛、體育用地、城市綠地和城市景觀系統以及歷史文化名城的風貌保持等方面的思路和設想。作為現代化城市的必要特征和經營城市有力的輔助手段，這些方面工作的逐漸得到重視，將極大程度地推進綿陽市土地資源利用狀況的改善，和城市布局的日趨合理。同時計劃將城區內集中占地且污染嚴重的工業企業、倉儲設施和鐵路貨運站遷往城市外圍，騰出來的土地剛好可加以利用，成為核心區土地供應的新來源。2．2．3地價合理分布的設想A．將核心區建成“復合地價中心”圖4-8：城市設計總體結構圖，紅圈示意的各級核心區，將是城市新的地價中心按照綿陽市1993年制訂的“城市百萬人口控制規劃”，綿陽市的城市目標模式構想為“沿涪江、安昌河、芙蓉溪的一級階地呈放射狀、多中心、組團式布局。”這樣的構想是基本上符合綿陽界乎大型和特大型城市之間的具體情況。圖4-8：城市設計總體結構圖，紅圈示意的各級核心區，將是城市新的地價中心特大型城市一般來說都有不同的地價中心，每一個地價中心都針對城市的不同產業和不同功能區域。如果由于地形、人文等條件的限制，無法在空間上形成多中心的話，也存在復合中心的情況，也就是在同一空間上同時疊加多種功能。從綿陽市的具體情況來看，中心區占地僅8.73平方公里左右，且同時承擔著行政、商貿、文化和居住中心的職能，因此在有限的土地資源利用上，必須考慮用地的綜合性和合理性，避免大面積、單一用途例如普通住宅和工業用地的規劃開發，否則不利于核心區地價的整體提升。同時視條件允許，應該努力通過創新規劃，培養出新的地價中心。B．擴大I級地范圍我們在上面已經分析過，核心區I級土地面積過小，而且主要體現為老城歷史因素，沒有通過注入新的經濟因素加以調整和擴大。我們認為，通過注入新的經濟因素，完全可以實現I級土地的范圍。C．提升周邊地價核心區不但要承擔復合中心作用，擴大I級土地的范圍，還應該通過它們帶動周邊地價的整體提升。例如富樂山周邊、石塘以及南山，都具備提升到III級甚至II級的潛質，關鍵要看開發的合理性和整體性。2．3綿陽市房地產市場分析及建議2．3．1綿陽市房地產市場現狀圖4-9：三江口及周邊是目前綿陽的房地產項目熱點地區表4-3圖4-9：三江口及周邊是目前綿陽的房地產項目熱點地區自改革開放以來，綿陽市國民經濟、固定資產及房地產投資均呈逐年增長之勢。尤其近幾年來，房地產的開復工面積及銷售額呈大幅增長趨勢。從房地產開發的投資完成狀況來看，近年來綿陽市房地產開發投資狀況良好，增長勢頭明顯。其中占主導地位的是非公有制投資主體，其完成的投資額比重逐年增加，并且房地產開發投資的新增部分也主要來源于非公有制投資主體。所以說，非公有制經濟是綿陽市房地產開發中最活躍的因素。需要在制訂政策時有所考慮。從樓盤的銷售狀況來看，根據綿陽市房地產交易中心的信息，目前綿陽市全市住宅商品房銷售均價為1400—1500元/m2，但市中心地段主要樓盤的售價較高，具體詳見表4-3，從中不難看出，目前綿陽市住宅商品房的熱點集中在規劃中的I級地區及其邊緣。之所以形成這種市場現狀，一方面是由于本身這些地區的地價就高于其他地區，即地價推動型；另一方面，由于這些地區位于市中心，各項設施便利，人們愿意在此置業，即需求拉動型。圖4-10：高檔商業和高檔住宅應是核心區的開發重點2．3．2核心區合理開發的設想圖4-10：高檔商業和高檔住宅應是核心區的開發重點A．核心區的房地產開發應以商業設施和高檔住宅為主：核心區是整個綿陽市地價最高的地區，同時也是最具土地稀缺性的地區，因此，在規劃和建設上應重點考慮開發商業和住宅的物業形態，從而獲取最高的宗地地租量。這樣就要求現狀中不符合這一要求的物業形態，如：政府辦公用地、工業用地、普通住宅用地和一般商業用地，應該予以搬遷并合理布局在新的地址上。騰出來的土地嚴格按照規劃重新建設，并成為綿陽市真正的經濟活躍區域。B．具體到核心區I、II、III級地區的開發策略：核心區I級地區的地價和土地稀缺性均為最高，因此應重點開發高級商業（如：高檔寫字樓和購物中心等）和高檔住宅（如：別墅、聯排住宅、高檔公寓等）。在I級地區的外圍是II、III級地區。這些地區緊挨著I級地區，也是土地價值較高的地區，只是在土地的稀缺性上稍遜。因此適宜開發為I級地區的輔助居住區，主要以價格稍低的一般住宅及其配套服務設施為建設重點。C．核心區各組團應按照商業區和住宅區分開的概念，重新規劃，有序建設，核心區的商業和住宅應采取大分區的概念，體現聯片開發的優勢。3．綿陽市核心區規劃設想3．1地價提升戰略3．1．1旅游戰略新思路在分析了綿陽市土地資源利用的現狀后，我們發現，促成和影響綿陽市核心區現狀的根本因素，在于綿陽市歷屆政府一直執行的城市發展戰略，即“科技興市、工業強市”。過于強調科技和工業對城市經濟發展的唯一重要性，而忽視了綿陽市自身具備的其它資源。因此，綿陽市核心區的地價分布特征基本上是圍繞著行政分區和工業布局形成的。看不到其它因素特別是區位特征發揮作用。這種發展格局無疑是一種對土地資源的浪費。為了找出解決這一癥結的方法，我們結合綿陽市的區位特征，對國內若干條件相似的城市進行了比較研究，得出的結論是：綿陽市在繼續推行“科技興市、工業強市”的發展戰略的同時，應該對“旅游興市”的可行性加以研究，從而找到一條促進城市經濟發展的新路。3．1．2發揮核心區區位優勢在綿陽市大力發展旅游業的工作中，核心區無疑具有重要的地位。核心區交通四通八達，是綿陽市基礎設施最發達的地區，也是旅游接待能力最集中的地區，同時核心區及其周邊本身就具備一定的旅游資源。如果在綿陽市發展旅游業，核心區理應成為游客的住宿、購物、休閑和配套的交通、通訊、商務中心。綿陽市核心區三江交匯、三山環抱的獨特地形，符合中國人“仁者樂山、智者樂水”的傳統習慣。川西北特色民居和風味飲食在國內也是廣受認同。做足山水文章，推出特色旅游和完善配套功能可能是核心區成為旅游服務中心的關鍵。盡管綿陽市總體規劃中做出了“建設富樂山風景區、三江水上景區及濱河文化休閑軸”等設想，但那只是圍繞滿足本市居民的文化、休閑和娛樂需求，并沒有形成在“大旅游”觀念下的一種旅游開發思路。因此我們認為應該在一個更大的視角下對上述規劃內容進行重新審視，在規劃的具體表現形式和開發力度上突破傳統思維的束縛，借鑒國內外成功的范例，達到一步到位的建設效果。3．1．3規劃調整促進房地產市場發展我們強調發展旅游業對于綿陽市的重要作用，其出發點還是在于探討如何利用發展旅游業，來充分體現綿陽市核心區的區位優勢，從而帶動綿陽市土地資源利用狀況的總體改善。在這里我們提出一套總體思路，：A．綿陽市具備“旅游興市”的基本條件，應該考慮在新的規劃中加進去。B．綿陽市發展旅游業，應該在“大旅游”的指導思想下對全市范圍內的旅游資源進行重新整合。C．旅游業作為經濟中最活躍的部分，對房地產開發巨大的促進作用已經為其它城市的實踐所證實。這與我們通過規劃調整提高核心區地價總體水平的初衷完全吻合。核心區的規劃調整應考慮作為旅游服務中心的要求。D．在核心區的規劃和開發中，必須嚴格遵循經濟規律，也就是做到在最適合的地塊開發最適合的旅游產品，從而獲得最理想的土地收益。3．2規劃設想圖4-11：綿陽三江口半島現狀，設想這里將來建設旅游休閑角圖4-12：山水住宅區意向圖4-11：綿陽三江口半島現狀，設想這里將來建設旅游休閑角圖4-12：山水住宅區意向A．旅游服務中心區在核心區半島型地帶，即劍南路西段—富樂路—濱河北路東段—沿江西路南段圍成之區域，建設綿陽市旅游服務中心區，面積在4平方公里左右。該地區作為綿陽市最具地方特色和土地稀缺性的地區，應該通過重新定位，并結合旅游業的需要開發商業和高檔住宅，使地價水平全部升級為I級。B．旅游休閑角在半島型地帶的最東部，即從一環路南段的富樂大橋至南山大橋一線以東的三角形地區，參照國內外濱水城市的范例，建設旅游休閑角，面積在