惠民殯葬政策實施狀況與發展規劃

古語有云“國之大事，在祀與戎”（《左傳·成公十三年》）。殯葬自古以來屬于基本民生范疇的大事。當前，在加快推進以保障和改善民生為重點的社會建設中，解決好“死有所葬”的基本民生問題，關鍵在于高質量殯葬公共政策的制定、執行和落實。自黨的十六大提出科學發展觀這一重大戰略思想，到黨的十八大將其確立為全黨的指導思想，推動我國公共政策理念發生了質的飛躍，由政策操作層面以“經濟建設”為中心進一步提升為政策價值層面的“以人為本”?！耙匀藶楸尽甭鋵嵉綒浽犷I域，就是要求執政者科學制定殯葬公共政策，提供公眾需要的殯葬公共產品，實現“對社會價值權威性的再分配”[1]。惠民殯葬政策正是基于政府回應公眾殯葬利益訴求、進行利益再分配而制定的殯葬公共政策，必然以敦厚民風、改善民生、增進福祉為價值取向，解決公眾在殯葬服務方面的合理需求，實現對人的價值和意義存在的尊重和維護。一惠民殯葬政策緣起及制度確立（一）政策緣起我國的惠民殯葬政策起源于一些地方推行的殯葬救助措施。早在2007年之前，上海市、遼寧省盤錦市、貴州省銅仁市、云南省麗江市等地對特殊困難群體實行了以減免基本殯葬費用為主的殯葬救助措施，救助面相對狹窄，減免標準不高，救助資金主要由當地殯葬服務事業單位承擔。2007年年初，寧夏回族自治區民政廳出臺了《寧夏回族自治區殯葬救助試行辦法》（寧民辦〔2007〕17號），規定由當地政府對城鄉困難群眾和重點優撫對象給予300～500元不等的一次性殯葬救助金，屬于全國首個由當地政府財政予以保障并在全區范圍內實施殯葬救助的規范性文件。同年，河北省遷安市、河南省欒城縣政府又相繼出臺文件，免除了轄區所有居民基本殯葬服務費用，惠民范圍之廣、力度之大、政策之實首開全國先河，深受當地群眾擁護和支持，引起了強烈的社會反響。（二）制度確立2009年，民政部出臺了《關于進一步深化殯葬改革促進殯葬事業科學發展的指導意見》（民發〔2009〕170號），首次以國家部委規范性文件形式確立惠民殯葬政策基本概念、實施方法、具體內容以及鼓勵措施。《意見》將惠民殯葬政策定義為由政府公共財政予以保障、以重點救助對象基本殯葬服務減免為基礎、其他多種形式殯葬救助為補充、基本殯葬服務均等化為目標的殯葬救助保障制度。2012年國務院印發的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》（國發〔2012〕29號）首次明確將為身故者提供基本殯葬服務納入基本公共服務內容，要求向城鄉困難群眾和不保留骨灰者免費提供遺體運送、火化和綠色安葬等服務。為落實規劃要求，民政部于2012年年底出臺了《關于全面推行惠民殯葬政策的指導意見》（民發〔2012〕211號），明確了全面推行惠民殯葬政策的總體要求、具體措施以及保障機制，提出了到“十二五”末，在全國火葬區全面建立基本殯葬服務保障制度，基本實現殯葬基本公共服務均等化的目標。以上文件的出臺，標志著惠民殯葬政策已經上升為國家基本公共服務政策，以制度的形式確立下來，成為當前和今后一個時期殯葬改革落實科學發展觀，著力保障和改善民生的重要舉措，對于切實保障人民群眾基本殯葬權益具有十分重要的意義。二惠民殯葬政策實施現狀及效果目前，除西藏自治區外，全國已有30個?。ㄗ灾螀^、直轄市）實施了全省性的惠民殯葬政策，基本實現了惠民殯葬政策全面覆蓋低收入群眾。（一）從政策制定看，多數省份專門就推行惠民殯葬政策出臺了全省性文件在全面推行惠民殯葬政策的30個省（自治區、直轄市）中，有28個省份出臺了全省性的惠民殯葬政策，其余2個省通過所有地級市和個別縣級地區出臺文件實現了惠民殯葬政策全覆蓋。出臺全省性惠民殯葬政策的省份中，近80%的文件由省政府（含省政府辦公廳）直接下發、轉發，或由民政部門聯合財政等相關部門下發，由民政部門單獨發文的只有6個省份。出臺惠民殯葬政策的省份中，多數專門就減免或補貼群眾基本殯葬費用進行發文，其中北京、重慶還制定了具體實施細則或辦法；安徽、河南、海南、四川、貴州、青海等6個省針對殯葬改革和殯葬管理出臺全面性的指導意見或通知，將推行惠民殯葬作為內容之一進行總體部署和要求。（二）從目標群體看，針對困難群眾減免或補貼基本殯葬服務費用是重點北京、天津對轄區戶籍居民全面給予喪葬補貼；浙江省將殯葬救助納入全省城鄉居民社會養老保險體系，為享受養老金待遇的參保人員死亡后發放一次性喪葬補助。深圳、青島等城市及一些縣級市實現了惠民殯葬政策覆蓋所有戶籍居民或常住人口。（三）從執行機構看，惠民資金保障和政策落實多數遵循屬地管理原則資金保障是執行和落實惠民殯葬政策的關鍵。落實惠民殯葬政策的省份中，絕大多數惠民資金由市、縣財政分擔或縣財政負擔。天津、湖北兩省實行了分級負擔制，省級財政負擔比例分別達到了60%和50%。浙江、廣東、重慶、陜西等省的省級政府財政對重點地區給予了適當補助。還有少數省份的惠民資金從當地民政部門留成的福利彩票公益金或救助專項資金中解決。就惠民殯葬政策具體執行層面而言，多數地方要求由縣級政府民政部門對相關申請材料進行審核，由鄉鎮人民政府（街道辦事處）按照當地標準發放基本殯葬服務補貼，或由負責身故者火化的殯儀館直接扣除基本殯葬服務補貼部分。提供海葬等不保留骨灰服務的費用，則由指定的殯葬服務機構按照當地標準直接免除。（四）從執行環境看，黨委政府重視程度及地方公共財力是影響政策出臺的主因經濟發展水平較高的東部地區無論在惠民殯葬政策分布地區數量，還是資金投入量上，均超過了中西部經濟欠發達地區的總和。值得注意的是，除北京、天津、江蘇、浙江等經濟較發達地區惠民政策實施程度較高外，河南、江西、云南等經濟欠發達地區在惠民政策覆蓋人群、資金投入量等方面也蔚為可觀。僅以江西省吉安市、云南省安寧市為例，經濟發展水平屬于省內靠后位置，卻能每年投入近2000萬元為轄區所有火化人口基本殯葬服務埋單，固然有發展旅游經濟等內在驅動因素，但主要還是與當地黨委、政府對殯葬工作的高度重視和大力支持有關。（五）從執行效果看，實施惠民殯葬政策促進了殯葬改革發展從各地惠民殯葬政策執行情況看，一般由省政府（含省政府辦公廳）或聯合財政等部門發文，惠民資金保障力度較大，特別是能夠專門針對殯葬救助保障進行發文，明確相關減免程序和資金落實等要求，惠民資金明確由各級財政分級負擔或明確負擔比例的，地方民政部門積極性相對較高，政策執行和落實效果較好。從救助形式看，直接發放補貼和減免基本費用兩種形式各有利弊，前者一般標準較高，如北京、天津均采取發放補貼形式，標準分別為5000元和1800元；后者是從辦理喪事總消費中扣除幾項基本殯葬服務費用，基本服務費用均按照當地價格部門核定的標準執行，往往存在核定標準偏低和市場動態調整機制反應滯后等問題，但是從惠民殯葬政策保障群眾基本殯葬需求的初衷而言，后者更符合政策的實質要求?？傮w來看，實施惠民殯葬政策提高了各地群眾參與殯葬改革的積極性，火化率大幅提升的態勢在一些實施惠民政策力度較大的中西部地區已初步顯現，如河北省遷安市、河南省欒川縣等一批惠民政策起步早、惠及全民的地區，火化率很快升至100%。云南安寧市、廣西平果縣等地也在政策實施后從不到20%的火化率升至90%以上。惠民政策實施也帶動了一些地方殯儀館、骨灰堂等公益性殯葬服務設施建設和殯葬管理體制改革，規范了殯葬服務行為，減少了喪事中的大操大辦現象，對移風易俗起到了促進作用。三惠民殯葬政策實施過程中存在的問題實施惠民殯葬政策不同程度地減輕了群眾喪葬負擔，提高了群眾參與殯葬改革的積極性和主動性，但還存在分布不平衡、覆蓋范圍窄、保障水平低、實施方式單一等問題，特別是城鄉區域之間、不同群眾之間殯葬救助保障水平差距較大，對于群眾主動進行葬式葬法改革的鼓勵性措施不足，在一定程度上影響了政策實施的公平公正性，制約了殯葬改革的順利推進和殯葬事業的健康發展。（一）惠民殯葬政策實施區域不平衡由于受不同地區經濟社會發展水平和殯葬工作基礎狀況影響，中西部地區惠民政策出臺數量和覆蓋人群明顯低于東部地區。據粗略統計，東部地區超過一半的火化人口獲得了殯葬救助，而中部地區此比例僅為3成，西部地區更低。此外，受城鄉二元分制的管理定勢影響，在面積占國土總面積近50%、人數占總人口20%的土葬改革區，除湖北、陜西、甘肅等少數省份外，多數地方未將當地群眾殯葬活動納入惠民政策救助范圍。而對于人均收入和火化量均較低的中西部和廣大農村地區，通過出臺惠民殯葬政策，減輕群眾喪葬負擔、促進火化率提高和殯葬改革發展，具有更加重要的現實意義。（二）惠民殯葬政策實施整體水平不高從當前惠民殯葬政策實施整體情況看，覆蓋范圍還相對狹窄，惠及城鄉“低?！睂ο蟆⑥r村“五?！睂ο?、城鎮“三無”人員等傳統民政工作對象的多，面向其他需要救助的農村居民、流動人口乃至戶籍或常住人口的少；惠民項目較為有限，針對遺體接運、火化環節的多，鼓勵骨灰集中生態安葬的少，且后者多集中在土地資源較為緊缺的大中城市和經濟發達地區；救助標準偏低，每具遺體享有的平均救助標準約為600元，一些地方還不滿200元，較基本殯葬服務逾千元的全國平均消費水平而言尚有不小差距?；菝駳浽嵴咴诟采w人群、惠民項目、救助標準等方面都有很大的提升空間。（三）惠民政策廣泛實施面臨資金籌措困難雖然近年來各地普遍推行惠民殯葬政策速度加快、力度加大、覆蓋面大幅提升，但各項惠民指標增長速度最快的基本上都集中在經濟相對發達的東部地區和大中城市。據初步估算，近兩年東部地區惠民殯葬資金投入增長量分別是中部和西部地區的2.5倍和6倍，中西部地區惠民資金投入后勁明顯不足，且絕大多數中西部地區從省級或地市級層面出臺惠民殯葬政策后，往往負擔的惠民資金比例較小或根本沒有配套資金予以落實，多數要求縣級財政解決，而以當前縣級財政普遍較為吃緊的狀況，短時期內單純依靠其增加投入擴大惠民政策覆蓋范圍將面臨較大的資金籌措困難。（四）惠民政策綜合效應尚未充分發揮目前，惠民殯葬政策實施尚處于面向困難群眾減免基本殯葬費用的起步階段，受資金投入不足、配套措施未能跟進、殯葬公共服務水平不高等因素影響，還沒有與實行火葬、推行生態殯葬、倡導移風易俗有效結合起來。如在火葬區，沒有形成以惠民政策帶動火化率普遍提高、骨灰生態節地安葬、喪事文明簡辦的效果，還不能有效解決散埋亂葬、“裝棺二次葬”、追求硬質墓穴和豪華墓位等安葬問題；在土葬改革區，沒有通過實施惠民政策，形成鼓勵群眾自愿選擇火化、遺體集中生態安葬或深埋不留墳頭等效應。同時，因宣傳力度不夠，引導方式簡單，群眾對惠民殯葬政策的關注度普遍不高，以惠民政策帶動殯葬改革的良好社會氛圍尚未形成。四全面推行惠民殯葬政策形勢分析及發展規劃（一）形勢分析當前，我國正處于經濟社會加速轉型期，改善民生、創新管理不斷得到加強，保護生態、永續發展被提到前所未有的高度，保障基本、優化服務成為群眾普遍訴求，這些都為繼續推進殯葬改革創設了良好的社會環境，為全面推行惠民殯葬政策提供了難得的發展機遇。1.保障和改善民生，加快健全基本公共服務體系，為全面推行惠民殯葬提供了政策支撐黨的十八大做出了在改善民生和創新管理中加強社會建設的重大戰略決策。同時，《國家“十二五”規劃綱要》和《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》也首次將基本殯葬服務納入基本公共服務體系，以制度的形式確立下來。這些都為推行以保障“死有所葬”為主要內容的惠民殯葬政策，提供了決策依據。2.維護社會公平正義，促進社會和諧，為全面推行惠民殯葬指明了前進方向黨的十八大指出，建設中國特色社會主義，公平正義是內在要求，社會和諧是本質屬性。推行惠民殯葬政策就是要通過轉變政府職能、提供優質公共服務，保障群眾基本殯葬需求，切實減輕城鄉居民喪葬負擔，維護群眾殯葬權益，增進代際和諧，實現改革發展成果更多更公平地惠及全體人民，這充分契合了維護社會公平公正、促進和諧社會建設的本質要求。3.推進生態文明，建設美麗中國，為全面推行惠民殯葬拓展了廣闊空間生態文明建設是中國特色社會主義“五位一體”總體布局的重要方面，也是全面推行惠民殯葬政策的著力點和生長點?；菝駳浽嵴卟粌H要在體現廣覆蓋、?；?、多層次上下功夫，也要在順應生態文明要求，拓展惠民領域、保證可持續發展上求突破，將惠民殯葬的重點逐步從保障基本殯葬服務擴大到鼓勵遺體節能降耗處理和骨灰生態節地安葬，為不斷豐富惠民殯葬內涵拓展更加廣闊的空間，提供多樣化的實現途徑。4.踐行社會主義核心價值體系，促進精神文明建設，為全面推行惠民殯葬營造了良好氛圍隨著社會主義核心價值體系建設深化，殯葬活動所承載的人文理念被賦予了新的時代內涵。崇尚科學、反對迷信的生活方式逐漸為更多人所認可與接受，遺體火化、骨灰節地安置的現代殯葬方式得到了更多人的參與和支持，文明節儉、移風易俗的喪葬新觀念逐步得以確立并深入人心。這些民意訴求和主流價值觀為廣泛推行惠民殯葬政策所鼓勵引導的殯葬行為，營造了良好的社會氛圍。（二）發展規劃黨的十八大提出實現基本公共服務均等化的總體要求，為全面推行惠民殯葬政策指明了方向。“十二五”期間，推行惠民殯葬政策應根據經濟社會發展水平和群眾的殯葬需求，以保障殯葬基本公共服務為基礎，以推行生態文明殯葬為補充，不斷擴大惠民范圍，拓展服務項目，提高保障標準，力爭到“十二五”末，在火葬區建立基本殯葬服務保障制度，到2020年實現惠民殯葬政策全面覆蓋，建立殯葬基本公共服務體系，實現殯葬基本公共服務均等化。為實現上述發展目標，可以根據救助人群，改革重點統籌規劃，分步實施。1.分類指導，統籌推進惠民殯葬政策實施按照分類指導、統籌兼顧、協調推進的原則，有重點、有步驟、分層次地推動各地惠民政策實施。對于剛剛出臺惠民政策或政策執行不力的地區，要積極爭取當地黨委、政府對惠民殯葬工作的重視支持，加強與財政等相關部門的溝通協調，盡快出臺相關實施細則或辦法，明確資金來源、政策實施時間以及具體操作辦法，盡可能爭取政府財政投入，提高省、市兩級政府財政負擔比例，減輕基層壓力，切實將惠民殯葬政策落到實處，有效保障群眾基本殯葬需求。對于惠民政策落實較好的地區，要繼續鞏固和提高基本殯葬服務受益人群范圍和救助標準，不斷優化結算操作程序，完善惠民殯葬政策措施，建立健全殯葬基本公共服務投入和穩定增長機制。2.深度拓展，不斷豐富惠民殯葬政策形式內容當前，在切實保障困難群眾基本殯葬需求的基礎上，各地還要爭取在惠民殯葬政策擴面、增項、提標上下功夫。有條件的地方可將惠民范圍從重點救助對象擴大到戶籍人口和常住人口，將減免基本殯葬服務費用延展到獎補生態安葬方式，將減免補貼標準與物價上漲掛鉤聯動。對土葬改革區采取深埋不留墳頭、集中生態安葬者給予補貼或獎勵。3.加大投入，建立健全殯葬公共服務體系全面推行和有效落實惠