應對環境挑戰須強化政府環境責任

當今中國，環境污染問題依然嚴重、健康風險突出、因環境問題引發的糾紛及各類公共事件加劇，特別是伴隨公民環境意識的提高，維權意識加強，公民對公共問題倍加關注，政府在提供良好環境質量、控制污染損害、防范環境健康風險以及保障公民基本環境權益等方面的作為和行政有效性受到越來越多的質疑。政府在環境保護方面負有何種責任、如何履行這種責任，成為當前中國環境治理急需厘清的關鍵問題。環境管理/治理成了中國社會轉型中政府責任擔當的一個重要方面。2011年底，一場首發于網絡的關于空氣質量的爭論，使得PM2.5似乎一夜之間就從學術圈變成了公眾“常識”術語，并在初期階段，它儼然成了環境問題的代名詞。從爭論和質疑數據的準確性到淘寶網口罩熱賣、從各大主要實名微博博主的大聲呼吁和每天的信息發布再到各類空氣污染隨身測的個體行動，這場由公民個體引發的公共事件爭論很快得到政府的回應，并最終促成各地監測方案、數據公開方案的出臺和新的大氣環境質量標準的公布。到2012年，各類環境問題引發的公共事件更為激烈、影響范圍更大，什邡、啟東、寧波等地發生的水源地污染、飲用水安全及企業非法排污等，無不凸顯出公眾對政府履行環境責任缺位的質疑和對政府有效履行環境責任的期待。這種期待、辯論乃至批評，不僅集中在加速爆發的一系列公共環境事件的起因、后果、責任追究以及權益保障等方面，更是對政府處理環境事務的能力、效率和效果以及公平和公正性的質疑。這些都折射出社會對政府急需改進環境公共管理/治理與環境公共服務提出的合理期待與要求，也表明對政府環境責任承擔和管理/治理能力的不滿，且認為政府在環境保護方面的管理缺位、執法不力和決策失誤是環境惡化的主要根源和制約中國環境保護的嚴重障礙。[1]政府作為公共事務管理和公共服務提供的主體，必然需要承擔其應有的公共事務管理責任、分析和鑒別由環境問題引發的社會沖突的根源以及后果，并據此進行有效的遏制和預防，同時，要保護環境資產的不貶值甚至增值并推動社會—經濟—環境的協調和可持續發展。一保存和提升環境資產與服務是現代政府的當然責任公民享有在安全、良好的環境中生存的權利，政府有保障公民權利實現的義務，應當對環境負責。環境是一種公共物品，政府作為公共物品的管理者和公共服務的提供者，對環境負責是其職能之一。良好的環境在現代社會是公眾所應該享有的一種普遍福利，政府有提供這種公共福利的義務和責任。完善政府環境責任既是環境法治的基本要求，也是環境公共需求變化和環境基本權利發展的客觀要求。首先，環境質量以及環境資源是重要的公共物品，且具有典型的稀缺性和競爭性特征。環境以及環境資源作為諸多生態和環境服務功能的載體以及具體提供者，兼具公益品和公害品特征。一方面，當它能夠滿足人們需要的時候，體現為公益品特性；另一方面，環境資源受到破壞或影響，導致其數量或質量下降則會導致人類福利下降，甚或造成不可挽回的生命和財產損失，從這個意義上，它會體現出公害品的特征。與民眾生活和企業生產對良好環境質量以及充足的環境資源供給的需求相比，環境質量和環境資源的數量和質量具有稀缺性特點，且在使用和消費過程中具有影響他人的外部性特征，使得在如何利用環境資源以及環境質量變化的情況下，都會導致對環境資源的競爭性使用并發生利益沖突。其次，環境的稀缺性公共物品/服務特征對政府提出了干預和配置的要求。稀缺性意味著，由于需求的無限性，任何一種資源、物品或服務，都不可能滿足所有用途和所有人的要求，必然在使用者之間和使用方式和途徑方面，存在著競爭性的使用關系，社會必須依據某種規則、原則以及制度對具有稀缺性和競爭性的資源進行配置，以實現經濟效率和社會公平。一般而言，可實現這種配置功能的包括兩個主要的主體：一個是市場，一個是政府。在環境問題上，政府和市場二者缺一不可。由于環境資源的公共物品屬性以及外部性特征的存在，在沒有恰當的政府或者公共干預的情況下，必然會出現市場失效的現象，也有可能導致資源的過度使用和環境的破壞。由此提出了恰當的政府干預的必要性，但政府的恰當干預并不等于環境治理方面的全面的政府行政干預，在市場經濟條件下，政府的干預可以概括為：通過法律明確社會配置環境公共物品/服務的原則和規則；提出和實施相應的公共管理制度安排；制定和執行有效的干預政策以便糾正市場失靈的現象；通過相應的制度安排提供必要的公共物品和服務。再次，環境資源具有公眾性和基本公共服務特征，且因其競爭性特征決定了公平配置具有重要意義。良好的環境質量是公民的基本權利，同時，公民也有免受不良環境質量影響的權利。環境保護與人們的生產、生活息息相關，作為一項基本權利，每個國民，不論地位高低與貧富，享受的基本公共環境服務應該是相同的和均等的。因此，環境保護和管理與民眾福祉和福利關系密切，涉及人民的根本利益。如前所述，環境資源/環境服務具有競爭性特征，這種競爭性，不僅體現在不同的用途間，還體現在區域間、國家間和不同的代際，也體現在不同的利益集團之間。正是這種競爭性的存在，使得環境資源通常具有很高的使用成本，并由于其外部效果的溢出特征，出現了“可持續性”和“不可持續性”的跨邊界貿易問題，這些特征和現實的存在，表明環境資源具有重要的社會公平意義。因此，在環境管理方面，必然要求政府對環境公平、環境公正與環境正義給予充分的重視。從這個意義上說，環境保護工作應真正體現代表廣大人民群眾的最根本利益這一要求，因為保護生態環境是事關國家利益和安全、保障當代人民和子孫后代生命安全和生存福利、支持社會經濟長期可持續發展的根本大計，環境保護因此也成為現代政府實施公共管理的基本職責之一。需要說明的是，環境問題伴隨社會經濟活動產生，也必然通過社會經濟的發展進程得以解決。中國正處于急速的制度變遷時代，環境問題的解決，一方面要通過提高環境資源利用的技術效率和經濟效率進而改善人類對自然的利用方式，即通過技術創新來實現；另一方面，更需要通過調整人和人之間的利益關系，即進行制度創新的方式，實現環境資源的有效利用和公平配置。這就要求：一方面，確保環境保護服務于全社會福利改善的需求；另一方面，避免環境資源的不恰當管理加劇社會貧富差距，特別是避免在利益集團和社會階層結構已經客觀形成的今天，不至于因為環境資源問題引發激烈的社會矛盾和沖突。[2]二環境管理模式變遷：政府環境責任演變與現狀20世紀80年代以來，世界各國政府一直在不遺余力地推進和建立現代政府公共管理體制。公共管理強調政府利用其行政授權以及各種行政和管理資源以及政策手段，對公共資源進行有效配置和管理，并通過基于相關利益群體的有效參與和民主決策過程實現公共管理的相關目標。[3][4][5]現代公共治理同時還必須強調和關注如何在有限的財政資源下以靈活的手段回應社會的公共需求，特別是強調政府需要進行管理方式變革以便以較小的代價實現相應的管理目標。[6]經過20多年的快速發展，公共治理理論日益豐富、觀點眾多，其核心要點可以概括：為公共治理體系包括治理的主體，如政府、公共組織、非營利組織、私人組織、社會個人等；治理的對象或客體，當前已應用到各個領域；治理的方式，強調各種機構、團體之間的自愿、平等合作。在公共治理研究中，非常關注不同治理主體針對某一治理對象采取的治理方式所產生的績效。[7]簡言之，公共治理是公共權力部門整合全社會力量，管理公共事務、解決公共問題、提供公共服務、實現公共利益的過程。[8]李妍輝總結了在從“管理”到“治理”的公共管理模式轉變過程中政府環境責任的轉變與趨勢，[9]包括：治理規則的多元性、多層次性和動態性。由于環境治理涉及眾多的具有不同利益訴求的行為主體，特別是行為人與結果承擔者分離的特征，環境治理的過程從本質上以及從實踐上必然是一個多元參與的過程，由此才能充分體現不同利益主體的利益訴求并通過多元主體的多樣性的參與方式，形成各類不同主體之間的有效交流和溝通，并形成有效的政府、市場、各類不同社會經濟特征乃至不同利益訴求的公眾主體的制衡關系，進而達成多方認可的環境保護目標和環境保護戰略，乃至環境保護規則和政策，從這個意義上說，政府責任從無所不包的管制者轉化成權能有限的服務者和管理者，從而達到公共環境事務處理的最佳狀態。由于參與主體的增多以及參與范圍的擴大，要求建立多層次的組織結構并進行有效的組織協調以實現環境管理和治理制度的有效運作，這種多重的組織結構和注重利益協調的制度安排，有別于傳統管理的單一結構，它可以有效避免傳統的單一中心和自上而下的管理模式中的決策片面、主觀和信息單一等劣勢。同時，任何的治理模式均是特定的社會經濟和制度條件的產物，也必然需要隨外部條件的變化等進行動態調整，從而反映不斷變化的社會需求和公眾要求。三政府環境責任：基本界定與現實情況所謂政府環境責任，是指以公眾環境利益為指向，法律規定的政府在環境保護方面的義務和權力，以及因違反上述義務和權力的法律規定而應承擔的否定性后果。政府環境責任包含如下幾個主要方面：政府在環境管理和環境公共服務提供方面的基本職責、職權以及履行相應權責的行政資源，也包括政府因違反有關其環境職權、職責的法律規定而需依法承擔的否定性責任。[10]其中，政府環境職責和職權統稱為政府第一性環境責任，否定性后果屬于政府的第二性環境責任。近年來，有很多研究分析和識別了政府環境責任的缺陷和問題，概括起來包括：重政府經濟責任輕政府環境責任、重企業環境義務和追究企業環境責任、輕政府環境義務和追究政府環境責任、重政府第一性環境責任輕政府第二性環境責任、重政府環境權力輕政府環境義務、重地方政府的環境責任輕中央政府的環境責任、重政府環境保護行政主管部門的環境責任輕政府負責人的環境責任等。[11]上述的各類政府環境責任的不健全以及政府環境責任的不履行，不僅影響環境管理工作開展，更重要的是，導致政府環境公信力的降低和決策失誤，具體體現在：民眾持續性地質疑政府所公布數據的準確性、質疑政府的管理政策的利益傾向、質疑重大環境影響評價結果的客觀性等。這種質疑在特定情況下，就會引發群眾抗議行動，進而導致政府危機。同時，政府的某些環境與發展決策失誤以及處理環境沖突問題的失誤，則會導致更大的社會資源浪費。2012年召開的黨的十八大明確提出要建設生態文明的長遠大計，生態文明理念應滲透和統領物質文明、政治文明、精神文明建設，特別是融入政治文明的建設中。如此，中國必須也必將通過環境善治來推進生態文明的演進歷程。四明確和落實政府環境責任，推進環境保護工作近年來關于“善治”有很多的研究、討論和實踐，比較重要的有亞洲開發銀行提出的善治的四個基本要素，即問責、參與、可預測性和透明，以及聯合國亞太經濟和社會委員會提出的參與、法治、透明、回應性、以達成一致為導向、公平與包容、有效性與效率、問責，這些要點和要素都是現代治理模式中核心的和重要的內容。如上所述，環境是一種公共物品和基本公共服務，良好的環境在現代社會是公眾所應該享有的一種普遍福利，公民享有在安全、良好的環境中生存的權利，政府有保障公民權利實現的義務。政府因此應該是公民環境權益的保護者，提供良好環境物品的義務主體和不履行法定義務的責任承擔者。完善政府環境責任既是環境法治的基本要求，也是環境公共需求變化和環境基本權利發展的客觀要求。在完善政府責任方面需要強調：環境保護涉及眾多部門、學科、領域、利益主體，政府環境責任是由一系列相互補充、相互制約的責任所組成的責任體系。健全政府環境責任的重點和方向，是不斷提高政府環境責任的可操作性，實現政府環境責任的制度化、規范化和程序化。[12]在此基礎上，很多法律專家提出了完善政府環境責任的主要方面，包括建立健全環境與發展綜合決策制度、政府環境目標責任制度、戰略（規劃）、環境影響評價（特別是戰略環評）、排污總量控制制度、綜合環境許可制度、生態區劃與環境功能區劃制度、生態行政補償制度、政府環境信息公開制度、政府支持公眾參與制度、政府環境應急制度、環境政績考核制度、政府問責（政府環境責任追究）制度等。除法學界以及公共管理研究領域關于政府環境責任的各類建議外，從環境善治的角度，政府環境責任的有效履行必須在如下方面進行突破和改進：1.現代的環境治理必須強調善治，體現多方參與、法治完善、決策和管理透明、有效性-效率-公平以及問責等要義，特別是必須推進行政管理、市場激勵、社會制衡這三種調整機制的有機結合，其中最關鍵的是要在對政府的管理責任、管理方式、管理理念和原則方面進行深入反思的基礎上，對政府管理進行變革和改進應不斷強調和落實政府作為全社會委托的環境和自然資產管理者的自然資本保育和增值的責任；對政府公權力的有效應用及邊界進行明確和規制，強調依法行政，提高行政效率；強調并推動基于科學認知的決策過程的民主化及透明度；通過多方利益相關者以及公眾的廣泛參與，確保利益協調機制的有效運作，并確保社會的環境公平和環境正義底線；強化政府與公民的互動，強化公民對公共管理的監督。唯有如此，才能真正體現和落實政府的環境責任。2.通過“賦權于民”“還權于民”的過程實現環境管理制度的根本轉變應在承認環境資源是一種重要的資產及資本的基礎上，明確界定有效的環境權益及權益結構，包括公民的基本環境權益，以及破壞這種環境權益的責任承擔方式，促進保護環境的責任與享有環境服務的權利的統一。公眾的環境權益，不僅包括享有良好的環境質量等方面的權利，也包括由環境信息知情權、受到環境損害時的索賠權、對政府和企業的環境監督權等一系列的權利構成的權利束。3.通過制定有效政策，糾正市場失靈，有效發揮市場的資源配置功能，體現政府有義務以費用—有效的方式實現政策和管理目標環境經濟政策的制定和有效實施，是非常關鍵的一個重要環節，環境經濟政策是指運用價格、稅收、財政、信貸、保險等經濟手段影響市場主體的行為，以實現經濟建設與環境保護協調發展的政策手段。環境經濟政策變革的核心內容是基于污染者、使用者、受益者負擔原則，形成有益于環境質量改善、生態系統功能提升的適宜的價格信號，這個價格信號中，不僅應包括企業的生產成本，還要反映生產和服務提供過程中帶來的資源和環境的成本。建立環境資源就是資產的概念，并把這一概念體現到政策制定、社會經濟運行的過程中，創建一個有利于環境友好的企業和技術的市場競爭環境。因此，中國應盡快在“稅收中性”的原則下制定和實施環境和資源稅收政策（亦即不增加整體稅負水平，增收環境稅但降低