文化遺產事業內部全面深化改革的重要領域

在新型城鎮化中讓文物活起來，意味著管理方式要創新——通過改善管理，使文物能更全面地參與城鎮化進程，能更大地發揮其對經濟社會發展的貢獻；而國家的全面深化改革背景，意味著以往管理中的有空白、不配套和不精細等問題都需要得到制度層面的彌補。這些制度缺陷或制度建設不足，涉及事業發展的許多方面[1]。體制改革和機制創新必須確定優先序、抓大放小。只有這樣，才能使改革的正能量及時體現出來。那么，哪些制度重要呢？顯然，行業發展的方方面面都要涉及的、影響核心資源使用方式的制度就是重要的。這些方面的制度改革就是響應黨的十八屆三中全會《決定》的當務之急。全域性影響行業發展并在核心資源的使用方式和效率上起到決定性作用的制度，可歸為三類：①管人的制度；②管錢的制度；③管權的制度。據此，在2014年的藍皮書中，我們確定文物系統的年度考核評價制度、文物系統的資金機制、文物保護單位的權屬確定工作機制作為研究對象，以為相關管理部門對這些制度在“十三五”期間的全面深化改革提供前瞻性思路[2]。1構建文物系統的年度考核評價制度年度考核是所有單位和行業都應必備的管理手段，與評估定級和專項工作檢查等，共同形成激勵機制。但如何確定合理可行的考核體系并構建相關激勵機制，是文物系統多年來進展不大而其他行業已有不少創新的領域。合理的考核體系應推動管理工作拓展分類管理、精準管理的深度，使良莠易辨、獎懲分明。只有這樣，才能因崗制宜，形成日常工作的壓力和動力。這套考核體系，也能基本套用于重大項目，且稍經改造就能按照分工方案和進度要求，建立工作目標責任制，把任務分解到各部門，把壓力傳遞到所有人，形成一級抓一級、層層有壓力的工作格局。從可行性而言，這樣的考核體系還必須可操作、能控制、易考量。一般的工作評價體系，大體包括考核項目、考核方法、考核標準、考核組織機構和考核結果應用五個方面的內容（見表技1-1）。其中，考核項目是基礎性的。考核項目指標化后，通常都能達到“指標就是指揮棒”的效果。如果某方面工作沒有體現為指標或指標不易考核，這方面工作在現實中就容易被虛與委蛇。而且，年度考核評價體系及其工作流程只是一個基礎，還需要建立配套的目標責任制、工作獎懲制、責任追究制和執法聯動制，才可能真正達到使日常工作實現精細化管理的目的。例如，每年的考核情況除進行通報外，對評為良好以上等次的單位，要在評估范圍的最高級別會議上（如省級的考核結果在全省文物局長會議上）給予表彰、獎勵；對一般和較差等次的單位，主要領導要向主持考評的單位寫出書面報告，分析原因，提出整改意見。表技1-1日常考核體系的主要內容從文物系統“十一五”以來的情況看，這些常規考核的套路基本相同，變化之處在于指標的設置和考核結果的應用相關工作機制上。在構建年度考核制度上，有些地方的實踐效果是不錯的。例如，從2011年起，山西省文物局根據全省文博事業發展目標和工作實際制定了年度考核指標體系。2012年的年度考核，由山西省文物局領導帶隊對全省11個市文物局和14個直屬單位進行年度目標責任考核。在這種考核中，各單位完成年度目標的情況易于從指標中體現，且如果地方文物部門領導“公關”得力，還可能使文物部門獲得地方主要領導的支持，從而帶動整個文物系統的發展條件獲得巨大改善。如山西省晉城市文物部門做好了考核相關文章，經過協調，促使市委書記親自率領有關部門領導在市博物館現場辦公，并決定投入數千萬元巨資對該市博物館進行整體提升；該市文物保護專項經費投入從2012年的180萬元，跨越式增長到2013年的700萬元。但也必須看到，這種年度考核的內容并非年年因襲，而要根據年度重點工作確定不同的考核重點，且常常包括上級交辦的任務。如浙江省文物局把國家的博物館評估定級考核列為下一年的責任考核目標（2006年6月，浙江省文物局把這項工作列為2007年度重點工作），并設置了考核指標，列入2007年的績效考核體系中。通過表技1-2與表技1-1的對比，可以發現日常考核體系的主要內容與文物系統已經有的一些考核對應性很高。但文物系統存在的不足仍然可以看出來：①文物系統的考核指標設置對文物與經濟社會發展的關系考量不夠，一般限于本系統內的任務，而難以反映與這些任務密切相關的發展條件的變化，難以使考核發生關聯作用[3]；②文物系統的考核不注重效率，通常只關注相關任務的完成情況而不考慮投入產出比[4]。而且，文物系統具有兩方面特殊性：①保護與利用要兼顧，這易使考核的項目設置相互掣肘，畢竟規范利用的指標不好設置且難以從年度考核這樣短的時間周期內體現出來；②缺少基礎數據，這使相關監測指標設置要么竟告闕如、要么以偏概全。所以，既往文物系統的考核，更強調地方政府一票否決制的那些方面，如文物安全工作[5]。在這樣的考核導向下，易出現兩種傾向：①只要文物不出安全事故，怎么利用都可以；②文物可能出事故，單位又全額撥款，因此文物怎么閑置都可以。因此，在這種考核中，項目設置（體現在考核指標上）應與時俱進。首先要推動開放。諸多文物在完成修繕及科研任務后，理應盡快向公眾開放，以彰顯其教育功能。但許多文物管理機構缺少激勵機制，使文物長期閑置，或者在文物利用上投入不夠，致使文物的受益范圍小、受益方式單調。這就需要從文物管理機構的考核指標方面，加強利用相關指標的設置。在2014年讓文物“活起來、多說話”的大背景下，這種考核項目的調整尤顯必要。表技1-2陜西省文物局2012年度目標責任考核任務分解表從文物系統目前存在的問題看，在日常考核中，加大文物系統外相關項目的設置個數及其權重、加大文物利用相關指標的設置個數及其權重、引入考慮投入產出比的效率指標是需要也可以做到的三個方面。做好這三個方面的工作，既有利于文物系統與經濟社會發展的大局互動，也有利于文物系統完善自身的精細化管理。嚴格來說，年度考核評估不止這些內容，系統內的這些自評還應該與第三方評估結合起來。第三方評估已經在國務院的相關工作中得到實施。例如，國家公園體制改革方案，由國家發改委社會發展司牽頭制定后，由中國社會科學院、國務院發展研究中心等單位進行第三方評估，及時對方案的合理性和可行性進行了評價，使這個改革方案在出臺前得到完善。類似這樣的業外評估，有利于解決“只緣身在此山中”導致的視野狹隘和“蕭規曹隨”帶來的管理慣性。從這個角度而言，文化遺產藍皮書中的相關分析和評估，也屬于第三方評估。如果文物及相關系統能夠從中發現白璧微瑕以及積非成是之處，并在制度創新中有針對性地調整，就會起到系統內年度考核評估難以達到的效果。2優化文物系統的資金機制——以大遺址項目資金為例資金機制，是確保文物系統貫徹《文物保護法》并確保文物利用體現公益性的物質基礎。一般而言，資金機制由籌資機制和用資機制構成。籌資機制通常是大家關注的重點，尤其對長期獲得財政投入不足的文物系統而言。但在文物系統獲得的中央財政專項資金已位居副部級國家局前列、許多大遺址項目存在資金所用非所需的情況下，及時優化用資機制、提高財政資金使用效率的意義與完善籌資機制同等重要。2.1文物系統資金機制的構成對社會公益事業而言，通常有三條籌資渠道：財政渠道、市場渠道和社會渠道。可以用表技1-3來反映目前文物系統比較復雜領域（如大遺址項目）的資金機制構成。表技1-3中國大遺址項目的籌資渠道構成從事權角度看，可以將大遺址項目的籌資渠道與用資渠道進行對應的細化分析（見表技1-4）。表技1-4大遺址項目各工作環節的籌資機制續表盡管近年來文物系統獲得的中央財政專項資金數量增加很快（目前已居副部級國家局的前茅），但中央財政專項經費的補助范圍和補助方向仍十分有限。從補助范圍而言，對于全國需要保護的數十萬處——第三次全國不可移動文物普查結果為766722處——不可移動文物而言，中央財政專項經費只對全國重點文物保護單位——七批全國重點文物保護單位共計4295處——給予補助性支持。從補助方向而言，中央財政專項經費僅對一次性的工作以項目形式給予支持，如專項調查、規劃編制（包括價值評估、保存現狀與管理條件評估等，劃定保護范圍和建設控制地帶等）、修繕工程（包括方案設計和施工）、保護設施建設工程（包括防護、安防、消防等設施建設）。絕大部分的工作內容，包括古建筑征收、搬遷補償、環境整治等前期工作，以及大量檔案記錄與更新、工程檢查與管理、規劃評估與調整、災害預防與監測、日常保養實施、參觀管理與游客服務、展示宣傳與展陳推廣、調查與研究等日常工作全部依靠地方財政支持。從不可移動文物保護的支出責任而言，地方財政所需要負擔的比例無論從范圍而言還是從方向和環節而言都占有絕大部分。而從資金規模來看，中央財政文物保護專項經費在全國文物事業費總額中所占的比例在近年持續增加，到“十二五”期間已經接近60%（見表技1-5）。整個文物保護財政體制存在著中央與地方財力與事權的嚴重不匹配。正是在這樣的大背景下，一些大遺址所在地政府投入數十億元甚至上百億元用于與大遺址相關的保護、展示、民生改善、環境整治、城市提升、文化旅游產業。這些資金大都屬于城市建設資金，不在文物事業費統計范疇之內。投入渠道也因地區不同而相差很大，掌握各地對大遺址保護工作投入的資金信息非常困難。因此，對于地方配套資金，只能通過個別案例反映其規模和方式。表技1-5全國文物事業費統計2.2資金機制的主要不足總結“十一五”和“十二五”期間的情況，大遺址保護項目資金機制的不足，主要體現為用資結構不合理、供非所需現象較為普遍。概括而言，整個大遺址保護工作經費結構與實際工作需求之間存在三個方面的匹配不合理：①公共資金安排的均等化和普遍化原則體現不夠，重“錦上添花”，輕“雪中送炭”；②日常工作經費與專門項目經費之間的比例不合理，日常工作經費缺乏經費保障機制；③項目經費重“硬件”建設，輕“軟件”投入。第一是中央財政大遺址保護專項經費作為公共資金安排的均等化和普遍化原則體現不夠，“錦上添花”的作用遠遠大于“雪中送炭”的作用[6]。這主要體現在兩個方面，一個是地區間的安排，另一個是遺址不同區域間的安排。從中央與地方財權劃分的原則而言，中央財政經費的主要作用在于調節區域間的不平衡，保障公共服務提供的均等化。目前的資金安排機制采取了“中央主導、地方配合、統籌規劃、確保重點、集中投入、規劃先行、側重本體、展示優先”的原則，對“地方配合”和“展示優先”給予“集中投入”。這一原則首先要求地方政府具備一定的財政實力，其次要求遺址具備一定的展示條件。但這兩個條件同時具備的遺址畢竟只占一小部分，特別是在實施了近十年的大遺址保護專項行動之后，能夠具備這些條件的遺址區域越來越少了。如果繼續執行以上原則，往往會導致一些不具備展示條件的遺址強行進行開發展示、土地投機、粉飾造假，從而違背文物保護的真實性原則，增加運營負擔，甚至將大遺址保護工作引向歧途。而恰恰是一些不具備展示條件的大遺址需要得到中央財政經費的“集中投入”。在這些地區，特別是中西部地區，大遺址分布十分密集，觀賞性差，或不具備集中開發展示條件，地方政府財力又很薄弱，應當采取預留式保護或混合式保護方式，避免跟風式地大搞“展示優先”，對遺址造成開發性破壞、展示性破壞。經費安排在地區上的不均衡，還體現在同一大遺址的不同區域內。中央和地方資金往往集中投入于大遺址區域內土地開發利用條件較好或者較易展示開發的核心區域，對于核心區域以外的遺址反而忽視。隋唐洛陽城遺址的北城墻，三星堆遺址博物館以外的遺址區域，大明宮3.2平方公里遺址公園范圍以外的改造區域，漢陽陵2平方公里以外的墓葬保護區，長城八達嶺、山海關、嘉峪關等著名旅游景點以外的廣大保護區域，等等，幾乎成為“燈下黑”的保護盲區或高強度房地產開發區，而且這樣的案例遠遠不止提到的這幾個。大遺址保護專項行動轟轟烈烈地開展，在有些地方反而起到“一白遮百丑”的負面效應。從大遺址保護的公共服務提供均等化原則出發，中央財政經費應當考慮大遺址資源分布存在的地域不平衡帶來的地方財力與遺址保護責任的不匹配。第二是大遺址管理缺乏日常工作經費保障機制。從大遺址管理機構的經費支出結構上看，用于完成日常工作任務的基本支出明顯低于用于完成特定工作任務的項目支出。2012年，項目支出的比例高達84.6%（見表技1-6）。表技1-6大遺址管理機構項目支出結構根據《中國文物古跡保護準則》，“日常管理貫穿于保護全過程”，“日常保養是最基本和最重要的保護手段”。與其配套發布的《關于〈中國文物古跡保護準則〉若干重要問題的闡述》指出：“基層文物保管機構是文物古跡最直接的管理者，文物保護中最基本的工作，如日常保養、監測記錄、控制災害等，都必須由基層保管機構實行。要創造條件，使基層保管機構成為實施保護程序全過程的主持者和監督者。”然而，大遺址保護管理基層機構的人員和經費條件十分薄弱，其中基本支出經費水平與地市級和省級管理機構的差距尤其明顯。另外，以下再用一組數據說明基層人員經費的拮據程度（見表技1-7）。表技1-7各級大遺址管理機構人均工資在目前中央與地方之間財權層層上收、事權級級下壓的體制下，很多地方財政只夠勉強吃飯，很難保證大遺址保護、監管、看護等公共服務支出。大遺址地域分布廣，單純依靠管理機構工作人員很難全面管護，很多情況下還需要動員社會和社區力量參與保護管理。然而，尤其是區縣級基層大遺址管理機構本身的人員經費十分緊缺，年人均工資僅1.4萬元左右，更無力負擔社會文物保護員的勞務服務購買費用。若缺乏有人員保障的長效的日常管理看護，再巨額的項目投入也無法維持長期良好的運行效果。第三是項目經費重“硬件”建設，輕“軟件”投入。在這方面的中央財政專項經費的支出內容中，各種本體保護工程、保護設施和展示設施建設項目經費占據了主要部分，加上大部分前期考古調查發掘研究和專項規劃、方案編制也是配合工程建設而開展，因此中央財政專項經費的主要投入集中在“硬件”建設方面，而在“軟件”投入方面較少。軟件投入包括：對遺址產權保護的投入，包括遺址所附著土地的征收和移民搬遷補償，以及遺址保護所需土地利用限制的居民生產生活補償；遺址日常保養、維護所需的資產維護經費；遺址日常管護所需的勞務服務購買費用；遺址保護展示利用相關的法律、財務、傳播、營銷、公關專業服務購買費用；遺址開展展示、休憩、文化活動的公共服務購買費用。另外，從2011～2012年大遺址管理機構項目支出統計數據也可看出，用于文物保護工程、保護/展示設施建設的支出資金占其項目經費的比例接近80%，也印證了本書對中央財政大遺址保護專項經費安排的分析（見表技1-8）。表技1-8大遺址管理機構項目支出內容從經費安排的角度分析，投入“硬件”更便于經費安排者的管理。一是硬件投入的資金需要往往較高，管理成本較低；二是硬件投入的效果比較明顯，便于進行考核檢查。但從大遺址保護管理的需求分析，硬件投入與軟件投入的不均衡，產生的負面作用至少有四個方面：一是保護管理全面工作的顧此失彼，特別是難出形象、難計效益的基礎工作、日常工作由于缺乏經費而無法開展；二是硬件投入的效益難以有效發揮，耗資巨大的工程、設施缺乏配套的后續運轉所需的人員經費和日常保養經費，發揮不了正常效益；三是大遺址疏于日常管護、巡查和保養維護，原本小修小護可以解決的問題更易發展成為重大損毀險情，需要投入更多的搶險維修資金；四是不利于當代形勢下大遺址保護展示利用水平的提高。面向社會和公眾的大遺址保護，需要政府提供更多的公共服務等軟件支撐，如法律、財務、傳播、營銷、公關、文化活動等專業服務，以提高大遺址保護的綜合管理水平。從目前的統計數據看，這種重硬件尤其體現在大遺址保護專項資金特別突出“展示示范”上。在國家重點文物保護專項補助經費中，不可移動文物的使用范圍主要為全國重點文物保護單位的規劃、本體保護和安全消防，以及主動性文物考古調查、發掘項目及報告出版等[7]。大遺址保護專項經費的使用范圍包括：“（一）中央政府主導的大遺址保護示范工程；（二）中央政府引導的大遺址保護工程；（三）大遺址保護管理體系建設。”其經費支出內容與國家重點文物保護專項補助經費的使用范圍基本有所對應，看似只有微調。但恰恰是這些文字上的微小差異，特別是其中增加的“展示”二字，在實踐層面開啟了大遺址“保護展示”的行動熱潮，并為“國家考古遺址公園”體系[8]提供了資金上的政策后盾。表技1-9大遺址經費與重點文物保護經費支出內容比較續表對比兩個辦法的使用規定，大遺址保護專項經費從表面上的主要變化體現在以下幾個方面。一是增加了配合大遺址保護工程項目的考古調查和發掘、地形測繪和資料購置支出；二是在保護工程中增加了環境治理工程支出；三是在保護性設施支出中增加了以展示為目的的展示設施工程支出；四是增加了大遺址保護管理體系的建設支出。深入分析這幾個變化，除第四項的大遺址保護管理體系建設支出是為項目組織、協調、規范研究、評價考核等工作而設立的間接費用外，大遺址保護專項經費的前三項主要變化，均是在原來重點文物保護專項補助經費的維修工程思維定式下，為擴大建設開發規模而新增的支出內容。這從后面的有關大遺址保護專項經費的安排分析中也可以得到印證。例如，在考古工作中，原專項補助經費主要用于主動考古調查和發掘，而且歷來主動考古發掘的項目審批極為嚴格，經費金額也較少。然而，允許配合大遺址保護工程項目進行考古發掘，成為近年主動考古發掘的重要方向，發掘面積和工作經費大幅增加。再如，環境治理工程和以展示為目的的展示設施工程建設，直接為國家考古遺址公園建設——大遺址保護行動以來最受追捧的方式——提供了資金上的政策空間。在每年數以十億元計的大遺址專項資金中，用于相關防護工程和樓堂館所建設的占了大頭。但對多數觀賞價值不高、交通條件不便的大遺址而言，要達到保護效果，只要用調整土地利用性質、管制土地使用方式[9]等辦法控制遺址區土地利用的范圍、方式和程度即可，不需建設。但這方面常常表現出三個方面的矛盾：一是土地利用性質的調整受到國土資源部門嚴格的指標限制；二是土地征用經費和地上附著物的補償經費不能使用大遺址專項資金，但地方配套往往嚴重不足，會導致管制土地利用方式難以操作；三是大遺址保護占用土地面積過大，對其他產業的影響比較大，因此受到的阻力也大。總之，目前大遺址保護專項經費仍然延續文物保護專項經費的傳統思路，以文物保護工程設施建設為主要補助方向，已經不能適應大遺址保護綜合行動的需求，亟須進行結構性重大調整。2.3大遺址保護項目如何分類、分階段優化資金機制大遺址自身特點與所處社會經濟和自然環境條件不同，應當進行深入的前期研究，采取不同的措施加以保護。在前期研究與決策中，資金投入需求和資金來源渠道應當成為重要考慮因素，特別是運營維護期的資金需求和資金來源雖然平均水平低，但周期長，對資金總體需求和籌集影響很大。因此，大遺址保護項目優化資金機制工作的重點在于分類、分階段。2.3.1不同保護形式的資金投入內容及投入規模分類主要指的是保護形式的區別。從資金需求內容來分析，預留式保護、集中展示式保護和混合式保護的資金需求結構有所不同（見表技1-10，示意效果見圖技1-1）。在建設/取得期，預留式保護和集中展示式保護都需要投入土地征收、補償資金，以及保護設施建設資金，集中展示式保護還需要投入展示設施建設資金，而混合式保護僅進行局部保護，因此會有局部的土地征收、補償和環境整治資金需求。在運營維護期，預留式保護只需要投入日常維護和本體保護資金，集中展示式保護除此之外還需要投入展示服務工作的資金，混合式保護還需要投入周邊生產有限后的權利補償資金。而在經濟收益方面，預留式保護基本不會產生經濟收入；混合式保護可能會有少量經濟收入；而對于集中展示式保護，如果遺址本身條件較高，展示設計和宣傳服務較到位，則可能會產生較高的經濟收入。表技1-10不同保護形式資金需求類型圖技1-1不同遺址保護形式的資金需求水平從建設/取得期資金需求水平來分析（見表技1-11），預留式保護和集中展示式保護都需要投入較高的土地征收和拆遷補償資金，集中展示式保護還需要投入較高的保護設施和展示設施建設成本，而混合式保護只需求投入局部土地所有權征收、補償和小型保護、展示設施建設成本。因此綜合而言，集中展示式保護前期投入成本最高，預留式保護次之，混合式保護最低。表技1-11不同保護形式建設/取得期資金需求水平從運營維護期資金需求水平來分析（見表技1-12），預留式保護主要采取將遺址回填保護的方式，只需要投入適當的日常維護和本體保護資金。集中展示式保護需要較高的日常維護和展示服務資金成本，且由于集中展示需要將遺址大面積揭露，遺址本體保護的資金投入需求也會大大增加。混合式保護需要對周邊居民的生產生活進行補償，以取得其對遺址保護的支持，因此權利補償資金需求較高，而且由于與周邊生產生活活動緊密融合，日常維護監管成本也會較高，同時也會需要適當的展示服務成本投入。綜合而言，預留式保護的運營維護成本最低，集中展示式和混合式保護的運營維護成本都較高。表技1-12不同保護形式運營維護期資金需求水平從綜合資金需求與監管風險來分析（見表技1-13），預留式保護的總體資金需求前高后低，雖然不會產生經濟效益，但綜合資金需求屬于中低水平，而且這種保護方式的監管風險最低，最關鍵的問題是前期較高的土地征收、補償資金保障問題。集中展示式保護建設/取得期和運營維護期的資金投入需求都很高，但有可能產生一定的經濟效益。這關鍵取決于前期對遺址展示條件的評估和展示方案的論證，以及后期運營管理和展示服務水平的高低，需要長期較大力度的監管。混合式保護的總體資金需求前低后高。如果后期補償資金沒有保障，或者監管力度不夠，混合式遺址保護的風險是最高的。表技1-13不同保護形式綜合資金需求與監管風險2.3.2調整中央財政資金投入結構，使土地征收、權利補償和日常管護支出均衡第一，設立中央財政遺址土地征收專項資金，為預防性保護提供補助支持。制定遺址土地征收評估與資金管理辦法，對遺址土地進行分類評估。例如，大遺址荊州片區的楚紀南城遺址核心展示區面積為4平方公里，即6000畝。按每畝55000元土地價格，征收核心展示區土地大約需3.3億元。然而，地方政府無力負擔這筆經費。以楚紀南城遺址本身的條件而言，其展示性不強，但考古價值十分突出，適宜采取預留方式加以保護。對于中央經費而言，其征收金額也在可以承受的范圍之內。2005～2012年，中央財政專項經費投入楚紀南城遺址共計1.7億元以上，其中2011年投入1.25億元。這還不包括以后年度國家計劃投入楚紀南城遺址公園展示的資金。第二，設立中央財政遺址保護權利補償資金，為混合式保護提供補助支持。制定遺址規劃限制措施相應補償評估標準，對遺址周邊居民所受損失進行彌補。第三，設立中央財政遺址日常管護專項補助經費，為遺址日常巡護、監測提供補助支持。制定遺址日常巡查評估工作準則，與遺址監測管理、修繕工程建立聯系。以長城日常管護為例。按國家文物局的認定，各個時期長城墻體全長21196公里，主要設施中烽火臺12201處，關堡2210處。根據每年平均分別需要1人管護20公里墻體、20處烽火臺和2處關堡核算，每年約需2775人開展長城日常管護工作（見表技1-14）。表技1-14長城日常管護人員需求按照平均每人每年勞務費支出2萬元和基本工作條件（包括交通費、通信費、工具耗材等）支出0.6萬元計算，每年長城管護經費需求為7215萬元（見表技1-15）。2005～2012年，中央財政投入長城保護的專項經費平均每年約為1.1億元。這一需求是在中央財政專項經費的負擔能力范圍之內的。由于長城沿線大部分區縣位于偏遠地區，地方政府財力十分薄弱，因此應由中央政府統一承擔日常管護經費。這樣也便于長城日常管護的統一管理。表技1-15長城日常管護資金需求第四，加強地方政府財政預算管理，硬化公共預算。集中展示式保護資金投入應以地方政府財政投入為主。明確集中展示式保護項目的公益性，要求以地方政府財政投入為主。隨著地方政府財力與事權的改革調整，地方政府職責將轉向對公共事務的投入與管理，其對土地開發與土地財政的依賴程度將大大降低。將集中展示式保護的財政責任賦予地方政府，有助于其更全面綜合地進行項目論證，對后期運營條件和資金來源進行認真評估，加強后期運營管理，避免盲目上馬集中展示式大遺址保護項目，使政府預算硬化。第五，細化社會資金投入大遺址保護展示的管理規定。對特許經營、租賃、合營、購買服務的范圍、程序加以明確，為監管提供依據，同時激勵社會資金在合法條件下開展可持續的經營行為。3依法處理文物保護單位的確權問題確權是文物被《文物保護法》依法保護的基礎。只有確權后，才能落實文物保護利用的責任主體并開展相關工作。因此，文物產權確權是文物產權管理制度的首要環節。但多年來，中國這方面的工作機制一直缺失。在國家即將于2015年3月開展不動產登記的情況下，文物系統如果不在相關配套機制建設上迎頭趕上，就可能因為這方面的工作漏洞在未來工作中處于被動。3.1確權工作的背景作為現代產權管理體制改革的重大舉措，即將開展的不動產統一登記工作對國務院機構改革和政府職能轉變，對實現資源統一分類、產權保護、信息共享具有重要意義。國務院決定整合不動產登記職責、建立不動產統一登記制度，并決定由國土資源部、中央編辦、財政部、住建部、農業部、稅務總局、林業局、法制辦、海洋局等9部門組成的不動產登記工作部際聯席會議負責協調，由國土資源部具體負責指導監督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產統一登記職責，以基本實現登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺“四統一”。這項工作的依據——《不動產登記暫行條例》——已于2014年出臺，相關工作從2015年3月起開展[10]。3.2確權對依法保護利用文物的基礎性意義和文物保護單位權屬確定工作機制缺失的巨大影響文物中的不可移動文物是具有特殊屬性的不動產。全國實行不動產統一登記將對文物工作產生重大影響，國家各有關部門應給予高度重視。根據《文物保護法》，中國的不可移動文物主要包括古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁畫、近代現代重要史跡和代表性建筑等幾大類，其中古文化遺址、古墓葬和石窟寺及石刻基本對應于土地類不動產，古建筑基本對應于房屋類不動產。據2012年完成的第三次全國文物普查，中國現有766722處不可移動文物，總面積85402.35平方公里，占中國國土總面積的0.89%。其中，古文化遺址193282處，古墓葬139458處，古建筑263885處，石窟寺及石刻24422處，近代現代文物（包括近現代遺址、墓葬、建筑及園林和石窟寺）141449處。文物是國家珍貴但“脆弱”的文化財富。目前，中國的文物產權管理制度幾乎空白，文物權屬與其附著地的地權管理分離，文物保護與經濟建設、社會發展存在多元主體、多元目標并存的現象，缺乏統籌協調。根據我們目前了解的情況，現有文物產權基本可分為五類（其中后三類情況普遍存在）：①文物產權登記明確，由文物部門管理使用，如秦始皇兵馬俑由陜西西安秦始皇兵馬俑博物院管轄；②文物產權登記明確，由其他政府部門、企事業單位、集體或個人管理使用，如浙江省杭州雷峰塔遺址及其上新建雷峰塔現由浙江省警衛局管轄；③文物所在地范圍內土地或房屋產權登記明確，但未登記相關文物存在情況，因此產權人不了解登記范圍內文物分布狀況，文物部門也未掌握相關產權登記情況，如河南洛陽隋唐城遺址現存北城墻，現位于大唐宮陶瓷建材市場內，在洛陽市國土局土地登記系統內查詢顯示該地塊產權單位為洛陽合成洗滌劑廠；④由于歷史遺留問題，文物所在地范圍內土地或房屋產權權屬情況復雜，缺少登記所需相關文件依據，存在事實產權人但未辦理登記手續，如浙江省杭州胡雪巖故居（胡慶余堂）已由杭州市政府出資騰遷原有住戶收歸國有，由杭州市園林文物局鳳凰山管理處管理，但由于手續問題一直未辦理產權登記；⑤文物所在地范圍內土地或房屋無人主張權利，尚未辦理登記，如河南洛陽東周王城現存東城墻，位于城區道路旁加油站附近，在洛陽市國土局土地登記系統內查詢顯示該地塊目前尚未辦理土地使用權證。中國文物登記和公布制度完全游離于國家土地、房屋、草原、林地、海域和國有公用財產等不動產管理體制之外。中國不可移動文物登記以文物屬性為主要內容，尚無法定授權登記機關、登記依據、登記內容和登記程序等管理制度。文物登記本身缺乏公證性、準確性和時效性，又與土地、房屋、草原、林地和海域等不動產登記系統互不關聯。與之相應的發展、規劃、建設、交易等活動的審批、登記和監管相互脫節，文物保護存在巨大的信息不對稱，需要承擔高昂的執法成本和文物滅失風險。在這樣的情況下，如果文物系統沒有及時填補這個“管權”的制度空白并建立相應的配套工作機制，則一方面不可移動文物的保護與利用難以得到產權制度的支持并可能在某些情況下反而成為“違法”行為，一方面國土資源部也難以依法給予文物系統工作支持。3.3完善確權機制的具體措施完善確權機制，是“十三五”期間文物系統在“管權”的制度上填補空白的當務之急。為此，建議采取以下三方面具體措施。3.3.1明確文物資產在國有資產管理體系中的地位國有文物資產是中國國有資產體系中的特殊類型，與其他國有資產在形態上具有一定的交叉性，但其資產特性又不相同（見表技1-16），應該建立單獨的管理制度。國有文物資產具有獨特的歷史、科學、藝術價值，受到國家法律嚴格保護。表技1-16各類國有資產特性國有文物資產中的遺址（土地）產權管理不同于資源性國有資產的土地產權管理。遺址產權屬于國家，與其附著土地的國家所有權和使用權規定有所不同，而且遺址的國家所有權不因土地所有權和使用權的改變而改變，具有非經營性、不可交易性和非營利性，與資源性土地資產管理要求具有很大差別。國有文物資產中的古建筑不同于行政事業性國有資產產權管理。由于其取得方式的特殊性，國有古建筑的所有權和使用權行使主體情況復雜。部分國有古建筑由文物系統文物保護管理機構管理，部分由其他部門行政事業機構管理使用，還有一些處于田邊街道的古建筑雖然可能有保護管理機構，卻并不在該保護管理機構辦公區域之內，并不屬于該機構資產范疇。另外，《文物保護法》規定，國有文物不得轉讓、抵押，因此具有不可交易性。這都與行政事業性國有資產可通過交易獲得并可進行處置有所不同。國有文物資產中的附屬設施具有經營性國有資產和行政事業性國有資產雙重屬性。為發揮文物作用，部分遺址和古建筑開辟參觀瀏覽場所，相當于旅游教育資源，通過政府出資建設一定的保護、展示、服務設施，開展對外經營活動。由于這些附屬設施往往與文物本體在物理空間上很難分割，因此在出資建設時既有政府財政出資，也可能有國有企業出資或私人企業出資。目前，國家政策對于這部分附屬設施的性質并不明確，實際運營中既有作為行政事業單位資產的，也有作為經營性國有企業資產的，還有作為其他性質企業資產的。這些附屬設施屬于可交易的營利性、經營性資產。附屬設施這一類資產與前兩類資產的混淆造成國有文物資產管理體制的混亂。文物利用與文物保護的矛盾，在于文物利用過程中所帶來的管理體制變化。文物利用不再是文物行政主管部門上下級管理的內部事務，也不再是單純地依靠