基于經濟學視角的中國城市湖泊治理困境及政策選擇研究

隨著城市化和工業化的推進，我國環境問題日益凸顯，湖泊水環境更是迅速惡化。在城市里，人口的增加和集聚、工業企業的引進和擴張都給城市湖泊環境帶來了壓力。目前，城市湖泊污染問題已經十分嚴峻。根據《2011年中國水環境狀況》的數據，2011年，監測的26個國控重點湖泊（水庫）中，富營養化狀態的湖泊（水庫）占53.8%，其中，輕度富營養狀態和中度富營養狀態的湖泊（水庫）比例分別為46.1%和7.7%，主要污染指標為總磷和化學需氧量。在監測的200個城市4727個地下水監測點位中，優良-良好-較好水質的監測點比例為45.0%，較差-極差水質的監測點比例為55.0%。而在城市內湖監測的5個城市內湖中，東湖（武漢）、玄武湖（南京）和昆明湖（北京）為Ⅳ類水質，西湖（杭州）和大明湖（濟南）為Ⅲ類水質，近年來并無明顯改善。［1］事實上，過去30年內，我國被污染的湖泊面積已從最初的135平方公里激增至1.4萬多平方公里，被污染的湖泊類型也從城市小湖泊發展到一些大中型湖泊。［2］城市湖泊污染問題的嚴峻引起了社會各界的關注，政府近些年來也已強勢介入，積極尋求治理之路。國家和地方每年都要投入巨資，用于環境污染治理。2009年，全國用于包括水污染治理在內的環境整治投資為4525億元，比2005年增長89.5%。在“十二五”環保科技的投資額度中，水污染防治領域占比最高，估值達50億元。［3］然而，與大量的人力、物力投入相比，城市湖泊治理的收效卻還很小。是什么原因導致我國水污染防治一直收效甚微？中國城市湖泊治理困境問題何在？我們應該采取怎樣的措施來改變這個現狀？本文將從經濟學研究視角進行系統分析，探討有效的制度創新與相關政策選擇。一研究現狀多年來，國內外學者從工程技術、生產方式、法律手段、經濟手段、土地和農業結構、綜合控制等多方面對水污染防治展開了分析。水作為自然資源之一，具有公共物品的屬性，服務于經濟、社會、生態等多種用途。早期，國外學者對水污染治理的研究多集中于工程技術手段。1910年，馬歇爾提出了“外部不經濟性”這一重要概念。基于此，福利經濟學之父庇古（Pigou）提出了運用庇古稅的方法來糾正負外部性的問題，這一理論在水污染防治方面的直接運用就是通過征稅來減少企業的水污染排放物［4］。隨后，戴爾茲于1968年首先提出了排污許可證交易的思想，并被一些國家用于水污染防治，這是對工程技術手段治理水污染的一種體制創新［5］。Segerson最早提出基于水質標準征收環境污染濃度稅的政策，指出由于很難監測到面源污染每個污染者的行為和污染排放量，因此，基于排污者收費的政策難以具體實施，并從理論上設計了一種基于危害水質的某種污染物的濃度收費政策，對某地區設定某種污染物濃度標準或水質標準，依據標準對該地區進行補償激勵或者懲罰［6］。AnastasioXepapadeas在Segerson的研究基礎上提出了更為可取的建議，他認為由于面源污染源不易監測或監測成本很高，管理者無法有效地了解所有這些排污者的排放量。因此，政策措施可以分為兩個方面，一個方面是對可以監測到的污染排放部分征收排污稅，另一方面是對難以監測到的但影響了社會總福利水平的污染征收環境污染濃度稅。在稅率的設定上，采取差別對待。要對單個污染者的排污行為進行監測，但實際上在采取差別稅率的政策時，仍要掌握幾乎所有污染者的排污信息。因為，當環境污染濃度沒有達到環境保護標準時，對整個地區的排污者進行征稅，可能會導致那些努力進行污染控制的排污者的控污積極性受到打擊，從而放棄控污行為［7］。Rousseau則指出許可證交易具有成本節約、激勵超出目前限制的污染削減、激勵技術革新等好處，但同時也存在缺陷，比如，市場力量的可能性、較高交易成本的出現以及監督和執行不力等［8］。在國內，一些學者研究認為，我國湖泊富營養化主要是面源污染，主張通過運用化肥和農藥減量施用技術、人工濕地技術、廢棄物資源化利用技術進行治理［9～17］。另有一些學者針對具體流域的水污染現狀，提出了不同的治理對策。霍尚濤等根據長江流域的水污染現狀，指出除采取治污措施外，更重要的是要重視利用立法和加強監管等預防性措施［18］。張體偉針對滇池的治污現狀，回顧了滇池的水環境，以及治理過程中出現的問題，剖析其原因，并提出了治理的對策［19］。周鑫等針對巢湖流域的污染現狀，從區域的角度分析了巢湖流域的全局及局部水環境的現狀和污染原因，并從生態防治和技術性防治的角度進行了相關的研究［20］。余輝軍等針對淮河的污染治理，指出政府的失位、環境法定位上的偏頗、公眾參與制度的缺失以及環境觀、環境意識的滯后等是非常重要的原因，必須有針對性地尋求應對之道［21］。另外，對于跨區域水污染治理，趙自芳在《跨區域水污染的經濟學分析》一文中分析了我國跨區域河流水污染長期無法根治的原因在于其公共資源的性質和外部治理缺乏市場機制，因此建立排污權交易市場是必然選擇［22］。而王文龍和唐得善則認為，忽視地區差異性、采取統一標準導致各地區利益分配不均，從而產生地方保護主義和消極抵制，是跨區域水污染防治困難的主要原因，并認為只有兼顧各方利益，建立合理的補償和激勵機制，才能使水污染防治達到預期效果［23］。另外，劉斌指出，由于利益主體的博弈，人們在水污染問題上實際上陷入了“囚徒困境”，要從根本上解決我國的水污染問題，就要在全國建立統一的可交易的污染許可證制度［24］。水污染治理的先驅曲格平認為，中國水污染問題，應該說是一個經濟發展方式和政策制度的問題。解決水污染問題，需要每一個工業企業都采取措施，更需要國家從發展戰略層面來綜合考慮和規劃治理。要有效保護水源，改善水質，必須實行流域統一管理，全面推行總量控制制度。這就需要改革現有的按部門、按地區相互分割的管理體制［25］。以上這些研究，對于本文很有借鑒意義。從上述研究成果可以看出，雖然我們的研究取得了一定成果，但是還存在著一些不足。一是一些學者對水污染的治理提出了很多方法和路徑，但缺乏對方法實施過程中問題的具體分析。事實上，我國在較多借鑒國外的相關理論及水污染治理手段的同時，遭遇實踐過程中的很多現實困境。二是有的學者借鑒西方發達國家經驗，從制度的層面進行反思，也取得了一定的成績，但是并沒有為其制度構建尋找深刻的理論解釋，對這種制度的可行性也存在質疑。對于城市湖泊的污染治理這一日漸迫切的課題和治理困境的突破，經濟學者的研究更是落后于環境工程和生化專業等技術部門的學者們的研究。有鑒于此，本文在中國和挪威合作研究項目“WatershedEutrophicationManagementinChinathroughSystemOrientedProcessModellingofPressures，ImpactsandAbatementActions”實證和對比研究的基礎上，從經濟學的視角，著重對中國城市湖泊污染的驅動力、治理措施的效率和困境、有效政策選擇與組合等進行理論探討，以期為中國城市湖泊治理的推進提供科學依據和可操作的建議，對以往研究的進一步深入和拓展。二中國城市湖泊污染的驅動力分析中國城市湖泊污染的驅動因子有很多，而且具體到不同類型的水域和不同地區，其污染成因又各不相同，但是，一般來說，主要驅動力有如下方面。1.自身準公共物品特性所導致的“公地悲劇”水資源的不可分割性導致產權難以界定或界定成本很高，它往往屬于準公共物品，或至少具有一定的公共性，因此在缺乏有效監督和約束的情況下，向公有水資源排放污染物就是轉嫁這種水環境的成本給生活在環境中的全體人民。由于存在負外部性，污染廠家按利潤最大化原則確定的產量與按社會福利最大化原則確定的產量嚴重偏離，從而使污染物過度排放。也就是說，作為理性的經濟人，排污廠商會盡可能地增加自己的生產量即排污量，并將獲得因此帶來的全部收入，而不必考慮整個環境的污染和退化。然而，水資源的承載力或自凈力是有限的，最終導致水污染和退化越來越嚴重。2.城市化進程推進和快速經濟發展導致的污染物產生量增加改革開放以來，中國進入快速城市化時期，同時經濟高速發展。1979～2010年間，我國城市化率從18.96%提高到49.95%，至2011年底，我國城市化率達到51.27%。有半數以上的中國人，以不同的方式集聚（工作和居住）在城市，同時，GDP多年來保持著9%～10%的速度增長。［26］然而，長期以來，中國的城市化和經濟發展是以環境的犧牲和資源的過度開發利用為代價的，隨著城市化人口基數的增大和城市規模的擴大，城市污染治理能力不足，傳統發展模式引發的經濟、社會和環境的沖突日益加劇。對于發展中經濟而言，在發展的過程中降低污染物的產生量是非常困難的，即使產業發展轉型，對污染物絕對排放量的削減也需要一定的時間，并依賴于末端治理。3.不合理的產業布局和生產生活方式所帶來的嚴重污染中國傳統經濟發展戰略是粗放式增長方式下的重化工業優先發展，由于受水資源、交通等產業布局因素的影響，重化工業沿江河湖泊布局已經成為一種范式。據統計，全國21000多家石化企業中，位于長江、黃河沿岸的石化企業達到13000多家，至于像造紙、小皮革等項目在水環境敏感地區大起爐灶的現象更是比比皆是。這些產業布局的最嚴重后果就是大量污水在未經處理的情況下傾注到江河湖泊，造成嚴重的水污染。同時，工業和農業不合理的生產方式以及城市生活污水的增加也帶來城市湖泊的大量污染。為了快速提高產量，工業的大量資源消耗型的粗放式生產，以及農業大量化肥農藥的施用，加之傳統的生產和灌溉技術的落后，污染物以及氮磷等隨著地表徑流流入湖泊，成為面源污染的重要來源。4.傳統治水模式下體制失靈所造成的相關保護和建設羸弱水污染背后公共管理體制的失衡和羸弱是城市湖泊污染的間接驅動力。水資源屬于公共產品，應該納入政府資源建設和管理的范疇，中國長期以來的治水模式主要是依靠指令配置的命令式控制模式，這一模式在農業社會和計劃經濟條件下比較有效，但是在現代工業社會和市場經濟體制下常常失效，比如產權設置模糊、激勵機制缺乏、信息結構扭曲等造成的政府缺位、市場失靈、計劃失靈等相關管理體制的失靈。對水的保護和建設的不力，間接帶來了城市湖泊污染的加劇。總體來說，當前我國城市湖泊污染已經發展到非常嚴重的程度，呈現復合型、流域性和長期性等特征。嚴重的水污染不僅直接危及百姓飲水安全和生產生活質量，也削弱了水體的生態功能，水體中和周圍地區動植物大量死亡，使水域的生態物種退化、生物多樣性減少，并引發一系列生態問題，導致嚴重的生態系統健康風險。水污染還加劇了水資源的短缺，每年有約250億立方米的水因受污染而不能使用，成為用水需求得不到滿足和地下水耗竭的原因之一。470億立方米未達到質量標準的水被供給居民家庭、工業和農業使用，導致相應的損害成本上升，另有240億立方米超出可補充量的地下水被開采，造成地下水耗竭。根據世界銀行的研究報告《中國污染損失》估計，水危機導致的損失已經占到中國GDP的約2.3%。這樣的估算所反映的只是一個局部，并沒有包括尚未作出估計的損失，如水體富營養化、濕地和水域干涸等的生態影響，以及大多數水體因污染造成的舒適性喪失。因此，水污染造成的總損失無疑會更高。［27］三中國城市湖泊污染治理困境的經濟學解釋水資源的隨意開發、污染水的排放、農藥化肥的濫用等使城市湖泊水環境的承載能力受到了極大的挑戰。如圖1所示，我們假定水體的環境容納能力為Q0。當污染物含量超過Q0時，將產生污染損失，且邊際損失隨著污染水平的增加而遞增，在圖中表現為曲線MDC。為此，我們進行污染排放量的控制或污染治理，實證和理論都表明，邊際控制成本隨著排放量的減少而增加，即隨著控制量的增加而增加，在圖中表現為曲線MAC。曲線MDC和曲線MAC相交于E點，即在均衡點E，整個社會總費用最小，對應的污染物排放量Q*為最優控制量。圖1為了使湖泊的排污量控制在最佳狀態點E，我們通常采用的舉措有直接行政管制、排污削減補貼或排污收費、排污征稅、排污權交易、治污工程技術的應用，它們分別主要是行政手段、經濟手段、法律手段、市場手段和技術手段。1.直接行政管制直接行政管理，即政府直接對那些對水資源有負外部性的經濟活動采取數量控制措施或制定污水排放標準并強制執行。比如有關部門制定并依法強制實施的對每一污染源特定污染物排放的最高限額，這種命令式的直接控制手段在處理一些緊急環境事件尤其是公害事件時，很有必要。而且，直接行政管制實施主體一般是政府，政府代表公共利益，兼顧社會各方面的目標，在處理有些跨區湖泊污染和協調多個利益相關者主體時，可以站在全局的高度進行利益的協調，避免經濟主體之間陷入“囚徒困境”，而且可以減少交易成本，但是在實踐中，這種手段往往不能按照理想和經濟的方式進行。這是因為：其一，從環境經濟學的角度看，制定排污標準等行政管制不僅要考慮環境污染造成的損失，還要考慮排污標準對經濟發展的影響，而排污標準和經濟效率并不總是一致的。其二，直接行政管制往往對不同性質、不同規模、不同地區的企業采用統一的標準或實施等比例的削減，但實際上，不同企業的邊際控制成本是千差萬別的，因此這種命令控制型手段很難滿足等邊際的原則，難以實現污染控制總成本的最優，從而不能實現真正意義上的效率。其三，直接行政管制手段通常只是規定每個企業產生的最大廢物量，這就不可能激勵企業采取更有效的污染控制措施，將廢物量降低到規定的最大廢物量以下，限制了那些減少污染的邊際成本較低的企業做出更大的努力。其四，由于尋租、信息不充分，以及跨區域湖泊管理中地方保護主義等原因，政府在直接管制手段實施過程中，會因“政府失靈”的問題而產生偏差，使得政府的決策往往不符合效率原則或實際控制手段的執行效果大打折扣。2.排污削減補貼或排污收費排污削減補貼或排污收費是水污染治理的主要經濟手段。排污削減補貼是指監管者給予生產者某種形式的財務支持，用來激勵企業生產者進行污染治理，常用的形式是撥款、貸款、稅金減免。然而，從長遠看，在補貼的情況下，將會有更多的企業加入排污產業，因此雖然每家企業的排污量可能減少了，但社會總排污量卻可能比以前更多。而排污收費是根據污染者付費原則，政府對超標準排污和超量排污的企業進行收費，從而將環境污染的外部成本內部化，激勵污染者治理污染，保護水環境的一項制度安排。對于政府來說，排污收費是一項好的舉措，但實際執行中，生產者、消費者、環境保護者都抱怨和抵觸這個政策。企業不滿意是因為累進收費的經濟性管制手段直接加大了企業的生產成本，他們不得不較大幅度地減產，產量的減少意味著企業利潤的減少；消費者不滿意是因為排污收費使產品的市場價格上升；環境保護者不滿意是因為定量內的污染物仍在排放。［28］而且，政府出于財政支出的需要可能對污染現狀熟視無睹，僅僅追求收費最大化而不是污染最優化。3.排污征稅排污征稅是對水環境的排污者征收污染稅，是一種水污染治理的經濟手段，也是一種比排污收費更具強制性的法律手段，目的是想通過稅收來彌補私人成本與社會成本的差距，使企業的邊際控制成本相等。毫無疑問，排污征稅與直接政府管制手段相比，可以以更低的成本達到同樣的污染控制量，企業可以根據各自的控制成本選擇控制量，根據各自的技術創新能力來選擇納稅還是技術創新。但是，要達成這一命題，有一個隱含的前提，即政府能夠準確地掌握廠商施加的外部性成本以及有關邊際控制成本與邊際損害成本的所有信息，從而制定統一的稅率引導企業將排污水平控制在最優水平上。實際上，這一命題很難達成，管理部門通常面臨著與行政命令手段相同的信息約束，最優稅率因而難以確定。不當的稅率導致對企業的引導和激勵不當，造成環境不可逆轉的破壞。另外，排污征稅這種手段還沒有考慮稅收分擔問題。按照庇古理論，政府對每單位產品向企業征收等于邊際外部成本的稅收，但實踐中，這一稅收往往是由生產者和消費者共同分擔，有的甚至出現稅收完全由消費者承擔的極端情況［29］。4.排污權交易排污權交易是利用市場機制對污染物進行控制的一種舉措，是科斯定理應用于水污染的一種制度安排。在這一制度下，政府制定總排污量上限，并按此上限發放排污許可證，許可證可以在市場上買賣。在一定的排污水平上，減污成本較低的污染者發現削減污染比購買排污許可證更經濟，而減污成本較高的污染者則會發現購買排污許可證比削減污染更合算，由于各污染者的減污成本不同，因此存在許可證交易的潛在可能，通過交易，達到節約成本的目的。排污權交易較之直接的排污標準控制和排污稅，更有利于降低企業治理污染的成本和政府對環境狀況的宏觀調控。但是，在實際操作中往往會暴露一系列的問題：一是排污權交易有效發揮作用的前提是競爭完全的市場，但是在中國，市場化改革的過程中，政府的力量和計劃經濟的影響比較大，壟斷、權利尋租、灰色交易、地方保護等這些因素的存在會阻礙市場的正常運作。二是排污總量的控制。科學準確地預算出一個控制區域的最大污染物排放量，加大了監管者的工作量，也涉及一些技術的挑戰。三是排污交易費的問題。交易費涉及識別污染者、組織污染者進行開會協商、搜集討價還價的依據以及交易本身等。如果交易費高于社會凈收益，那么，交易就失去了目的性的意義。在我國，法制基礎和信用經濟都還比較薄弱，環境的管理實踐中，所牽涉到的利益相關者主體眾多，這導致了交易費用和交易成本居高不下，從而限制了這種手段的使用和普適性。另外，排污權交易的應用是基于產權的明確界定，但是一些跨區域的城市湖泊產權很難以界定，不可能將這些資源的產權分配給某一區域或者某一群人，在這種情況下，產權途徑就不是很適用。而且，由于污染在流域內的流動性和擴散性，若上游排污超標，將使下游總量控制和排污權交易的效果等于零。5.治污工程技術我國多年以來投入大量的資金進行治污技術的開發和應用，但是水污染發生、擴散和衰退包括對流、彌散和化學反應等，機理較復雜，目前還難以完全定量描述污染質與介質的作用過程、微生物反應過程和尺度效應，這加大了水污染防治技術研制的難度。為了找尋見效快、副作用小、經濟效益和社會效益高的水污染防治和修復方法，各國都投入了大量的資金和科研力量進行研發，雖然有了一些進展，但真正大規模投入使用尚需進一步實驗。而且，由于污水深度處理工藝欠缺，我國已建成投產的污水處理廠排放標準仍然偏低，目前只有12%的處理標準達到了國家一級A。再如工業廢水處理，不同行業廢水的特征污染物存在很大差異，所需技術也不盡相同，甚至需要多種污水處理技術結合使用才行。總體來說，我國企業治污水平普遍不高，廢水處理設施的管理和使用經驗不足，對新技術、新工藝的跟蹤在實際應用中反應滯后，面對市場上紛繁復雜的技術不知如何選擇，再加上新技術市場推廣不力，信息不對稱讓市場和技術難以對接，引發市場與技術的矛盾。譬如，由于污泥處理技術和設施的欠缺，目前我國污水處理產生的污泥有相當比例僅進行了衛生填埋，成為污染環境的隱患。可以說，經濟實用的核心技術的突破和掌握，對于水污染治理行業的發展極其重要。另外，進行水污染防治和水土修復的前提是污染源得到有效控制。比較而言，工業“三廢”、污水和生活垃圾等點污染源相對容易控制，而農藥化肥污染、空氣污染物沉降等面污染源則難以控制。即便是前者，雖然其環境收益意義深遠，但短期內也難以收獲經濟效益，受經濟利益驅動和技術制約，其實際執行情況也不容樂觀。在現有技術條件下如高氨氮、高濃度難降解有機污染物處理成本高，給企業造成的成本壓力大，造成部分城市污水處理廠有錢建得起，卻無錢維持正常運行。從已建成投產的污水處理廠運行情況統計看，約三成處于停產狀態，運行正常的僅占三成左右。總之，水是社會經濟各環節不可或缺的重要自然資源，其不同的利用功能決定了水污染防治和生態修復的多目標性，再加上水態環境的復雜性，現有的治理和生態修復理論、技術措施對生態環境的長期效應有正面的、不確定的甚至負面的，效果尚不確定［30］，而修復過程的監管和效果評估也有待進一步理清機制，需提出合理可行的解決方案。四突破中國城市湖泊污染困境的政策選擇直接行政管制、排污削減補貼或排污收費、排污征稅、排污權交易、治污工程技術的應用——這些水污染防治舉措對控制環境污染都產生了一定的效果，但是在實踐中都存在一些局限。為了實現城市湖泊水污染的有效治理，我們有必要進行以下的制度選擇和創新。1.改革水資源管理體制與建立和完善市場經濟體制的總體戰略相適應，要改革和加強水資源的管理體制，明確政府、社會和市場的角色和相互關系，明晰水環境管理部門的職責分工，提高水資源管理機構的效率和效能。一是國家在大局上加強對地方水環境管理的指導、支持和監督，健全區域環境督察派出機構，有效協調跨省的水環境保護，督促、指導區域內突出的水環境問題。二是地方政府加強與其他相關地方政府的工作協調，對本區域內的水環境質量負責，并監督下一級政府和本區域內重點企業的環境行為，建立環境監督員制度，進一步總結和探索地方水環境管理體制。三是實現水資源所有權與管理權的分開，健全水環境管理的法律、法規，加強水環境監管制度，公正執法。對于跨區域的湖泊上游地區污染量的測量，由中立的第三方來完成，打破政府的保護性干預，優化權利配置。2.健全和完善水市場依靠政府調控，培養、建立健全乃至完善水市場機制。按照資源配置效率高低，不同資源配置狀態依次排列為市場態物品、公共態物品和共有態物品。目前而言，城市湖泊水資源往往屬于公共態物品或共有態物品，而要轉變為可由市場機制進行配置的市場態物品，首先要做的就是水權的界定。按照湖泊水資源的功能，明確區分生活用水、生產用水和生態用水。對于生活用水，可由政府制定市場規則，適當引入競爭機制，實施和監督市場運行；對于生產用水，可建立原水市場和水產品市場，從而使生產用水參與到市場配置體系中去；而對于生態用水，需要由政府對其配置進行調控，建立流域管理委員會，制定相應的法律規章進行保護，使之最大限度地引入市場機制。另外，我們可以借鑒國外的先進經驗，逐步建立一個靈活多樣的兩級水權交易市場，即一級市場和二級市場，一級市場即初始水權交易市場，政府通過招標、拍賣、無償分配等方式以簽訂期權合約的形式將水資源使用權在一定期限內出讓給水資源的使用者或投資者。二級市場即水權自由交易市場。在實現水權初始分配之后，各市場主體會因不同的年份和季節出現供需不平衡的現象，交易主體可以在二級市場直接買賣水權交易期權合約。一級市場和二級市場的有機結合不僅有利于水市場的發育，而且賦予了水權投資主體更大的靈活性，促進水市場機制的發展與完善。3.創新應用環境經濟手段任何環境政策工具都存在缺陷和使用特性的局限，國外在控制水污染時都十分注重多種政策工具的組合使用。我國目前水污染控制仍是直接行政手段占主導，在實行的環境經濟政策中也以排污收費為主，手段單一，缺乏效率。應改變這種狀況，創新應用環境經濟政策。一是我們要針對水污染區域的具體情況，選擇合適的環境經濟政策，不同區域的湖泊水污染特點和區域本身的經濟、社會、文化等區情都會有所不同，而這些差異往往會對環境經濟政策的應用效果產生影響。二是總量控制制度與市場交易制度的創新組合。首先，綜合衡量湖泊水體的納污自凈能力和市政府的污水處理能力，確定污染物的控制總量，在此總量之內發放排污許可證，企業根據其許可證排放污水流至由政府運營的污水處理設施，進行處理之后再排入城市湖泊。其次，對排污許可證進行管理。未申報企業不予發放許可證；對未在規定指標之內排放的企業收回其許可證；對污染企業的排放情況進行“環評”和信用等級的建立，確保其持續達標排放和后期管理。再次，構建排污許可證交易平臺。以湖泊流域為單位，以污水處理廠為中心進行排污權的交易。在總量得到控制的情況下，充分發揮市場機制的作用，按價格機制對排污許可證進行最優配置。三是試行湖泊資源證劵化。這既是城市污染治理