出資人制逐步替代主管主辦制是深化文化體制改革的基本路徑

從1978年啟動的文化體制改革業已從文化事業領域推進到了文化產業領域，從微觀管理制度層面推進到宏觀管理制度層面。到2012年，宏觀管理體制業已進入行業主管主辦制與出資人制并行的轉型過渡階段。文化體制改革逐步進入“深水區”，與國家宏觀制度架構相聯系的文化企業管理制度問題日益凸現。十八屆三中全會議通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“完善文化管理體制”，“推動黨政部門與其所屬的文化企事業單位進一步理順關系。建立黨委和政府監管國有文化資產的管理機構，實行管人管事管資產管導向相統一”。理順黨政部門與其所屬文化企事業單位關系的關鍵，在于加快推進文化企業由主管主辦制向出資人制過渡。一主管主辦制與出資人制是兩種性質不同的管理制度體系新制度經濟學派認為，任何制度的產生和演進都與特定的社會環境相關，我國文化企業經營管理制度的出現及其變遷也正是源于改革開放以來中國社會基礎結構的變遷。文化企業主管主辦制根植于新中國成立初確立的文化事業體系。出資人制的出現則源于我國現代文化市場體系的發展對宏觀管理體制改革的要求。兩種制度體系存在于不同的社會環境，表現出不同的制度特征。（一）主管主辦制系由新中國成立初確立的文化事業體制派生而來主管主辦制是指從中央到地方各級政府按文化類型設置部、廳（局）等行政部門并配備經濟和物質手段對國有文化企事業單位直接行使管理權的一種行政管理體系，這一制度根植于新中國成立初期確立的國家計劃體制，具有“計劃調控、管辦一體、行業循環”的基本特征，總體上依賴于計劃體制所提供的制度合法性和資源行政調配方式，具有蘇聯文化體制模式色彩、計劃體制的初始屬性和科層制行政管理架構的基本特點。1949年10月，政務院決定成立政務院文化教育委員會，在各省份同時設立文教廳（局），建立了行政組織系統，直接管理和指揮全國的文化藝術團體、新華通訊社、中央廣播事業局、國際新聞局、新聞攝影局等文化類機構。此后，文化行政機構幾經調整，至20世紀50年代中期，形成了公有制一統天下的文化行業系統結構和“行業管理、分級負責、黨政兼管”的文化管理體制。設計者通過“黨政兼管、干部任命、單位直屬、管辦一體和條塊交叉”的制度安排，構成行業主管主辦制的基本內容，并一直是維持我國文化發展的基本管理框架。（二）出資人制源于日益成熟的現代企業制度的要求20世紀80年代后期，市場經濟的發展和體制外民營經濟的成長，逐步在文化事業領域之外形成了文化市場。文化市場的發展壯大催發了全國性文化產業熱潮，一大批具有經營性資源的文化單位在國家政策的支持下逐步拓展經營性功能，開始由“事業單位、經費包干”的公共事業體制向“事業單位、企業化管理”的產業性體制轉變。20世紀90年代，廣播電視電影、新聞出版、報紙雜志等經營性文化單位逐步從國家文化事業體系中獨立出來，轉變為企業，組建文化產業集團，成為在行業部門和黨委宣傳部門管轄下相對獨立的市場經營主體。2005年以后，國家推進文化體制改革試點，廣播電視、新聞出版、演藝、報刊發行企業轉企改制的步伐明顯加快，產生了改革和創新文化企業管理方式的要求，不斷膨脹的文化市場要求按照契約原則重新確立政府部門與企業之間的關系，按照市場經濟規律管理文化企業，呼喚現代企業制度和出資人制的改進與完善。國有資產出資人制則導源于現代企業制度，是現代企業制度向政府管理領域的延伸。這種管理體制以企業法人制度為基礎，以有限責任制度為核心，以公司企業為主要形式，是一種基于“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度的政府宏觀管理架構。其制度內容主要包括：資產經營者的財務責任、財務與績效考核、外部財務監督管理、企業籌資和投資行為及方式、企業成本費用控制、企業產權變動、企業利潤分配、企業內部約束與激勵機制八個方面。我國學界經過二十多年國企改革的探索和總結，在國企改革領域基本達成制度共識，即國有資產出資人制是現階段與市場經濟整體發展進程相一致的關于規范資產權益代表、經營管理流程、收益分享等關鍵問題的制度安排，在一定程度上是應對“國企病”的有效策略，是針對我國國有產權制度缺陷的一種制度設計，這在一定程度上也代表了文化企業管理體制改革的基本方向。（三）主管主辦制與出資人制存在性質上的差異從性質上區分，主管主辦制是計劃經濟體制下基于政府與國有企業“父子關系”的制度安排，出資人制則是市場經濟體制下基于政府與企業“法人關系”的制度設計，具有本質上的差異（見表1）。表1主管主辦制與出資人制的區別從總體上看，主管主辦制脫胎于傳統的文化事業體系，是文化行業制度在政企關系和政事關系上的外在表征，“黨政不分、管辦不分、事企不分”是其主要特點。出資人則根植于現代企業制度，是基于市場經濟基本規則的政府與企業之間法人關系模式的結構化表達，“黨政分工、管辦分離、事企分開”和“法人關系化”是其主要特征，體現了現代市場經濟規律對文化企業運營模式和政府管理職能設置的基本要求。二推動文化企業由主管主辦制向出資人制過渡體現了文化產業進入戰略性窗口期的基本要求（一）從主管主辦制向出資人制過渡體現了我國文化產業發展方式從計劃體制向市場體制全面轉軌的客觀要求文化企業的管理架構為什么要從主管主辦制過渡到出資人制？不論是二十多年來我國國企改革的經驗還是2003年以來國有文化企業改革的經驗，都給了我們比較明確的回答。但是相比于國企改革的進程，我國文化企業管理模式的改革轉型更具有其特殊要求，顯得更為緊迫。首先，主管主辦制在市場經濟體制下存在功能性缺陷，必須予以改革完善。與國企改革一樣，文化企業主管主辦制同樣體現著政府與國有企業的委托-代理關系，且具有特殊性。由于文化企業被賦予意識形態功能和經濟功能的雙重屬性，其考評指標體系難以確立或者存在技術上的障礙，使委托人（政府）的道德風險廣泛存在。從制度經濟學的角度看，如果缺乏評價經理層業績的標準或體系，即使代理人（企業）做出了很大的業績，委托人也可以輕易否決或做出較低評價。同時，大量的事例證明，無論是在西方還是在中國的國有企業中，都不能排除委托人也存在“偷懶”動機。委托人努力監督代理人“偷懶”行為的動力源于其擁有的剩余索取權和利潤分配權。然而，在文化企業主管主辦制所體現的委托-代理關系中，企業利潤一般要納入國家財政系統或者由企業留為發展基金，具體行使委托人職能的行業部門并非剩余索取權的真正擁有者，除了存在道德（榮譽）激勵機制外，大多還缺乏監督代理人的內在激勵（利益）力量，因而在理論上，既不能排除委托人（職能部門）監督過程中的“偷懶”現象，又不能排除“創租”“尋租”“抽租”等機會主義動機。現代企業制度的研究認為，有效的公司治理結構首先要符合“權責相符”“貢獻與報酬相符”“風險與收益相符”的基本管理原則，具體體現為通過設立科學的管理制度，盡量保證股東與經理層剩余索取權和控制權相對應，即誰出資信誰承擔風險、享受收益，誰擁有控制權誰承擔風險，誰承擔風險誰就應該享有相應的管理決策權，只控制而不承擔風險或者只有風險沒有收益的控制權大多會成為“廉價投票權”。在主管主辦制所體現的國有文化資產的委托-代理關系中，很難精確體現“權責相符”“貢獻與報酬相符”“風險與收益相符”的管理原則，突出表現為激勵機制不足、企業發展動力不強。因此，通過制度創新切實解決委托人的所有權虛位問題，是解決代理人的激勵機制問題的前提，國有文化企業出資人制為解決這一問題提供了相對成熟的路徑。在文化領域，與20世紀80年代和90年代早期的物質生產領域的國企管理體制相似，按照行政隸屬關系由高到低實行逐級委托和黨政職能機構多頭分管的管理體制，導致國有文化資產的委托-代理關系呈現五級層次縱向延伸與多部門橫向拓展的復雜性結構。縱向過長和橫向過散的委托-代理鏈條在管理和運行的實踐過程中導致了國有產權過高的代理成本和過低的營運效率。建立國有出資人制以替代行業主管主辦制，一定程度上可以彌補國有產權委托-代理關系的產權所有人虛擬性缺陷。出資人制度在這一方面優越于主管主辦制的內在機理是，它通過縮小或者縮短國有文化產權委托-代理鏈條，促進了國有產權代表的權責和收益對等，形成了內部激勵約束機制及外部監督機制，切實解決了產權所有人虛位缺陷和激勵機制缺陷。其次，文化企業主管主辦制的“兩層架構”不利于文化市場產權結構的多元化發展。文化企業主管主辦制是一種“兩層架構”，即宣傳文化行政部門作為國家代表直接行使國有文化企業的管理權，兩者之間不存在中間層。由于上級主管部門具有“公法人”特征，即使是多元化的股份結構，其他股東也很難與帶有“公法人”色彩的主管部門討價還價，上級主管部門對文化企業的優勢地位使其他戰略合作者望而卻步，不利于文化企業產權結構的多元化發展。出資人制能夠從體制和機制上割斷主管部門對文化企業的直接行政干預，將雙方的關系契約化、法定化和透明化。由于出資人制產生的這種“機制隔離”恰能滿足我國文化產業領域遏制行政過度干預、培育市場主體的現實需求，所以它能夠對現代文化市場的形成產生正向的激勵效應。（二）我國文化市場結構升級的現實壓力要求深化文化企業管理體制改革首先，經過二十多年的持續增長，我國文化產業已經從需求驅動階段進入創新驅動階段，要求建立以出資人制為基礎的現代文化市場管理體系。實際調查數據顯示，我國文化產品生產已基本結束整體性短缺狀態，在部分領域出現過剩，如圖書出版、主題公園、影視基地、動漫園區、網絡游戲、電影和電視劇生產等。統計顯示，2010年中國已經超過日本，成為世界第一動漫生產大國，但產值僅有780.8億元（日本為2000億美元）。造成這種產量過剩、效益不高現狀的深層次原因是，政府與市場的邊界不清，政府深度介入市場，使市場配置資源的功能弱化，為大量低端重復性生產留下了制度縫隙。如全國千余個文化產業園區對入園企業給予3年財政補貼的政策，導致一些動漫企業在不同園區之間進行“候鳥式遷徙”。我國文化產業業態的變化，形成對建立現代文化市場體系的倒逼機制，要求調整以生產管理為基礎、以行業管理為中心的傳統科層型管理模式，建立以市場化資源配置為基礎、以產權管理為中心的現代產業型管理模式。其次，文化產業已經從單一業態向復合業態轉型，且已超越文化行業部門管理的職能范圍，成為一種高度市場化和社會化的事務。21世紀以前，文化產業的基本業態大多是單一業態，如圖書報刊出版發行、影視拍攝制作、舞臺藝術演出等，這種單一產業鏈隨著當前文化市場結構由賣方市場向買方市場的轉型日益遭遇發展通道的“瓶頸”。由新型工業化、城鎮化、信息化、農業現代化和區域經濟一體化釋放的結構生產力，由文化體制改革釋放的制度生產力，以及由文化與科技融合釋放的要素生產力，極大地拓展了文化市場的總體容量，為文化產業提供了廣闊的發展空間，并推動文化產業與其他產業的關聯發展，形成文化產業的新型復合業態。在文化產業發展的大潮中，凡不能實現快速轉型并緊跟發展趨勢的文化企業，將難逃邊緣化及被淘汰的命運。因此，文化行業必須牢牢把握這一歷史性機遇，認真貫徹落實十八屆三中全會提出的“著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性”的改革目標，完善以出資人制為基礎的產業管理體制。當前，我國面臨人口紅利、市場化紅利和國際化紅利不斷縮減的深層壓力，且這一趨勢短期內恐難以逆轉。在物質生產部門一時難以找到最佳對策的情況下，文化產業部門被國家賦予發展戰略性支柱產業、助推國家經濟結構轉型升級的戰略期望，深化文化產業管理體制改革自然成為這一時代性要求。（三）主管主辦制向出資人制過渡符合當前深化文化管理制度改革的方向我國當前文化體制作為“文化戰線”在新中國成立后的延伸，萌發于戰爭年代。這種建立于戰爭時代的文化管理體制具有高度統一的社會動員型體制特征，它能夠快速動員各種資源，激發全體社會成員的力量。但是，高度統一的文化體制體現為一種半封閉行業制度，存在制度僵化、體制“空轉”等問題。出資人制的確立能夠解決行業制度的封閉性問題，借助于市場配置資源的決定性作用，促進文化管理體系的相對開放，從而達到優化我國文化行業管理制度的改革目標。三在認識和尊重文化企業特殊性的基礎上，推進國有文化企業管理方式的改革轉型（一）認識從主管主辦制向出資人制過渡的特殊性相比于一般生產性國有企業從主管主辦制向出資人制的轉型過程，國有文化企業管理體制的改革轉型更具特殊性和復雜性，主要體現在以下幾個方面。1.文化企業與一般生產性企業不同，意識形態安全功能是委托-代理鏈條中的關鍵一環[1]在實際管理與運營過程中，我國政府對一般生產性企業中國有資產的管理僅限定在“管資產”的保值增值，由此引申出對相關管理人員、資產事務的管理。而國家對國有文化企業的管理權明確規定為“管人管事管資產管導向”，其中，“管導向”集中體現了國家“意識形態安全”的內在要求。國有文化企業和文化企業中的國有資產被納入國家政治結構與意識形態的管理體系，體現了國家政治體制的保障功能。重要國有文化企業和國有文化資產是國家直接參與掌控和引導社會意識形態的重要渠道。在未來20～30年內，意識形態的競爭和國家文化軟實力的競爭仍然是我國文化建設和政治文明建設的主線。重要國有文化企業和國家文化資產是中央政府和市場在國家文化軟實力與意識形態競爭中發揮作用的力量聚合點。2.文化企業的運營環境不同于一般生產性企業，必須面臨“九龍治水”的監管環境隨著20世紀90年代國家經濟和生產性行業部門改革的完成，一般國有生產性企業與政府之間建立起新型的政企關系，國有企業的出資人代表——國務院國有資產監督管理委員會（簡稱“國資委”）是生產性國有企業的“全權出資人代表”，具有“人格化”和“法人化”特點。但文化企業的出資人代表事實上分散在文化、新聞出版廣電、文聯、財政等部門，不同管理事務對應不同的政府部門，本質上是一個政府“集合體”，不管是2010年文化企業管理制度改革之前還是改革之后，任何一個政府部門都難以作為文化企業的“全權出資人”代表，難以形成“人格化”的特點。因此，相比于一般生產性國有企業從主管主辦制向出資人制的過渡，國有文化企業的改革更具復雜性。一般生產性國有企業的管理體制改革是在撤銷了其上級行政主管部門的環境下實施的過渡轉型，國有企業管理體制的改革與政府管理結構的改革相配套。但國有文化企業的改革窘境是“下動上不動”，即維持現有主管部門格局不變的情況下，又增設中央文化企業國有資產監督管理領導小組辦公室（簡稱“文資辦”），作為文化企業國有資產的出資人代表，必然涉及文資辦與宣傳文化主管部門及國資委之間的關系，使當前我國文化企業主管主辦制向出資人制轉型過渡面臨更為復雜的環境。改革者必須通過頂層設計將出資人的管理職能嵌入現有行政體制，這就要求深入研究和準確把握過渡的策略與路徑。在主管主辦制下，文化企業負責人主要由組織人事部門考察任命，標準參照選拔黨政干部的要求；負責人在企業中的工作和業績由主管部門考核，國有資產是否增值則由國有資產管理部門監督。假如由組織部門考核任命的這名負責人在任職期間經營虧損甚至破產，組織部門并不承擔任何責任，而主管部門、國有資產管理部門眼看這名負責人經營虧損，也沒有調整或罷免這名負責人的權力。由組織部門任命的企業正職一般是兩名，副職則有若干名。兩名正職都對組織部門負責，若干名副職也向委派他們的組織部門負責，造成企業政令無法統一、各管一攤、各行其是，增加了企業內部的摩擦。3.文化企業管理與一般生產性企業管理不同，其績效考評指標體系更復雜，且具有較大的彈性無論是物質生產領域還是文化生產領域，委托-代理關系得以成立的基礎，都是所有者對經營者的業績考核。業績評價是衡量經營者對企業貢獻的尺子，也是建立委托-代理關系的基礎。近年來，國有文化企業改革過程中出現的“內部人控制”、激勵不足效率低下和國有資產流失等現象的深層次原因，是長期未能建立相應可量化的績效評價機制，激勵機制不全。二十多年來，伴隨著我國文化體制改革進程，國家開始重新建構委托人與代理人之間的關系，盡管國家作為所有者不斷向經營層讓渡管理與經營權，其讓渡的權益權利越來越多，但是也沒有因此而明顯提升文化企業的經營績效，相反，由國家向文化企業讓渡的權利越來越成為“廉價投票權”。個中原因，是大多數政府管理部門和文化企業沒有能夠建立起科學的業績評價體系，不能形成評估、考核的管理基礎，因而也難以建立起良好的監督激勵機制。相比于物質生產部門，文化生產部門確實存在評價激勵的技術性困難。新中國成立以來，我國對文化生產部門一直奉行文化傳承工具、意識形態載體和經濟載體三重目標定位，這造成了文化部門管理結構中的功能性沖突，如文化生產部門作為經濟載體具有營利性目標，這一目標要求確保國有資產的保值增值；作為文化傳承與意識形態工具，文化生產部門具有社會性和公益性目標，這一目標要求確保國有資產的使用要符合國家利益和社會公共利益。營利性目標要求利潤最大化，社會性和公益性目標要求社會效益最大化，在資源定量的前提下，兩者往往存在內在的張力與沖突。從全國的實際情況考察，目前仍然沒有探索出一套各方都認同的評價指標體系，因此也就難以形成比較科學的評價激勵機制。基于這一現實，文化生產部門的績效評價體系宜采用出資人與宣傳文化行政部門的分權設計，即文資辦作為出資人代表考核其營利性目標，確保國有文化資產保值增值；宣傳文化主管部門以社會公共利益為基準考核其公共性目標，并享有監督權和評價權。4.與一般物質生產部門不同，行業體制導致了文化企業的行政性壟斷色彩在計劃經濟下確立的文化、廣電、出版、報刊、電影等行業都有政府主管部門，按“條塊”進行管理。這些行業大多不同于物質生產領域的自然壟斷行業或者資源壟斷行業，而是行政性壟斷行業。在這些行業的產業鏈中，其上游和主要環節被法律法規嚴格控制進入。這種狀況使文化企業具有復雜的“樹狀產權結構”。5.與一般物質生產企業相比，文化企業大多為人力密集型，市場競爭力不強我國文化企業成本高、效率低、競爭力不強，在全球文化企業排序中，中國的文化企業幾乎進不了世界50強，這與中國經濟大國的地位極不相符。造成這種現象的主要原因有以下三點：一是文化企業的技術邊緣化劣勢，大多數文化企業為人力密集型企業，難以跟上技術創新的步伐，也自然難以享受由技術創新帶來的生產效率大幅度提升的機會。二是行業體制的慣性和計劃體制管理模式——“單位辦社會”，使文化單位（企業）內化了許多外部性社會成本。三是文化企業改革的步伐滯后，文化企業內部機制和外部體制并沒有緊隨市場經濟發展的步伐，體制變遷滯后于資源配置方式的變遷，管理結構未按市場經濟的基本要求進行調整。國有文化企業的高成本和低效率，必然帶來市場競爭力的缺乏。（二）由主管主辦制向出資人制過渡的方向與路徑第一，國有文化資產管理機構的實體化、法人化和人格化代表了文化企業管理制度創新的方向。要實現由十七屆六中全會確立、十八屆三中全會進一步明確的“管人管事管資產管導向”的國有文化資產管理體制，必須進一步理順政府和文化企業關系，核心是從計劃體制下的“父子關系”演進為市場體制基礎上的“法人關系”。政府與企業之間“法人關系”必須基于以下三個前提：國有文化企業法人治理結構的建立，國有文化企業成為相對獨立的市場主體；國有文化資產所有者及其代理人是人格化法人主體，具有處置資產收益或承擔資產虧損的能力；具有明確界定所有者及其代理人與文化企業之間權利與義務的制度體系與管理流程。基于這種思路，“管人管事管資產管導向”的管理體制對應的是“國有資產出資人”或“國有資產所有者”的法人化主體。作為這種法人化主體的所有者或者出資人擁有的文化企業的權利，是建立在資產所有權之上的股東權及由股東權派生而來的人事聘任權、重大事項處置權和戰略方向決策權。現代市場體系下的政府對文化企業的管理，不再是通過預設人事權、事項權從而獲得資產和導向管理權的計劃導向管理流程，而是基于法定資產權，重建政府與企業之間人事、事務和導向管理關系的市場導向管理流程。第二，科學界定文資辦與其他主管部門的關系及權責界限，健全文資辦作為政府特設機構的模式。2009年10月，國務院同意由財政部代表國務院履行中央文化企業國有資產出資人職責。2010年7月，中央文化體制改革領導小組批準成立中央文化企業國有資產監督管理領導小組，并設立中央文化企業國有資產監督管理領導小組辦公室，作為具體執行機構，掛靠在財政部，具體履行中央文化企業的出資人職責。這就對文資辦的機構職能提出了獨立化和法人化的要求。“獨立化”的法律內涵是，如果文資辦作為企業的股東承擔“運動員”角色，則不兼有政府部門的公共管理職能，不再是行使國家公共權力的“裁判員”，從而使所有者即“股東”實現“獨立化”。“法人化”的法律內涵