中國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)制度的不足與完善

隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，中國(guó)對(duì)石油的需求不斷增加。其中，中國(guó)石油產(chǎn)量增長(zhǎng)的50%以上來(lái)自海洋，石油進(jìn)口主要依靠海運(yùn)。當(dāng)前，石油開(kāi)采逐步向深海推進(jìn)，油輪噸位不斷增大，中國(guó)面臨的海洋油污風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。一中國(guó)海洋油污事故概況目前，海洋環(huán)境的污染源主要是船舶溢油污染和海洋鉆井平臺(tái)溢油污染。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)沿海地區(qū)平均每四天就發(fā)生一起溢油事故。僅在1998～2008年十年間，中國(guó)管轄海域就發(fā)生了733起船舶污染事故。海上鉆井平臺(tái)溢油事故雖然沒(méi)有船舶溢油事故頻繁，但一旦發(fā)生，對(duì)環(huán)境造成的污染則是災(zāi)難性的[1]。蓬萊19-3油田溢油事故（即康菲溢油事故），即是這類事件的一個(gè)例證。2011年6月4日和6月17日，蓬萊19-3油田發(fā)生溢油事故。事故給油田周圍海域造成嚴(yán)重污染，也給周邊的海產(chǎn)養(yǎng)殖等漁業(yè)經(jīng)濟(jì)和漁民利益帶來(lái)重大損失。經(jīng)認(rèn)定，康菲溢油事故是造成重大海洋溢油污染的責(zé)任事故。根據(jù)對(duì)外合作合同的規(guī)定，作為事故油田作業(yè)者的康菲公司應(yīng)承擔(dān)溢油事故的全部責(zé)任。隨后，相關(guān)部門陸續(xù)公布了康菲溢油事故的處理結(jié)果。1.行政處罰國(guó)家海洋局查實(shí)并認(rèn)定，康菲公司在蓬萊19-3油田勘探開(kāi)發(fā)作業(yè)過(guò)程中，違反了《海洋環(huán)境保護(hù)法》第50條第2款的規(guī)定。根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第85條的規(guī)定，國(guó)家海洋局對(duì)康菲公司作出罰款20萬(wàn)元的行政處罰。2.養(yǎng)殖漁業(yè)、天然漁業(yè)資源賠償依據(jù)中國(guó)法律的規(guī)定，養(yǎng)殖戶有權(quán)對(duì)因溢油事故導(dǎo)致的海洋養(yǎng)殖生物的損害提出賠償請(qǐng)求，農(nóng)業(yè)部有權(quán)代表國(guó)家對(duì)海洋水產(chǎn)資源遭受的損害向責(zé)任者提出賠償請(qǐng)求[2]。2012年1月25日，農(nóng)業(yè)部、中國(guó)海洋石油總公司和康菲石油中國(guó)有限公司公告宣布：康菲石油中國(guó)有限公司出資10億元，用于河北省、遼寧省部分區(qū)縣養(yǎng)殖生物和渤海天然漁業(yè)資源損害賠償和補(bǔ)償；從其各自所承諾啟動(dòng)的海洋環(huán)境與生態(tài)保護(hù)基金中，康菲石油中國(guó)有限公司列支1億元人民幣、中國(guó)海洋石油總公司列支2.5億元人民幣，用于天然漁業(yè)資源修復(fù)和養(yǎng)護(hù)、漁業(yè)資源環(huán)境調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)估和科研等方面工作[3]?？梢?jiàn)，上述10億元賠償既包括養(yǎng)殖生物的損害賠償，也包括渤海天然漁業(yè)資源的損害賠償。3.海洋生態(tài)損害賠償在海洋生態(tài)損害賠償方面，根據(jù)協(xié)議，康菲石油中國(guó)有限公司和中國(guó)海洋石油總公司總計(jì)支付16.83億元人民幣。其中，康菲公司出資10.9億元人民幣，賠償本次溢油事故對(duì)海洋生態(tài)造成的損失。此外，中國(guó)海洋石油總公司和康菲公司分別出資4.8億元人民幣和1.13億元人民幣，承擔(dān)保護(hù)渤海灣環(huán)境的社會(huì)責(zé)任[4]。至此，康菲事故相關(guān)民事賠償、行政處罰等皆告一段落。但近年來(lái)頻繁發(fā)生的海洋油污事故及其處理過(guò)程所暴露的中國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)制度自身的問(wèn)題則仍需要反思和應(yīng)對(duì)。二中國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)制度存在的問(wèn)題在船舶油污方面，中國(guó)加入的國(guó)際公約有三個(gè)：《1992年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》（ProtocoltotheInternationalConventiononCivilLiabilityforOilPollutionDamage，1992）、《1992年設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金國(guó)際公約》（ProtocoltoAmendtheInternationalConventiononEstablishmentofanInternationalFundforCompensationforOilPollutionDamage，1992）[5]及《2001年國(guó)際燃油污染損害民事責(zé)任公約》（InternationalConventiononCivilLiabilityforBunkerOilPollutionDamage，1992）。最高人民法院根據(jù)中國(guó)參加的國(guó)際公約和相關(guān)國(guó)內(nèi)法，頒布了《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》。在海洋鉆井平臺(tái)油污方面，國(guó)際上并沒(méi)有相應(yīng)的國(guó)際公約。實(shí)踐中，關(guān)于海洋鉆井平臺(tái)油污責(zé)任，往往通過(guò)區(qū)域性協(xié)定或國(guó)內(nèi)法予以規(guī)定。目前，中國(guó)尚無(wú)專門針對(duì)海洋鉆井平臺(tái)溢油事故導(dǎo)致的生態(tài)資源損害賠償?shù)牧⒎?。調(diào)整海上石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)及生態(tài)資源損害賠償?shù)姆煞ㄒ?guī)和其他規(guī)范性文件主要包括：《海洋環(huán)境保護(hù)法》《侵權(quán)責(zé)任法》《對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等[6]。回顧康菲溢油事故的處理，我們發(fā)現(xiàn)，中國(guó)現(xiàn)行的海洋環(huán)境保護(hù)制度存在以下不足。（一）海洋油污損害賠償?shù)囊?guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單中國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》僅對(duì)海洋生態(tài)損害賠償作了原則性規(guī)定。在操作層面上仍存在諸多需要以立法形式予以界定的問(wèn)題[7]。例如，海上溢油事故對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)損害的界定，損害賠償范圍的確定，歸責(zé)原則的確定，作業(yè)單位的行為與損害后果之間因果關(guān)系的證明，海洋生態(tài)損害賠償?shù)呢?zé)任限制問(wèn)題，等等。這些問(wèn)題，或者直接導(dǎo)致責(zé)任方在事故發(fā)生后利用法律的漏洞逃避賠償責(zé)任；或者間接導(dǎo)致責(zé)任方因違法成本太低而放任事故的發(fā)生。近年來(lái)，海洋溢油事故頻繁發(fā)生，與中國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)制度的不完善大有關(guān)系。（二）信息披露不及時(shí)，信息公開(kāi)不充分中國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，發(fā)生海洋污染時(shí)，事故責(zé)任者有通報(bào)和向管理部門報(bào)告的義務(wù)。對(duì)于海洋環(huán)境信息公開(kāi)，則缺乏明確的規(guī)定。這導(dǎo)致蓬萊溢油事故信息公開(kāi)的嚴(yán)重滯后。時(shí)至今日，康菲溢油事故造成的溢油量、回收量、殘留量等實(shí)質(zhì)性問(wèn)題并沒(méi)有向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布，賠償?shù)囊罁?jù)、標(biāo)準(zhǔn)、最終賠償額的計(jì)算方法等，無(wú)論是農(nóng)業(yè)部，還是國(guó)家海洋局，均未向公眾披露具體的賠償細(xì)節(jié)。由于信息披露不及時(shí)、不充分，一些不滿的投資者在美國(guó)紐約提起了對(duì)中海油的集體訴訟。（三）執(zhí)法體制上的“五龍治?！庇捎跉v史問(wèn)題，中國(guó)海上權(quán)力的劃分，不是依據(jù)海洋的屬性，而是把陸地上的管理職能自然延伸到海洋。隨著形勢(shì)的發(fā)展，這種簡(jiǎn)單復(fù)制陸地環(huán)境管理的做法，逐漸暴露出局限性和不足。根據(jù)中國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條的規(guī)定，行使海洋監(jiān)督管理權(quán)的部門包括國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門、國(guó)家海洋行政主管部門、國(guó)家海事行政主管部門、國(guó)家漁業(yè)行政主管部門、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門、沿?？h級(jí)以上地方人民政府行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門等等?？梢?jiàn)，中國(guó)實(shí)行的是“海洋綜合管理與分部門分級(jí)管理相結(jié)合”的管理體制。與此相對(duì)應(yīng)，海洋執(zhí)法部門則有海監(jiān)、漁政、海事、邊防和海關(guān)等，俗稱“五龍治?！薄](méi)有統(tǒng)一的海上執(zhí)法機(jī)制、各部門各管一段的結(jié)果，必然是執(zhí)法力量分散、執(zhí)法信息難以共享，對(duì)違法行為難以進(jìn)行有效的查處和打擊。在康菲溢油事故處理中，農(nóng)業(yè)部代表國(guó)家索賠天然漁業(yè)資源損害，國(guó)家海洋局北海分局代表國(guó)家索賠海洋生態(tài)資源損失。由于索賠主體不同，且缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，各索賠主體在行動(dòng)上和指導(dǎo)原則上難以一致，各索賠主體所提出的索賠金額也難免出現(xiàn)交叉重復(fù)。（四）救濟(jì)的途徑較為單一常見(jiàn)的糾紛解決機(jī)制通常包括：訴訟、仲裁、和解和調(diào)解四種。對(duì)于船舶油污損害賠償，《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第57條規(guī)定，“對(duì)船舶污染事故損害賠償?shù)臓?zhēng)議，當(dāng)事人可以請(qǐng)求海事管理機(jī)構(gòu)調(diào)解，也可以向仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁或者向人民法院提起民事訴訟”。根據(jù)中國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。然而，2012年修訂前的《民事訴訟法》第108條嚴(yán)格限制了公益訴訟原告的資格。在康菲溢油事故中，養(yǎng)殖生物的損害賠償通過(guò)農(nóng)業(yè)部、康菲中國(guó)公司和中國(guó)海洋石油總公司達(dá)成協(xié)議的方式解決。但是，這種解決方式存在三個(gè)問(wèn)題：其一，農(nóng)業(yè)部是否獲得漁民的授權(quán)；其二，農(nóng)業(yè)部如何分配賠償款；其三，如果漁民對(duì)此方案不滿意，是否可以通過(guò)訴訟向責(zé)任方索賠。事實(shí)上，溢油事故發(fā)生后，民間曾先后提起多起公益訴訟和漁民侵權(quán)索賠訴訟。對(duì)于上述訴訟案件，法院接收了起訴狀等相關(guān)材料，但至今尚未進(jìn)入正式立案或?qū)嶋H審理程序。法院告知當(dāng)事人的理由主要有：“此案要逐級(jí)上報(bào)”，“新型案件，領(lǐng)導(dǎo)還在討論中”，“不在管轄范圍”等[8]。在國(guó)內(nèi)“欲告無(wú)門”之后，山東500名漁民選擇在美國(guó)起訴康菲總部，索賠8.7億元[9]。為了提高海洋漏油事故的處理效果，應(yīng)當(dāng)并用行政查處、協(xié)商調(diào)解、訴訟等多種手段，訴訟是重要的但非唯一的解決途徑。（五）懲罰性賠償機(jī)制缺位《海洋環(huán)境保護(hù)法》第85條規(guī)定：“違反本法規(guī)定進(jìn)行海洋石油勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)，造成海洋環(huán)境污染的，由國(guó)家海洋行政主管部門予以警告，并處2萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款?！奔词挂罁?jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第91條的規(guī)定，按照直接損失的30%罰款，上限也僅為30萬(wàn)元。處罰強(qiáng)度如此之小，難以對(duì)污染者產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的威懾作用。其后果必然是經(jīng)營(yíng)者只關(guān)心贏利狀況而無(wú)視生產(chǎn)安全。或許，這也是中國(guó)海洋環(huán)境污染事故頻繁發(fā)生的重要原因之一。（六）強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度不統(tǒng)一對(duì)于船舶溢油造成的海洋環(huán)境損害賠償，《1992年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》《2001年國(guó)際燃油污染損害民事責(zé)任公約》和國(guó)務(wù)院頒布的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》均有強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)或取得相應(yīng)的財(cái)務(wù)擔(dān)保的規(guī)定?！逗Ｊ略V訟特別程序法》、《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》也有油污受害人可以直接起訴責(zé)任保險(xiǎn)人或者財(cái)務(wù)保證人的規(guī)定。對(duì)于海洋鉆井平臺(tái)溢油造成的海洋環(huán)境損害賠償，《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第9條規(guī)定：“企業(yè)、事業(yè)單位和作業(yè)者應(yīng)具有有關(guān)污染損害民事責(zé)任保險(xiǎn)或其他財(cái)務(wù)保證?！背艘酝?，再無(wú)其他規(guī)定。也就是說(shuō)，現(xiàn)行法律對(duì)于在海洋鉆井平臺(tái)溢油事故，既沒(méi)有強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)或財(cái)務(wù)擔(dān)保金額的規(guī)定，也沒(méi)有強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)或財(cái)務(wù)擔(dān)保實(shí)施措施的規(guī)定。從性質(zhì)上講，船舶溢油造成的海洋環(huán)境損害與鉆井平臺(tái)溢油造成的海洋環(huán)境損害并無(wú)差別。二者在強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度或財(cái)務(wù)擔(dān)保方面也應(yīng)該保持一致。三進(jìn)一步完善中國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)制度的建議（一）加緊制定海洋基本法，進(jìn)一步完善海洋法律法規(guī)體系中國(guó)共產(chǎn)黨十八大報(bào)告明確提出：“提高海洋資源開(kāi)發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)?！薄笆濉币?guī)劃綱要強(qiáng)調(diào)，完善涉海法律法規(guī)和政策，加大海洋執(zhí)法力度，維護(hù)海洋資源開(kāi)發(fā)秩序。這些都為海洋基本法的出臺(tái)提供了政策依據(jù)。目前，在中國(guó)海洋法律體系中，還缺少海洋基本法。隨著海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和國(guó)際海洋事務(wù)交流日益活躍，海洋的綜合管理與開(kāi)發(fā)利用已經(jīng)大大超出單一行政部門和地方政府的能力范圍。為了科學(xué)保護(hù)海洋、科學(xué)管理海洋和科學(xué)利用海洋，中國(guó)需要盡快制定出臺(tái)海洋基本法，推動(dòng)《海洋環(huán)境保護(hù)法》及其配套法規(guī)的修訂，加快海洋法律法規(guī)體系中諸如《南極活動(dòng)管理?xiàng)l例》《渤海區(qū)域管理法》《大洋礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)管理法》等的立法進(jìn)程。（二）完善海洋環(huán)境保護(hù)信息公開(kāi)制度為了加強(qiáng)公眾對(duì)海洋環(huán)境污染防治的監(jiān)督，中國(guó)應(yīng)盡快制定和頒布海洋環(huán)境信息公開(kāi)的具體辦法。在具體辦法中，應(yīng)當(dāng)明確海洋環(huán)境信息公開(kāi)的義務(wù)主體、范圍、內(nèi)容、時(shí)限以及不公開(kāi)的法律后果和救濟(jì)途徑。尤為重要的是，應(yīng)當(dāng)參考環(huán)境信息公開(kāi)制度中規(guī)定的企業(yè)環(huán)境信息強(qiáng)制公開(kāi)制度，對(duì)海洋環(huán)境污染責(zé)任者的信息公開(kāi)義務(wù)加以明確。此外，中國(guó)應(yīng)當(dāng)適時(shí)修改《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，增加信息公開(kāi)的內(nèi)容。（三）設(shè)立統(tǒng)一的海上執(zhí)法部門為改變海洋多頭管理的現(xiàn)狀，提高海洋行政執(zhí)法效能，中國(guó)應(yīng)考慮在國(guó)家層面設(shè)立專門的海洋行政管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使海洋管理職能，并在各級(jí)地方政府成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)。在設(shè)立統(tǒng)一的海上執(zhí)法部門條件成熟前，可先成立一個(gè)涉海部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，做到權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢。此外，還應(yīng)整合海洋資源和海洋環(huán)境保護(hù)的行政管理職能，提高執(zhí)法效能。海洋執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)也應(yīng)當(dāng)盡快提上議事日程，提高執(zhí)法人員準(zhǔn)入門檻和業(yè)務(wù)素質(zhì)要求，加強(qiáng)執(zhí)法人員的專業(yè)技能培訓(xùn)和素質(zhì)建設(shè)。（四）完善環(huán)境公益訴訟的規(guī)定修改后的《民事訴訟法》對(duì)環(huán)境公益訴訟問(wèn)題作了專門規(guī)定。按照該規(guī)定，“對(duì)環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。據(jù)此，能夠提起環(huán)境公益訴訟的主體，僅限于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”。但是，實(shí)踐中，對(duì)海洋環(huán)境事故責(zé)任方的索賠主要集中在清污費(fèi)用和漁業(yè)資源損失等方面。海洋生態(tài)損害實(shí)際上是一個(gè)公共問(wèn)題，其本身并不是針對(duì)某一個(gè)或幾個(gè)特定人，而是針對(duì)某一個(gè)或幾個(gè)國(guó)內(nèi)甚至跨國(guó)群體，僅憑現(xiàn)行的訴訟機(jī)制根本無(wú)法有效解決糾紛。中國(guó)應(yīng)借修改《環(huán)境保護(hù)法》之機(jī)，為環(huán)境公益訴訟提供法律依據(jù)，通過(guò)社會(huì)力量補(bǔ)充行政執(zhí)法。（五）建立健全懲罰性賠償機(jī)制海洋環(huán)境污染的損害后果往往兼具隱蔽性和長(zhǎng)期性，依靠傳統(tǒng)的糾紛解決機(jī)制經(jīng)常導(dǎo)致污染受害者的損失無(wú)法得到完全補(bǔ)償。對(duì)經(jīng)營(yíng)者而言，違法成本較低而守法成本較高，完全不利于震懾企業(yè)采取環(huán)境保護(hù)整改措施。對(duì)此，應(yīng)借鑒國(guó)外相關(guān)法律制度，實(shí)行懲罰性賠償，加大保護(hù)公共利益、自然環(huán)境和個(gè)體利益的力度。（六）落實(shí)污染者刑事責(zé)任制度依法追究海洋環(huán)境污染者的刑事責(zé)任是國(guó)際上通行的做法?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)和保全進(jìn)行了專門的規(guī)定。其第207條至第212條是關(guān)于“防止、減少和控制海洋環(huán)境污染的國(guó)際規(guī)則和國(guó)內(nèi)立法”的規(guī)定；其第235條對(duì)責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，明確各國(guó)對(duì)于在其管轄下的自然人或法人污染海洋環(huán)境所造成的損害，應(yīng)確保按照其法律制度，可以提起申訴以獲得迅速和適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償或其他救濟(jì)。中國(guó)《刑法》《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《礦產(chǎn)資源法》《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》《對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》等均對(duì)事故責(zé)任方