中國農村低保制度存在的問題和政策建議

一背景改革開放30年以來，中國在農村減貧方面取得了顯著成績。農村貧困人口從1978年的2.5億人，減少到2007年的1479萬人；貧困人口占總人口的比例，從30.7%下降到1.6%。中國的扶貧開發(fā)大致經歷了三個階段。第一個階段為體制改革推動扶貧階段（1978～1985年）。家庭承包制的實行，農產品價格的逐步放開，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，為解決農村貧困問題打開了出路。第二階段為大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段（1986～1993年）。中國政府自1986年起在全國范圍內開展了有計劃、有組織和大規(guī)模的開發(fā)式扶貧。第三階段為扶貧攻堅階段（1994～2000年）。以1994年3月《國家八七扶貧攻堅計劃》的公布實施為標志，中國的扶貧開發(fā)進入了攻堅階段。農村貧困人口由1978年的2.5億人，減少到2000年的3000萬人，農村貧困發(fā)生率從30.7%下降到3%左右[1]。在經過若干年的開發(fā)式扶貧后，剩余的農村貧困人口大多為五保戶、殘疾、居住條件惡劣、喪失勞動能力，或患病的人口。對這些人群，原來的開發(fā)式扶貧手段不再適用。農村有農村“五保戶”供養(yǎng)、特困戶生活救助、災民補助等一些傳統(tǒng)的救濟方式，但覆蓋范圍有限，而且救助水平也較低。1993年，中國開始在一些地區(qū)試點建立農村低保制度；2007年各省普遍建立。農村低保制度已經成為目前中國農村最主要的貧困救助制度。那么，農村低保制度的實施現(xiàn)狀如何？存在哪些主要問題？應該如何解決？這是本文將要討論的主要問題。二評價社會救助制度的核心原則和角度評價一項社會救助制度，應該堅持以下幾個核心原則：第一是充足性原則（adequate），主要是從覆蓋面和保障水平兩個方面分析。覆蓋面充足是指應該被該項社會救助制度覆蓋的人群，實際上都得到了救助；保障水平充足是指社會救助制度給予受益人的救助，對受益人能夠有較為充足的保障。第二是公平性原則（equitable），主要是從得到救助的機會和透明性兩個方面分析。機會公平是指每個應該得到救助的人都有相同的機會得到救助，而且在條件相同的情況下，得到的救助也是相同的；透明性是指社會救助制度的申請和領取等一切過程都是透明公開的。第三是效率原則（cost-effective），主要是從瞄準的準確水平和管理效率兩個方面分析。瞄準的準確水平是指，在用于社會救助的資源有限的情況下，救助制度的瞄準要準確，從而提高資源的使用效率；管理效率是指救助制度從管理層面上也要講究效率。第四是結果性原則（outcome），主要是指社會救助制度是否達到了預期的救助目標[2]。在堅持這四個核心原則的前提下，評價一項社會救助制度，主要從以下六個角度進行：制度目標、救助資格界定和瞄準、救助標準和支付、資金來源、治理框架和管理，以及監(jiān)測和績效評估。我們要分析該救助制度是否能夠達到其預定的目標；救助資格的界定方法是否清晰，界定方法是否具有較強的可操作性，瞄準是否有效率；救助標準的制定是否合理，是否具有合理的調整機制，救助金的支付方式是否合理和及時；資金來源是否充足；治理框架和管理是否合理有效；監(jiān)測和績效評估體系是否健全等。三中國農村低保制度的實施現(xiàn)狀和存在的問題中國農村低保制度經歷了一個從試點到普遍推廣的過程。1993～1994年間，低保制度開始在一些地方試點；1995～1996年，一些省開始推廣農村低保制度；此后，低保制度在各省的發(fā)展較不平衡；2005～2006年，中央文件鼓勵有條件有經濟實力的地方可以嘗試建立農村低保；2006年，農村低保推行的范圍進一步擴大；2007年，《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》（以下簡稱《通知》）發(fā)布，提出為切實解決農村貧困人口的生活困難，2007年在全國建立農村最低生活保障制度。圖1農村低保制度救助的戶數(shù)和人數(shù)根據(jù)《通知》，建立農村最低生活保障制度的目標是：通過在全國范圍建立農村最低生活保障制度，將符合條件的農村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國農村貧困人口的溫飽問題。我們來看中國農村低保制度是否達到了其預定的目標。圖1給出了農村低保制度救助的戶數(shù)和人數(shù)。2004年，有8個省建立了農村低保制度；2005年和2006年，實施低保制度的省份分別增長到13和23個；2007年，各省普遍建立了農村低保制度。自2004年以來，低保救助的戶數(shù)和人數(shù)穩(wěn)步增長。2004年，低保戶數(shù)和人數(shù)分別為235.9萬和488萬，2007年分別增長到1608.5萬和3566.3萬。圖2給出了分省份和全國農村低保覆蓋率，系用低保人數(shù)除以戶籍農業(yè)人口數(shù)乘以100%計算得到。覆蓋率在各省份之間具有很大差異。覆蓋率最低的為天津市，僅為1.1%；最高的為新疆維吾爾自治區(qū)，為11.2%；全國平均為3.9%。圖22007年農村低保覆蓋率農村的貧困現(xiàn)狀如何呢？圖3給出了2003年以來的農村絕對貧困率和低收入人口比例。絕對貧困率是用絕對貧困人口數(shù)除以農村人口數(shù)乘以100%計算得到；絕對貧困人口是指家庭人均收入低于絕對貧困線的人口。低收入人口比例是用低收入人口數(shù)除以農村人口數(shù)乘以100%計算得到；低收入人口是指家庭人均收入低于低收入線但高于絕對貧困線的人口。盡管農村的絕對貧困率和低收入人口比例都在不斷降低，但在2007年，兩者之和（即家庭人口收入低于低收入線的人口比例）仍然達到3.9%。圖3絕對貧困率和低收入人口比例圖42006年分地區(qū)絕對貧困率和低收入人口比例而且，中國不同地區(qū)間的貧困狀況差異懸殊。圖4給出了2006年東、中、西部的絕對貧困率和低收入人口比例。西部地區(qū)絕對貧困率和低收入人口比例之和達到12.5%。從圖2看，西部地區(qū)大部分省份的低保覆蓋率都遠遠低于這個比例。由此可見，低保的覆蓋是遠遠不夠的。從低保的資格確定和瞄準看，根據(jù)《通知》，領取低保的對象必須具有本轄區(qū)內農村戶口，而且家庭人均月收入低于當?shù)氐捅藴剩酥猓彝サ呢敭a狀況、勞動力狀況和實際生活水平也要接受民政部門的核查。只有這些方面的條件都符合，才具有領取低保的資格。低保申請的過程為：由戶主向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或者村民委員會提出申請，村民委員會對申請人開展家庭經濟狀況調查、組織民主評議后提出初步意見，經鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審核后，由縣級政府民政部門審批并公示。表面看來，低保的資格確定規(guī)則和瞄準程序非常清楚，但實際上，低保的資格確定和瞄準并不容易。首先，準確的農戶收入信息很難得到，從而很難確定申請人的家庭人均月收入是否低于當?shù)氐捅藴省Ｆ浯危袛嗟捅ＹY格需考慮除收入之外的諸如家庭財產、勞動力和生活水平等多種因素，因此，給了基層較大的判斷決策空間。調查數(shù)據(jù)表明，一些從收入上滿足領取低保條件的家庭被排除在低保之外，相當一部分得到低保的家庭人均收入高于低保標準。再次，由于財政能力的限制，一些地方的低保資金不足以為所有符合低保領取資格的家庭發(fā)放低保金，導致低保的名額有限，可能存在“指標”問題。也就是說，一些符合低保領取資格的人，可能被排除在低保體系之外。從保障標準和支付看，根據(jù)《通知》，低保標準的制定，要根據(jù)維持當?shù)剞r村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定，并隨著當?shù)厣畋匦杵穬r格變化和人民生活水平的提高適時進行調整。圖5給出了2008年第四季度農村低保標準，全國平均僅為82元。有22個省份的農村低保標準低于100元，低保標準在100～150元之間、150～200元之間和200元以上的，分別都只有3個省份。顯然，目前農村的低保標準難以滿足維持基本生活水平的要求。圖52008年第四季度農村低保標準圖6人均地區(qū)生產總值與低保標準、人均地方財政預算支出與低保標準散點圖除此之外，低保標準的調整辦法在《通知》中的規(guī)定也不明確，這可能導致地方政府在調整低保標準時較為隨意，不能充分反映當?shù)厣畋匦杵穬r格的變化和人民生活水平的提高，而是根據(jù)地方的經濟發(fā)展水平和財政能力來確定和調整低保標準。圖6的左半部分和右半部分，分別給出了分省份人均地區(qū)生產總值和低保標準，以及分省份人均地方財政預算支出和低保標準的散點圖。可以很清楚地看出，分省份人均地區(qū)生產總值和低保標準，以及分省份人均地方財政預算支出和低保標準，都呈現(xiàn)正相關關系。人均地區(qū)生產總值越高的省，平均低保標準也越高；人均地方財政預算支出越多的省，平均低保標準也越高。在人均地方財政支出和低保標準的散點圖中，有一個點較為特殊，其人均地方財政預算支出接近100萬元，但低保標準卻僅為26元。這個點為西藏自治區(qū)。這可能是因為，西藏自治區(qū)的財政預算支出中，有較大比例的中央財政轉移支付，導致其人均地方財政預算支出較高，但這些轉移支付用于低保的較少，其低保標準依然很低。從低保金的支付上看，按照《通知》，低保金原則上按照家庭年人均純收入與保障標準的差額發(fā)放；也可以在核查家庭收入的基礎上，按照其家庭的困難程度和類別，分檔發(fā)放。實際執(zhí)行狀況是，個別東部經濟發(fā)達地區(qū)，原則上是按照家庭人均純收入與保障標準的差額發(fā)放低保金；而在廣大中西部地區(qū)，通常是在初步核查家庭收入的基礎上，更多依靠民主評議等辦法確定低保對象，并分檔發(fā)放低保金。圖72007年農村低保支出占財政預算支出比例從資金來源看，根據(jù)《通知》，低保資金應該以地方為主，省級人民政府要加大投入。中央財政對財政困難地區(qū)給予適當補助。實際狀況是，2007年，中央財政首次下?lián)?0億元補助資金，用于資助財政困難地區(qū)。此前，低保資金一直由省級政府和地方政府負擔，中央財政未支出低保資金。圖7給出了分省農村低保支出占分省財政預算支出的比例。可以看出，這個比例是非常的低，全國平均水平還不到0.3%。也就是說，我們應該有足夠的財政能力來支付農村的低保支出。制度框架和管理以及監(jiān)測和績效評估，仍然還是農村低保的薄弱環(huán)節(jié)。這里不再進行詳細討論。總的來看，農村低保的制度框架已經基本搭建起來，但管理水平和管理效率還很低，從事農村低保的人力遠遠不夠。監(jiān)測和績效評估方面，農村低保還處于起步階段。四主要政策建議前面部分從六個角度分析了農村低保的現(xiàn)狀和存在的問題。本部分將針對低保存在的主要問題，提出一些政策建議。從資格確定和瞄準上來說，存在的主要問題首先是很難得到準確的農戶收入信息，其次是基層判斷決策的空間較大，再次是財政能力導致存在低保“指標”問題。針對這幾個問題，我們有以下幾點建議：第一，可以考慮采用準家計調查的體制，以更好地反映貧困狀況，降低基層主管判斷決策的程度；第二，將低保資格的認定與財政能力分開，在財政能力有限的情況下，符合領取低保資格的家庭可以輪流領取低保，一旦財政能力達到，所有符合領取低保資格的家庭，都可以領取低保金；第三是要加強對村級層面的監(jiān)督，保證申訴渠道的暢通。從低保標準的確定看，目前存在的主要問題是低保標準制定和調整的方法不清晰，地區(qū)間低保標準的顯著差別，很大程度上是由于經濟實力和地方財政能力的差別造成的。針對這些問題，我們有以下幾點建議：第一，要根據(jù)當?shù)鼗旧钯M用的水平來制定低保標準，同時，以當?shù)鼗旧钯M用的提高幅度和物價提高幅度為依據(jù)，按照一個清晰的原則，透明地調整低保標準。第二，可以考慮采用與貧困線一致的低保標準。從低保金支付上來說，政策設計為“補差”或分檔發(fā)放，實際上大部分為分檔發(fā)放。由于準確的農戶收入信息很難得到，“補差”的設計是一種不可能執(zhí)行的制度，實行相對簡單的分檔低保金水平，可能更具有現(xiàn)實性和可操作性。也就是說，確定幾個低保金的檔次，根據(jù)家庭經濟的困難程度，確定其應該領取的低保金檔次。從資金來源上來看，農村的低保來源主要是省級和市縣級政府負擔，中央財政資金投入比較少，從2007年開始，中央財政才拿出30億元來資助貧困地區(qū)的低保。在低保資金的