中國住房公積金制度現狀與發展

住房公積金制度是我國住房制度改革的重要內容和中心環節，其實質是一種住房保障制度，也是住房分配貨幣化的一種形式，同時還是在社會主義市場經濟條件下改善城鎮居民住房條件的有效途徑。十多年來，我國住房公積金制度基本建立，規模不斷擴大，在推進住房制度改革、加快城鎮住房建設等方面，發揮了重要作用。各地利用住房公積金解決了一部分城鎮居民的住房問題，不少城鎮居民用住房公積金貸款購買了住房，居住條件得到改善。一住房公積金制度是城鎮住房制度改革的產物（一）我國住房公積金制度的建立（1991～1994年）1991年5月，上海市借鑒新加坡公積金制度的成功經驗，結合我國國情，率先建立了有中國特色的住房公積金制度。這是我國在福利住房制度向住房市場化、商品化改革的推進過程中，完善城鎮住房制度的重大突破，標志著一個由國家支持、單位資助、依靠職工群眾自己力量解決住房問題的市場化機制開始形成。經過十幾年的不斷發展，住房公積金在推動住房制度改革，加快住房建設，幫助廣大城鎮居民改善住房條件，調動、擴大住房消費，促進經濟增長等方面發揮了重要作用。從1992年起，北京、天津、南京、武漢等城市相繼建立了符合本地實際的住房公積金制度。在建立初期，各個城市普遍面臨住房資金短缺的問題，住房供給嚴重不足，職工改善住房條件的愿望強烈。在這種情況下，住房公積金制度主要以發放住房建設貸款為主，特別是單位建房貸款、安居工程貸款、危房改造貸款、住房解困貸款等，大大緩解了住房供給短缺的矛盾，改善了職工群眾的住房條件。住房公積金制度在最初建立階段的主要特點是：第一，全國沒有統一的規定和條例；第二，條件成熟的直轄市和省會城市自主進行試點；第三，住房公積金繳交率比較機械；第四，住房公積金的使用主要集中在單位住房建設上，個人極少使用；第五，建立住房公積金制度的面不寬，一是很多城市沒有推行，二是即使建立了，參加住房公積金儲蓄的人也不多。（二）我國住房公積金制度全面推行（1994～1999年）1994年，國務院在總結部分城市建立住房公積金制度試點經驗的基礎上，頒發了《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》充分肯定了住房公積金制度在住房分配機制的轉換、住房保障體系的建立以及推動住房建設發展的地位和作用，《決定》在認真總結十多年來房改實踐經驗的基礎上，明確提出建立與社會主義市場經濟相適應的城鎮住房新制度的基本框架和全面推行住房公積金制度，要求所有行政和企事業單位及其職工均應按照“個人存儲、單位資助、統一管理、專項使用”的原則建立住房公積金制度。《決定》發布后，住房公積金制度在我國全國范圍內逐步推行，覆蓋面不斷擴大，住房公積金交繳率不斷提高，歸集額逐年增長。截至1996年底，上海、天津、江蘇、浙江等起步較早的省市住房公積金歸集率已達到85%以上，北京、安徽、陜西、甘肅、廣西、湖北、遼寧等省市的住房公積金歸集率也達到60%左右，全國住房公積金歸集額已達603億元。住房公積金制度促進了住宅發展，也為政策性住房金融體系的建設創造了條件，使政策性住房抵押貸款制度在全國主要大城市中推開。1998年8月，國務院辦公廳轉發國務院住房制度改革領導小組《關于加強住房公積金管理的意見》，明確規定住房公積金實行“房委會決策、中心運作、銀行專戶、財政監督”的管理原則，住房公積金管理工作得到加強。截至1998年底，住房公積金制度已從建立初期的部分大、中城市，擴展到231個地級以上城市，437個縣級市和相當一部分縣（鎮）。全國住房公積金歸集額已達1231億元，發放住房公積金貸款830億元，對促進全國住房建設，加快全國城鎮住房制度改革，提高城鎮居民的居住水平發揮了重要的作用。在住房公積金制度建設過程中，作為住房新體制的核心環節，它提高了職工的購房能力，成為實現住房貨幣化分配的重要手段；它開辟了一個全新的、以個人住房融資為基礎的住房資金來源，使住房建設有了長期、穩定的資金保證，為住房金融體系的建立特別是政策性住房消費信貸提供了基礎；它采取的“低存低貸”的原則，既建立了城鎮居民住房的自我保護機制，也建立了全社會的住房保障機制。1996～1998年期間，住房公積金和其他房改資金為安居工程和經濟適用住房建設提供了大量配套資金，為支持和推進住宅建設，解決職工的住房短缺問題，發揮了重要作用。但是由于管理不規范，也存在著一些諸如住房公積金制度建立不平衡，發展快的地區覆蓋面達到90%，發展慢的地區覆蓋面不到30%，大部分地區交繳率不高，個別地區管理不規范，管理制度有待于進一步健全等問題。（三）我國住房公積金制度進一步發展（1999～2002年）在總結各地實行住房公積金制度的基礎上，1999年4月3日，以中華人民共和國國務院令第262號發布施行了《住房公積金管理條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》是在認真總結全國住房公積金制度實踐經驗的基礎上，針對發展過程中存在的問題，結合進一步深化城鎮住房制度改革和加快住房建設的新情況、新形勢制定的。《條例》的發布，是我國住房公積金制度發展史上的大事，標志著我國住房公積金制度進入了法制化、規范化發展的新時期。《條例》發布實施以后，全國各地大多數城市根據《條例》的要求，建立了住房公積金總賬、單位賬和個人明細賬三級賬目，記賬核算到職工個人，為確立管理中心的住房公積金管理主體地位、規范住房公積金管理、保障職工合法權益提供了科學的基礎。1999年下半年《住房公積金財務管理辦法》和《住房公積金會計核算辦法》下發，各地普遍調整了會計科目，對住房公積金和其他的住房資金實行了分賬管理、分賬核算，初步規范了住房公積金財務管理和會計核算工作。全國各地大多數城市的管理中心定期向同級財政部門報送住房公積金歸集、使用計劃、年度預決算和財務報表，管理費用經統計財政部門審核，接受財政監督；部分城市政府審計部門對住房公積金的軌跡和使用情況進行了定期和專項審計；大部分城市向職工發放了住房公積金繳存憑證，按期對賬，建立了住房公積金查詢系統，以接受社會和職工的監督。同時全國各地根據《條例》的要求，開展了住房公積金繳存情況的執法檢查，通過建立住房公積金歸集協管員制度，加強部門之間的配合，采取行政、法律、建立信息系統等多種手段，迅速擴大了住房公積金制度覆蓋面，提高了歸集量。這一階段一些城市的住房公積金繳存比例開始突破“雙5%”，部分城市達到8%～10%，北京、天津、上海等城市的住房公積金覆蓋率在90%以上。截至2001年6月底，全國住房公積金歸集總額為2825億元，歸集余額為2065億元，分別比1998年底增加了1594億和1594億元，增長率為129%和104%。《條例》頒布實施以后，全國各地大多數城市根據《條例》的要求，停止了發放單位住房建設貸款。其中，重慶、安徽、福建、海南、寧夏、貴州等六省（直轄市、自治區）在全省范圍內停止了新的單位住房建設貸款的發放。多數地方采取了經濟、行政、法律等手段，加大了對《條例》頒布前發放的單位住房建設貸款的清收力度。成都、杭州、寧波等城市將單位住房建設貸款全部收回。截止到2001年6月底，全國單位住房建設貸款余額為213億元，比1998年底減少105億元：單位住房建設貸款余額占住房公積金貸款的比例從1998年的31.5%降低到10.3%。在停止發放單位住房建設貸款的同時，各地加大了住房公積金貸款發放的力度。截止到2001年6月底，全國住房公積金貸款余額為637億元，大大超過了住房公積金單位住房貸款的余額，逐步實現了對住房公積金使用方向的調整。其中，上海、北京、天津、浙江四省市個人住房公積金貸款余額分別達到232.6億元、73.9億元、51.7億元、51.7億元，分別占這些城市住房公積金歸集余額的96.6%、56.1%、59.4%、44.7%。（四）我國住房公積金制度逐步完善（2002～2005年）2002年3月24日，國務院根據全國住房公積金制度的發展情況，在總結各地經驗的基礎上，公布了《國務院關于修改〈住房公積金金管理條例〉的決定》，對全國統一的《住房公積金管理條例》作了相應的修改。與此相適應，各地的住房公積金制度也進行了許多不同程度的調整，同時各地也在各自的住房公積金制度操作上做出了一些結合實際情況的改革，我國的住房公積金制度建設逐漸完善。2003年5月召開了全國住房公積金工作會議。根據《條例》精神，建設部會同財政部、中國人民銀行等有關部門，聯合下發了《關于嚴禁在住房公積金管理機構調整工作中發生違紀違法行為的通知》、《關于完善住房公積金決策制度的意見》、《關于住房公積金管理機構調整工作的實施意見》等配套文件。中國人民銀行、鐵道部和全國總工會召開專題會議或者下發文件對貫徹落實工作提出具體要求。這一時期，各地緊緊圍繞溫家寶同志提出的“健全決策體制、調整管理機構、強化監督工作、規范發展業務”四個關鍵環節，認真貫徹落實《條例》和《通知》精神。各省（區）和設區城市政府重視并加強對住房公積金管理工作的領導；地方各級建設、財政、人民銀行、審計、監察、編制管理等部門密切配合，加大指導和監督力度，協調解決《條例》貫徹執行中的有關問題。2004年當年繳存額1837億元，為歷年來最高水平，比2003年高出許多。繳存累計額、當年繳存額比2002年年初分別增長2.55倍和2.31倍。也就是說，用3年半的時間相當于前11年總和的2.55和2.31倍。個人貸款發放量為2002年年初的3.05倍，發放速度快于繳存速度，業務量大幅增長，業務范圍擴大。在業務發展同時形成一整套完整的制度和政策體系，新制定的和正在執行的條例就達40個。2005年建設部、財政部和中國人民銀行聯合出臺住房公積金的新政策：《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》（以下稱《意見》）。這部旨在維護繳存人利益、充分發揮住房公積金作用的新規定，表明我國住房公積金制度建設得到進一步健全，住房公積金歸集使用業務進一步規范，風險防范機制進一步完善，繳存人的合法權益得到進一步維護。二全國住房公積金制度運行狀況2002年，《條例》和《國務院關于進一步加強住房公積金管理的通知》（國發〔2002〕12號，以下簡稱《通知》）發布以來，在國務院有關部門和各省（區、市）人民政府的共同努力下，住房公積金制度從管理體制、監管體系、運行規則、業務發展速度等方面有較大的發展，為改善職工住房條件、建立住房保障制度、推動住房金融體系建設、促進住宅與房地產業健康發展發揮了積極作用。（一）住房公積金管理體制趨于完善1.住房公積金決策機制逐步形成住房公積金的管理基本上改變了調整前分散管理、多頭管理、政策不一致、政令不暢、政出多門的局面。以前住房公積金的管理存在多個部門、多個中心，資金分散，很難做到在同一城市所有職工都同時享受同一政策。國務院《通知》要求調整管理機構，將全國2577個管理中心調整為344個。截至2004年底，全國344個應設立住房公積金管理委員會（以下簡稱管委會）的設區城市（含地、州、盟以及新疆生產建設兵團，下同）中，已經有339個城市成立了管委會，占全國城市總數的95%。各地切實將其作為住房公積金管理的決策機構來運作，各地按照《條例》規定和國務院有關部門的原則要求，擬訂了管委會章程，健全了議事規則和決策程序，完善了“管委會決策”體制，初步形成了民主決策、科學決策和自主決策的機制。管委會委員組成基本體現了“三個1/3”原則，即：人民政府負責人和建設、財政、人民銀行等有關部門負責人以及有關專家占1/3，工會代表和職工代表占1/3，單位代表占1/3。通過建立嚴格、規范的會議制度（每季度至少召開一次會議），實行民主決策，管委會的成立，反映了住房公積金管理各方面的權益，具有廣泛性和代表性。2.“管理機構”調整基本到位各地按照“凍結、清理、審計、移交”程序，穩步進行住房公積金管理機構調整。調整后的住房公積金管理中心，比2002年初的2570個減少了87%。管理人員從2002年初的2.1萬人減少到1.5萬人，通過對關鍵崗位管理人員實行競爭上崗，提高了管理隊伍素質。住房公積金制度化建設在全國各地通過機構的調整逐步實現。調整后的管理中心按照管委會的決策，獨立行使對住房公積金的管理運作職責。福建、吉林、遼寧、黑龍江、云南、江蘇、湖南、新疆等省（區）一半以上的城市以及北京、天津等城市完成了資產移交工作，進展較快。總體看，新組建的管理機構體現了精簡、效能原則。安徽、湖南、廣西、江蘇、山西等省（區）縮編或者人員分流比例超過25%，其中安徽、湖南達到41%，對未留用人員，縣（區）政府、原掛靠部門（單位）進行了妥善的分流安置。在機構調整中，不少部門和單位表現出較強的大局意識，起到了示范作用。原北京市、國管局、中直管理局、北京鐵路局分別管理的住房公積金資產，安全完整地移交到新設立的北京住房公積金管理中心，編制和管理費用納入管理中心統一管理；廣東、山東、貴州省直機關以及上海鐵路局、大慶石油管理局等單位，不設立分中心，資產全部移交當地管理中心管理；新疆區直管理中心原下屬建設廳，這次將所屬人員、資產全部移交烏魯木齊管理中心管理，建設廳會同有關部門集中精力加強監管職能。按照“統一決策、統一管理、統一制度、統一核算”的原則，管理中心基本建立了對分中心、管理部的內部授權管理制度，制定了住房公積金歸集、提取、使用、核算等關鍵環節管理制度，加強內控機制建設，進一步提升了住房公積金管理水平。（二）監管體系基本形成1.行政監管機構基本設立為履行國務院《條例》賦予建設系統的監管職責，各級政府加強了住房公積金監管機構力量。2002年3月，報經國務院和中央編委領導批準，建設部在住宅與房地產業司加掛住房公積金監督管理司牌子，具體承擔全國住房公積金監督管理工作；并會同財政部、人民銀行負責直接對京津滬渝等四個直轄市和新疆生產建設兵團的住房公積金管理和使用情況實施監督。各省（自治區）建設廳都明確了住房公積金監督管理機構，基本落實了住房公積金行政監管職能。尤其是省、自治區、直轄市和設區城市的財政、人民銀行、審計等同級監督不斷加強。財政部門認真履行財政監督職能，進一步加強了住房公積金財政財務管理和會計核算監督；人民銀行分支機構加強了對受委托銀行承辦公積金業務的監督；審計部門加強了審計工作，建立了年度審計報告制度，強化了社會監督。在發放繳存憑證、定期對賬和建立公積金查詢系統基礎上，完善了社會公告制度，豐富了信息披露內容。全國住房公積金監管信息系統建設取得一定進展，監管手段進一步完善。部分省、自治區、直轄市以及新疆生產建設兵團監管信息系統，已經實現與全國監管信息系統的聯通。2.監管制度不斷完善為貫徹落實《條例》、《通知》，各級監管部門進一步加強制度建設，建立健全監管制度體系，為加強和規范住房公積金監管提供了制度依據。2002年以來，住房公積金聯席會議成員單位先后印發了《關于嚴禁在住房公積金管理機構調整工作中發生違紀違法行為的通知》、《關于完善住房公積金決策制度的意見》、《關于住房公積金管理機構調整工作的實施意見》、《關于加強住房公積金信貸業務管理的通知》等十幾個規范性文件。建設部、財政部、中國人民銀行、中國銀監會聯合頒發了《關于住房公積金管理中心職責和內部授權管理的指導意見》、《住房公積金行政監督管理辦法》、《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》、《住房公積金管理中心業務管理工作考核辦法（試行）》。各地也都結合本地情況，出臺了一系列貫徹國務院《條例》、《通知》以及有關部門規章辦法的住房公積金法規、制度和辦法。3.工作機制逐漸健全（1）建立了聯席會議制度。由建設部、財政部、人民銀行等11個部門組成的住房公積金工作聯席會議，不定期地就有關住房公積金管理方面的重大問題召開工作會或協調會。各地也形成了省（區）建設廳與財政廳、中國人民銀行分支機構、監察廳等部門的聯合監督機制。（2）建立了聯合督查調研制度。由聯席會議有關成員單位每年對一定比例的地區貫徹有關法規政策情況進行聯合督查。（3）建立了年度審計制度。各地基本實現了對管理中心的年度政府審計或由監管部門委托會計事務所或審計事務所進行的審計。（4）建立了監管信息系統。2005年5月，監管信息系統通過驗收。目前，各級監管部門已可利用監管系統對已聯通城市的住房公積金管理和使用情況實施監督。（5）建立了信息定期通報、資料備案、重大事項報告、業務管理工作考核等工作制度。4.管理透明度明顯提高（1）不少地區開通了住房公積金網站和社會投訴電話，及時公開住房公積金制度政策、辦事規程和辦事程序等，為社會監督提供條件和途徑。（2）各地基本建立了住房公積金管理公告制度，定期向社會公告住房公積金的繳存、使用情況。（3）各地大都建立了住房公積金個人查詢系統。采取電話查詢、網絡查詢、專用查詢機和ATM機、發放存折、查詢卡等各種方式，方便職工查詢。（三）管理運行逐漸規范（1）按照《條例》和有關規定，進一步規范住房公積金，在銀行設立了專戶。（2）進一步完善住房公積金繳存、提取、個人貸款辦法和操作規程，規范住房公積金管理和使用。（3）認真執行住房公積金財務管理辦法和會計核算制度，實行增值收益分配方案和管理費用預決算報財政審核、管委會審批制度，實行管理費用收支“兩條線”管理。（4）有效地遏制了擠占挪用住房公積金的行為，并采取積極措施，加大對擠占挪用資金和項目貸款的清理回收力度。（四）住房公積金業務穩步發展1.住房公積金繳存量較大幅度增長2002年5月國務院辦公廳主持召開了全國住房公積金工作會議，在這次會議上，國務院就進一步加強對公積金管理工作做出了明確的部署。在國務院的高度關注下，在各地政府的直接領導和支持下，各地出臺了相關規定，加大對住房公積金制度的宣傳、催繳力度，全國住房公積金繳存額逐年大幅增加，住房公積金的各項業務突飛猛進，截至2005年6月，累計住房公積金歸集額8485億元，歸集余額5539億元，繳存人數6136.9萬人，累計提取住房公積金2946億元，累計發放個人公積金貸款總額3979億元，戶數485萬戶，個人貸款余額2507億元，個貸率45.16%，貸款質量較好，逾期率全國平均為1.6‰。2004年當年繳存額1837億，為歷年來最高水平，比2002年高出許多倍。繳存累計額、當年繳存額比2002年年初分別增長2.55倍和2.31倍。也就是說，用3年半的時間相當于前11年總和的2.55和2.31倍。個人貸款發放量為2002年年初的3.05倍，發放速度快于繳存速度，業務量大幅增長，業務范圍擴大。在業務發展同時形成一整套完整的制度和政策體系，新制定的和正在執行的條例就達40個。2.住房公積金提取和個人貸款業務快速發展各地采取有效措施，簡化程序、降低費用、優化服務，保證住房公積金的合理提取，促進個人貸款業務的較快發展，為職工改善居住條件提供了有力的資金支持。截至2005年6月末，全國累計提取住房公積金2946億元，支持了3200多萬職工的住房消費；累計向485萬職工發放個人住房貸款3979億元，住房公積金個人貸款余額占繳存余額的比例達到45.2%，比2002年初提高了近11個百分點；已連續兩年當年個人貸款、支取和購買國債超過當年繳存額。3.為廉租住房制度建設提供了有力的資金支持住房公積金增值收益是廉租住房的重要補充資金，截至2004年底，各地管理中心累計提供廉租住房補充資金57億元，為廉租住房制度建設、住房保障體系建設提供了有力的資金支持。北京廉租住房資金全部來自于管理中心的增值收益，天津、重慶、南京等不少城市住房保障資金主要來源于住房公積金增值收益。（五）管理中心的服務意識、管理觀念、操作方式有很大改善新管理中心成立以后，首先進行制度建設，出臺了一些相應的制度、辦法，對規范運作的程序起到了很好的作用。天津出臺了200多個規范程序，對每個操作程序，個人承擔的責任，對辦理時限都有嚴格要求。有些省市出臺了地方性法規，如河南、上海。一些地方立法、制度建設大大加快，服務意識、服務水平有很大改進。“十一五”期間考慮在現有基礎上做一些新突破、新要求，那就是要完善公積金的信息監管體系，制定住房公積金管理規范，爭取在2006年出臺。逐步完善內部審計、稽核體系，強化審計監管機構的監管職責，加大監督、檢查力度，同時完善信息披露制度。建立健全群眾的舉報處理制度和立案查處制度。建立對住房公積金管理中心負責人的監督和責任追究制度，形成較為完善的住房公積金管理、監督體制，充分發揮住房公積金在解決和改善職工住房，發揮政策性住房金融和住房