美國卡特時期的能源問題與舉措,安全法論文摘要：能源是人類生產生活的物質基礎，石油作為當代工業的血液,是最重要的能源之一。20世紀70年代，國際石油供給頻頻告急，油價飆升，導致美國經濟陷入窘境?？ㄌ厣钍苣茉磫栴}困擾，國際收支逆差加大，通貨膨脹，美元危機，失業嚴重。為擺脫窘境，卡特創設能源部，出臺(國家能源法〕和(能源安全法〕,施行國家能源計劃，開展能源外交，將能源問題提升到國家戰略高度，推動能源生產、保衛、管理、技術研發等進入新階段?？ㄌ氐哪茉凑邔κ澜缒茉吹漠a購銷產生了深遠影響，對中國制定能源政策具有一定的借鑒意義。本文關鍵詞語：美國;卡特;石油危機;美元危機;Abstract：Energyisthematerialfoundationofhumanproductionanddailylife.Oilisthebloodofmodernindustryandtheoneofthemostimportantenergies.The1970sconstantlyfellshortofoilsupplywhichledtothesharpriseofoilpriceandtherecessionofAmericaneconomy.CarterAdministrationwasdeeplybesetbyenergyproblem,whichledtoworseningofbalanceofpaymentdeficit,inflation,dollarcrisis,unemploymentandsoon.Inordertofightwiththeaboveproblems,CarterAdministrationestablishedDepartmentofEnergy,promulgatedNationalEnergyActandEnergySecurityAct,carriedoutaseriesofenergyprograms,andimplementeddiplomaticoffensively.Thesemeasuresattachednationalstrategicimportancetoenergyaffairs,broughtAmericanenergyproduction,conservation,management,andtechnologyresearchanddevelopmenttoanewstage.CarterAdministrationsenergypolicy,whichhadprofoundinfluenceonworldenergyproduction,purchaseandsales,hasreferencesignificanceforChinainformulatingenergypolicies.Keyword：theUnitedStatesofAmerica;CarterAdministration;energycrisis;dollarcrisis;吉米卡特就任時，美國的能源形勢特別嚴峻。能源短缺及其引起的美元危機、通貨膨脹等問題讓卡特疲于應對。學術界對美國能源問題的研究成果頗豐，然而系統研究卡特的能源政策的成果并不多見。1筆者以(美國總統經濟報告〕(美國總統公開文件〕(美國外交文件〕等檔案資料為根據，深切進入討論卡特的能源問題與對策及其效果和影響，期望能夠深化對美國能源問題的研究。一、卡特的能源窘境及其影響卡特面臨的能源窘境從福特總統在1977年初的公開文件中可見一斑。1月7日的能源咨文指出：阿拉伯國家三年前實行的石油禁運表示清楚，美國的石油嚴重依靠進口對進口石油嚴重依靠的代價是一旦石油供給中斷，我們的經濟和社會將遭到嚴重毀壞。[1]2882福特在1月12日的國情咨文講話中指出：我們在能源自給上尚未獲得滿意進展。能源對于國防、經濟、人民福祉至關重要。[1]29301月18日的(總統經濟報告〕指出：能源問題仍然是威脅國家長久繁榮的棘手問題。1973年以來石油價格的飛漲使美國付出了沉重代價。[1]2954嚴峻的能源形勢使卡特面臨嚴峻考驗?？ㄌ卦诰吐毚稳?1977年1月21日)發表(能源短缺及對策聲明〕。聲明指出：美國正面臨著天然氣供給短缺，今冬是美國歷史上最冷的冬天當前的危機提醒我們能源問題是個現實的不容忽視的問題。[2]6-7能源短缺的影響并非單純限于能源領域，也對美國經濟和社會造成重創。(一)國際收支逆差加大嚴重的能源短缺使國際油價飛漲，對進口石油的嚴重依靠使美國的國際收支逆差急劇擴大。19731977年間，美國在石油進口上的支出節節攀升，進口石油及產品額分別是84.15億、265.89億、270.17億、345.73億、449.8億美元，占進口總額的比例分別是11.94%、25.65%、27.56%、27.87%、29.65%。[3]上述數據反映了美國對外國能源的依靠越來越嚴重。1978年初的(總統經濟報告〕指出：19731974年間石油價格的上漲導致美國兩位數的通貨膨脹，并引起40年來最嚴重的衰退，是美國國際收支巨額逆差的主要根本源頭。[4]6巨額的貿易逆差嚴重削弱了美元的國際信譽。(二)美元危機嚴重國際收支狀況是美元國際信譽的根據，美國逆差不斷加大的直接后果便是世人對美元的信任危機。1978年3月16日，總統評估委員會召開會議專門討論美元危機問題。會議總結指出：近幾個月，美元對主要貨幣的貶值加速，市場愈加混亂。我們已投入30億美元對外匯市場進行干涉，其他國家共計投入200億美元進行干涉。盡管多方努力，但形勢仍在惡化。[5]350與會人員一致以為美元危機肇因于下面兩個方面：第一，美國巨額的貿易和經常項目逆差；第二，國外對美國經濟缺乏自信心，尤其是擔憂美國的能源和通脹問題。[5]351上述兩個因素歸根結底還是能源問題。能源短缺造成美國貿易和經常項目逆差加劇，美元危機的消除在于美國解決能源短缺問題的能力和意愿。(三)通貨膨脹加劇能源短缺和石油危機加劇了美國的通貨膨脹。消費者價格指數(ConsumerPriceIndex,簡稱CPI)是通貨膨脹的重要指標。1974年，美國的CPI為12%。[6]19751976年間，美國的通貨膨脹率有所降低。伊朗革命引起新一輪石油危機，石油價格進一步上漲。(1980年總統經濟報告〕指出：今年我們的額外石油進口將達450億美元。高油價盡管不是通貨膨脹加劇的唯一原因，卻是重要原因。美國去年的CPI上漲到13%;GNP僅增長不到1%。[7]3CPI的兩位數的上升和GNP增長緩慢反映出美國陷入嚴重的膨脹窘境。至于這一窘境產生的原因，報告指出：1979年的12個月里，能源的消費者價格指數上漲了37.4%,直接導致整體消費者價格指數上升2.5個百分點。[7]3二、卡特的能源舉措高額的石油進口威脅著美國對外政策的獨立性，對經濟構成嚴重消耗。[4]188美國決策者意識到能源問題不單純是經濟問題，更是牽涉國家安全的戰略問題。面對嚴峻的能源形勢，卡特采取了三項舉措。(一)開創建立能源部卡特在能源領域采取的首要措施是成立能源部?？ㄌ卦诖筮x辯論中曾指出：聯邦有20個不同的機構負責能源的生產、管理、信息等工作，能源保衛普遍達到各部，這是資金的嚴重浪費。[1]2293中選后，卡特竭力推進能源部的成立。1977年3月1日，卡特向國會提交開創建立能源部咨文。文件指出：我所提交的咨文是關于開創建立新的內閣部門能源部的立法建議。該立法是本進行行政機構整頓的重要步驟。[2]257-2588月4日，卡特總統簽署(能源部組織法〕(PublicLaw95-91,DepartmentofEnergyOrganizationAct)。該法規定，美國能源部于1977年10月1日正式成立。能源部的成立使美國能源管理統一在核心的內閣部門之下，有利于統籌布置能源事宜，能夠大幅度提高能源領域的工作效率。(二)推出國家能源計劃國家能源計劃(NationalEnergyPlan,簡稱NEP)是卡特推出的解決能源問題的系統工程?？ㄌ赝瞥隽藘蓚€國家能源計劃，促進能源保衛、開發和利用，以提升美國應對能源短缺和危機的能力。1977年4月20日，首個國家能源計劃頒布。該計劃擬在短期內，降低對外國石油的依靠和供給中斷造成的損失；中期內，在可獲得的世界石油供給有限的情況下平安渡過危機；長期內，發展可再生能源和不干涸能源，促進經濟持續增長。[2]673計劃還明確指出，到1985年要實現下面6個目的：第一，能源需求增長率每年降低至少2個百分點；第二，每年的石油消耗相對此前降低10%;第三，天天的石油進口量從1600萬桶降到600萬桶；第四，建立10億桶的戰略石油儲備；第五，煤炭產量提高三分之二；第六，250萬的家庭使用太陽能。上述目的為美國將來的能源發展確立了方向?？ㄌ赜?980年5月7日向國會提交了第二個國家能源計劃咨文，推出第二個能源計劃。該計劃的核心措施是：第一，放開美國國內油價，實行能源暴利稅第二，對頁巖油和太陽能實行稅收減免等優惠，促進新能源發展；第三，簡化能源決策管理和新能源計劃的批準程序；第四，降低能源消耗以應對供給短缺，避免更嚴重的危機。第二個國家能源計劃的本質在于優化能源管理和開發，充分利用美國國內資源以增加能源生產。(三)出臺(國家能源法〕和(能源安全法〕推動能源立法是卡特的重要任務。(國家能源法〕和(能源安全法〕這兩個綜合性立法既為卡特的兩個國家能源計劃提供了保障，又為美國能源安全和能源發展奠定了立法基礎。1977年4月29日，卡特總統致信國會兩院議長：我今天向國會提交了(國家能源法〕建議，華而不實包括施行國家能源計劃的立法措施。[2]742(國家能源法〕(NationalEnergyActof1978)于1978年11月9日經卡特總統簽署生效。該法由五項單行法構成：(1978年公共事業監管政策法〕(PublicLaw95-617,ThePublicUtilityRegulatoryPoliciesActof1978)、(1978年能源稅法〕(PublicLaw95-618,TheEnergyTaxActof1978)、(1978年國家節能政策法〕(PublicLaw95-619,TheNationalEnergyConservationPolicyActof1978)、(1978年電廠和工業燃料使用法〕、(1978年天然氣政策法〕(PublicLaw95-621,NatureGasPolicyof1978)。(國家能源法〕對能源管理和監管部門的責權、能源稅收、能源保衛、能源使用等事宜進行了明確規定，結束了美國在能源領域無全面立法的狀態。1980年6月30日，卡特總統簽署(能源安全法〕。(能源安全法〕的核心宗旨在于改善美國的國際收支平衡狀況，降低石油供給中斷給美國經濟造成的經濟損失，通過降低對進口石油的依靠增進美國國家安全[8]。(能源安全法〕由7個單行法構成：(美國合成燃料公司法〕(U.S.SyntheticFuelsCorporationAct)、(生物能源和酒精燃料法〕(BiomassEnergyandAlcoholFuelsAct)、(可再生能源法〕(RenewableEnergyResourcesAct)、(太陽能和能源保衛法〕(SolarEnergyandEnergyConservationAct)、(太陽能和能源保衛銀行法〕(SolarEnergyandEnergyConservationBankAct)、(地熱能法〕(GeothermalEnergyAct)、(海洋熱能轉換法〕(OceanThermalEnergyConversionAct)。上述法案使美國能夠從多渠道進行能源生產，使美國的能源供給多元化，確保能源安全。三、效果和影響評估卡特面臨嚴重的能源短缺和危機。通過開創建立能源部、施行國家能源計劃、健全能源立法等舉措，美國的眾多經濟指標在卡特后期有所好轉。(一)卡特能源措施的效果卡特時期與能源密切相關的經濟運行狀況能夠通過表1數據加以透視。1.盡管卡特時期的逆差額絕對數額在擴大，但相對數額卻顯著下降第一次石油危機發生后，石油價格由1972年的每桶3.6美元提高至1976年的每桶13.1美元。第二次石油危機發生后，石油價格繼續飆升。1980年，石油價格到達37.42美元每桶，是1977年的油價的2.6倍。石油價格上漲的直接后果便是美國在石油及產品領域支出的增加。1980年，美國進口石油及產品794.14億美元，是1976年的8.5倍。從石油進口額在美國進口總額中所占的比例來看，1976年石油及產品進口占美國進口額的35.3%,而1980年為31.8%,有明顯下降。表1美國經濟相關數據(19691980)(數據13.UnitedStatesGovernment,EconomicReportofthePresident,U.S.GovernmentPrintingOffice,1983,p.276.4.AnnualAverageDomesticCrudeOilPrices,availableat:http:///Inflation/Inflation_Rate/Historical_Oil_Prices_Table.asp.5.UnitedStatesGovernment,EconomicReportofthePresident,U.S.GovernmentPrintingOffice,1983,p.278.6.根據U.S.DollarIndexHistoricalChart數據編制，availableat:http:///1329/us-dollar-index-historical-chart.7.UnitedStatesGovernment,EconomicReportofthePresident,U.S.GovernmentPrintingOffice,1983,p.287.8.Annual-Inflation-1970s,availableat:http:///articles/wp-content/uploads/2020/06/Annual-Inflation-1970s.jpg.)2.卡特后期，美元匯率逐步回升美元指數是衡量美元運行狀況的重要指標。表1數據顯示，1976年至1980年，美元指數分別為94.5、93、87.4、88.3、89.8,這組數據反映了卡特入職之時、卡特初期、卡特面臨危機之時、卡特后期美元的運行狀況。由于這一時期最突出的國際形勢為石油危機，卡特施政重心在于應對危機，美元指數逐步回升是其施政方針的綜合結果。3.從勞動人口就業形勢來講，卡特時期的失業率有所下降。第一次石油危機期間，美國的失業率最高時為1975年的8.6%,1976年失業率回落到7.7%?？ㄌ卣J識到石油短缺和石油危機對美國就業形勢的威脅，并推出了相應措施，使得這一時期的失業率平均為6.5%,即使是失業率較高的1980年(7.1%),失業率也未突破第一次石油危機時期，可見卡特在控制失業上獲得了一定的成效。卡特面臨的政治與經濟挑戰非常棘手，即便是在各方面條件都非常良好的情況下也難應對。[9]面對嚴重的能源短缺和危機，卡特通太多種渠道推動能源生產和節約，使能源保衛、開發、利用走向法治化道路。(二)卡特能源政策的影響20世紀70年代及80年代初，美國經濟運行狀況被統稱為滯脹。其總體特征為國民經濟增長緩慢、通貨膨脹嚴重、高失業、高物價。滯脹現象貫穿卡特始終。盡管如此，卡特的能源政策在一定程度上緩解了危機，避免了美國經濟的進一步惡化?？ㄌ氐哪茉凑邔γ绹緡推渌嚓P國家都產生了深遠影響。1.卡特的能源政策為美國能源安全奠定了基礎卡特通過組建能源部、公布(國家能源法〕和(能源安全法〕、施行能源計劃等措施，節流和開源雙管齊下，為美國的能源安全提供了雙保險?？ㄌ貫榇_保美國的能源安全奠定了基礎。2.卡特的能源政策對國際能源產供銷產生了重要影響美國作為世界頭號能源消費國，每年的石油消費量相當于當時國際石油市場供給量的三分之一。一旦美國實現能源獨立，自然無需再依靠石油進口，這對于石油出口國來講便失去了與之博弈的重要籌碼。3.卡特的能源政策對能源進口國，尤其是中國具有借鑒意義根據2021年(BP世界能源統計年鑒〕的統計，中國的能源消費總量于2018年初次超過美國，此后歷年，中國的能源消費總量均居世界第一。2021年，中國的能源消費為30.14億噸油當量，占世界總能耗的22.9%,比排名第二的美國高7.34億噸油當量。[10]中國已然成為能源消費大國。中國在能源領域面臨與美國在20世紀70年代類似的窘境?？ㄌ貢r期美國的類似境遇及其能源政策對我們國家具有借鑒意義。我們國家能夠在總結美國經歷體驗教訓的基礎上制定出符合國情和利益的能源政策，走有中華特點的能源道路。以下為參考文獻[1]FORDGR.PublicPapersofthePresidentsoftheUnitedStates:1976-77,Book3[R].Washington:UnitedStatesGovernmentPrintingOffice,1979.[2]CARTERJ.PublicPapersofthePresidentsoftheUnitedStates:1977,Book1[R].Washington:UnitedStatesGovernmentPrintingOffice,1977.[3]UnitedStatesGovernment.EconomicReportofthePresident[R].Wathington:U.S.GovernmentPrintingOffice,1979:296.[4]UnitedStatesGovernment.EconomicReportofthePresident[R].Wathington:U.S.GovernmentPrintingOffice,1978.[5]UnitedStatesDepartmentofState.ForeignRelationsoftheUnitedStates:1977-1980,VolumeⅢ[R].Wathington:UnitedStatesGovernmentPrintingOffice,2020.[6]UnitedStatesGovernment.EconomicReportofthePresident[R].Wathington:U.S.GovernmentPrintingOffice,1977:6.[7]UnitedStatesGovernment.EconomicReportofthePresident[R].Wathington:U.S.GovernmentPrintingOffice,1980.[8]PublicLaw96-294-EnergySecurityAct,UnitedStatesStatutesatLarge:Volume94[Z].Wathington:U.S.GovernmentPrintingOffice,1981:616.[9]HOROWITZD.JimmyCarterandtheEnergyCrisisofthe1970s,Bedford/St.Martin,2005:14.[10]BPStatisticalReviewofWorldEnergy,June2021[EB/OL](2021-