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講義:公共事業(yè)管理PAGEPAGE13第一章公共事業(yè)管理概論教學目的:一、了解:公共事業(yè)管理的對象與任務(wù)二、領(lǐng)會:公共事業(yè)管理的特點三、應(yīng)用:公共事業(yè)管理的意義和作用四、掌握:公共事業(yè)管理的方法教學重點與難點:一、公共需要的特征二、公共事業(yè)的涵義三、公共事業(yè)管理的主體和特征四、公共事業(yè)管理的程序、職能與手段教學方式:自學、討論與講授相結(jié)合學時分配:6學時教學過程:第一節(jié)基礎(chǔ)知識教學要點:一、公共需要與公共事業(yè)的相關(guān)概念二、公共事業(yè)管理的主體、內(nèi)容與特征教學步驟與內(nèi)容:一、展示學習要點1.公共需要的涵義與特征2.事業(yè)、事業(yè)單位、傳統(tǒng)事業(yè)單位體制的涵義3.公共、公共事務(wù)的涵義4.公共事業(yè)的涵義與特征5.公共事業(yè)與公共事務(wù)的聯(lián)系與區(qū)別6.公共事業(yè)管理的涵義與特征7.公共事業(yè)管理的主體與內(nèi)容二、自學、思考與討論學生圍繞學習要點自讀教材,勾劃、總結(jié)并組織答案要點;思考、討論并準備登臺講述;根據(jù)學生的講述和老師的點評,將正確的答案整理到筆記上,以備將來復(fù)習、考試。三、學習要點講評參考答案(一)公共需要的涵義與特征1.涵義公共需要是社會成員在生產(chǎn)、工作、生活和發(fā)展過程中的共同需要。公共需要不是直接意義上的個別需要,也不是普通意義上的人人有份的個人需要和集團需要的數(shù)字加總,而是就整個社會而言,為了維持一定的社會物質(zhì)生產(chǎn)、文化生活和公共秩序,促進社會發(fā)展,必須由政府集中執(zhí)行和組織社會職能的需要。2.特征(1)公共需要是主觀性與客觀性的統(tǒng)一。客觀性是說公共需要深受社會物質(zhì)文明程度和狀況的制約;主觀性是指公共需要的內(nèi)容與形式也受到人們認識能力、認識水平和思想觀念的影響。(2)公共需要是發(fā)展變化的。也就是說,公共需要是隨著社會的發(fā)展變化而變化的。(3)公共需要具有復(fù)雜性和多樣性。公共需要的復(fù)雜性和多樣性指的是公共需要在不同的社會條件下具有不同的性質(zhì)和不同的表現(xiàn)形式。(二)事業(yè)、事業(yè)單位、傳統(tǒng)事業(yè)單位體制的涵義1.事業(yè)一般意義有二:一是指人們所從事的,具有一定目標、規(guī)模和系統(tǒng)而對社會發(fā)展有影響的經(jīng)常活動,如教育事業(yè)、革命事業(yè)、公用事業(yè)等。二是指沒有生產(chǎn)收入,由國家經(jīng)費開支,不進行經(jīng)濟核算的社會活動。2.事業(yè)單位事業(yè)單位,是指不以營利為目的,主要從事教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等行業(yè),以一定的方式向社會公眾提供一定形式的物質(zhì)產(chǎn)品和精神產(chǎn)品以改善社會公眾的生活,經(jīng)費主要由國家財政撥給,受國家機關(guān)尤其是政府部門領(lǐng)導(dǎo)的社會組織。3.傳統(tǒng)事業(yè)單位體制傳統(tǒng)事業(yè)單位體制,就是指在計劃經(jīng)濟體制下形成的,國家對于各類科學、教育、文化、體育、衛(wèi)生等事業(yè)單位及其活動所采取的各種管理組織、管理制度、管理方式與管理手段的總稱。(三)公共、公共事務(wù)的涵義1.公共“公共”是與“私人”相對立的詞。它有兩層意思:一是指“屬于社會的”,二是指“公有公用的”。公共事業(yè)中所說的“公共”一詞,包括如下含義:第一,與私人事務(wù)相區(qū)別。表明事業(yè)管理的主體主要是公共部門而不是私人企業(yè)或私人機構(gòu)。第二,明確了事業(yè)活動的目的和責任,是為了滿足社會的共同需要,而不是一般的個別需要。第三,決定了事業(yè)活動的績效不能簡單地用利潤或效率做標準,而必須用服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量、滿足社會需求的程度等多種尺度做標準。第四,強調(diào)公眾的參與性。事業(yè)既然面對社會和公眾,與社會和公眾的利益有廣泛的聯(lián)系,就需要公眾的參與。這種參與既包括物質(zhì)和精神的支持,也包括對事業(yè)活動必要的約束和監(jiān)督。2.公共事務(wù)公共事務(wù),是指與社會利益和公眾利益有關(guān)的各種事業(yè)和活動。它有廣義和狹義之分:廣義的公共事務(wù)是指國家立法部門授權(quán)國家行政部門管理的所有與國家和社會整體利益有關(guān)的事務(wù)和活動,如政治事務(wù)、經(jīng)濟事務(wù)、社會事務(wù)等。狹義的公共事務(wù)主要指體現(xiàn)政府政治統(tǒng)治職能的活動,如國防、外交、內(nèi)政、司法、治安等事務(wù),通常更具鮮明的政治性和階級性。注:也有指政府管理的除經(jīng)濟、政治事務(wù)外的其他事務(wù)。比如:在我國的行政管理實踐中,將民政、社會安全、文教衛(wèi)生、科技、體育等方面的事業(yè)視為社會公共事務(wù),分別由不同的政府部門注:也有指政府管理的除經(jīng)濟、政治事務(wù)外的其他事務(wù)。比如:在我國的行政管理實踐中,將民政、社會安全、文教衛(wèi)生、科技、體育等方面的事業(yè)視為社會公共事務(wù),分別由不同的政府部門負責處理。(四)公共事業(yè)的涵義與特征1.涵義“公共事業(yè)”是一個特定的概念,特指那些面向全社會,以滿足社會公共需要為基本目標,直接或間接為國民經(jīng)濟和社會生活提供服務(wù)或創(chuàng)造條件,并且不以營利為主要目的的社會活動。2.特征(1)公共性。首先是公眾性;因為它涉及社會的方方面面,影響社會整體的運行目標和進程,與一定范圍內(nèi)所有人的利益都有直接或間接的關(guān)系;它的服務(wù)對象是所有的社會成員。其次是公用性;因為它的服務(wù)內(nèi)容涉及所有社會成員的共同需要,社會成員可以無一例外地享受這種利益因為它涉及社會的方方面面,影響社會整體的運行目標和進程,與一定范圍內(nèi)所有人的利益都有直接或間接的關(guān)系;它的服務(wù)對象是所有的社會成員。因為它的服務(wù)內(nèi)容涉及所有社會成員的共同需要,社會成員可以無一例外地享受這種利益。公共事業(yè)所提供的服務(wù)是整個社會的發(fā)展所必不可少的條件,它的服務(wù)目標是實現(xiàn)公眾的共同利益,社會中的全體公眾都可以享受這種利益。(2)非營利性。一是指在一般情況下,社會公眾可以無償享用公共事業(yè)部門所提供的服務(wù),盡管興辦公共事業(yè)需要大量的人、財、物投入,也有產(chǎn)出的效益問題。二是指收費輔助性,即不是純粹的營利行為。(3)規(guī)模性。有兩層意思,其一,不可分割性,即公共事業(yè)對于社會整體而言,是不可分割的;其二,投入規(guī)模大,有的甚至有較大規(guī)模后才有效益。(4)超前性。這主要是由公共事業(yè)的基礎(chǔ)作用、規(guī)模性和其需求的遞增性決定的。(五)公共事業(yè)與公共事務(wù)的聯(lián)系與區(qū)別1.聯(lián)系表現(xiàn)為在管理上都涉及公共權(quán)力的運用、公共利益、公共政策、公共服務(wù)等問題,都具有公共性、非營利性和強制性的特點。2.區(qū)別主要表現(xiàn)在內(nèi)容上。廣義的公共事務(wù)涵蓋了公共事業(yè);狹義的公共事務(wù)主要指體現(xiàn)政府政治統(tǒng)治職能的活動,通常更具鮮明的政治性和階級性;而公共事業(yè)主要指體現(xiàn)政府社會管理職能的活動,如教育、科技、文化、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、環(huán)境保護等活動,社會性更突出。按公共物品的標準來劃分,狹義的公共事務(wù)一般都是純公共物品,而公共事業(yè),除環(huán)境保護、基礎(chǔ)理論研究是純公共物品外,其他的多屬準公共物品。(六)公共事業(yè)管理的涵義與特征1.涵義公共事業(yè)管理是指政府對以滿足社會公共需要為主要目的的各項公共事業(yè)的發(fā)展進行規(guī)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制的活動。2.特征(1)公共性。是說公共事業(yè)管理的基本目標是為了更好的滿足社會的各種公共需要。(2)強制性。公共事業(yè)管理的主體是擁有公共權(quán)力的政府及其有關(guān)部門,而強制性正是公共權(quán)力的基本特征,也是公共權(quán)力得以成立并運行的基本保證。因此,政府及其相關(guān)部門進行的公共事業(yè)管理必然要具有強制性特征。(3)非營利性。區(qū)分市場行為與政府行為的重要標志是“是否以營利為目的”。公共事業(yè)管理是政府行為,必然要具有非營利性。(4)服務(wù)性。是說要本著公正的精神,因應(yīng)公共利益的需要,進行適當?shù)墓芾恚构婧退嚼麅扇R美,社會和諧安定。(七)公共事業(yè)管理的主體與內(nèi)容1.主體政府是公共事業(yè)管理的主體,因為:(1)公共事業(yè)管理是政府的重要職能之一。政府管理通常包括政治管理、經(jīng)濟管理與社會管理等類型。社會管理主要體現(xiàn)在對公共教育、科技、文化、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、公共住房、社會保障、環(huán)境等一般社會事務(wù)的管理。(2)公共事業(yè)的特性決定了政府的管理主體地位。公共事業(yè)具有公共物品的特性,即效用的不可分性是說公共物品具有共同受益或聯(lián)合消費的特點,其效用為整個社會成員所享有,既不能將其分割為若干部分分別歸屬于某些個人或廠商使用,也不能按照誰付款、誰受益的原則,限定為之付款的個人或廠商享用。;消費的非競爭性是說某一個人對公共物品的享用,不排斥、妨礙其他人同時享用,也不會因此而減少其他人享用這種公共物品的數(shù)量或質(zhì)量。是說公共物品具有共同受益或聯(lián)合消費的特點,其效用為整個社會成員所享有,既不能將其分割為若干部分分別歸屬于某些個人或廠商使用,也不能按照誰付款、誰受益的原則,限定為之付款的個人或廠商享用。是說某一個人對公共物品的享用,不排斥、妨礙其他人同時享用,也不會因此而減少其他人享用這種公共物品的數(shù)量或質(zhì)量。是說在技術(shù)上沒有辦法將拒絕為公共物品付款的個人排除在公共物品的受益范圍外。任何人都不能用拒絕付款的辦法,將其所不喜歡的公共物品排除在其享用品范圍之外。
(3)市場運作的塊陷決定了政府在公共事業(yè)領(lǐng)域必須積極有為。市場除了無法完全滿足公共需求外,還有一些其他的缺陷:一是無法保障社會的公正。二是市場經(jīng)濟克服不了其自身所導(dǎo)致的某些消極后果。三是公共事業(yè)社會化的改革也要求政府加強管理。2.內(nèi)容其內(nèi)容主要包括科技事業(yè)、教育事業(yè)、文化事業(yè)、衛(wèi)生事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共住房、社會保障、環(huán)境保護、體育事業(yè)等。第二節(jié)相關(guān)能力教學要點:一、公共事業(yè)管理的程序二、公共事業(yè)管理的職能三、公共事業(yè)管理的手段教學步驟與內(nèi)容:一、展示學習要點1.公共事業(yè)管理的程序2.公共事業(yè)管理的職能3.公共事業(yè)管理的手段二、自學、思考與討論學生圍繞學習要點自讀教材,勾劃、總結(jié)并組織答案要點;思考、討論并準備登臺講述;根據(jù)學生的講述和老師的點評,將正確的答案整理到筆記上,以備將來復(fù)習、考試。三、學習要點講評參考答案(一)公共事業(yè)管理的程序(約500字)公共事業(yè)管理的程序,就是指公共事業(yè)管理運行過程的次序或基本階段。公共事業(yè)管理的一般程序大致分為四個步驟八個階段:1.發(fā)現(xiàn)問題,確定目標發(fā)現(xiàn)問題所謂問題是指迫切需要縮小或消失的現(xiàn)有狀況同應(yīng)有狀況之間的差距。是公共事業(yè)管理的起點,因為公共事業(yè)管理就是針對公共事業(yè)管理中需要解決的問題而進行的。確定目標,就是指在一定環(huán)境條件下解決問題要達到的結(jié)果和目的,它是整個公共事業(yè)管理活動的具有決定性作用的一步。所謂問題是指迫切需要縮小或消失的現(xiàn)有狀況同應(yīng)有狀況之間的差距。2.調(diào)查預(yù)測,擬定方案調(diào)查預(yù)測、擬定方案旨在擬訂和尋求實現(xiàn)公共事業(yè)管理目標的辦瞼和途徑。調(diào)查就是在大量的材料中尋找對擬訂公共事業(yè)管理方案有幫助的信息,以得到擬訂公共事業(yè)管理方案的依據(jù)。預(yù)測就是在調(diào)查基礎(chǔ)上對各種因素進行分析,對未來的發(fā)展趨勢作出判斷和推測,為制定正確的公共事業(yè)管理方案提供依據(jù)。擬定方案包括粗擬階段和精心設(shè)計階段兩個步驟。前者主要是勾劃大致輪廓,并對大量輪廓進行初步篩選。后者的主要任務(wù)是將輪廓設(shè)計具體化,使其切實可行。3.評估選優(yōu),擇定方案評價估量各方案,要堅持實現(xiàn)決策目標所化時間短、代價小、副作用小的原則。擇定方案時,要把保證最好地實現(xiàn)公共事業(yè)管理目標作為基本標準,并重視發(fā)揮專家能人的外腦作用。4.局部試點,完善決策擇定的公共事業(yè)管理方案,要通過局部性實驗,來檢驗其實施的可靠性,并在實驗中發(fā)現(xiàn)問題,修改方案,完善決策。只有經(jīng)過試點和完善的方案,才可以普遍推廣實施。(二)公共事業(yè)管理的職能(約500字)根據(jù)管理的一般過程,公共事業(yè)管理的職能可以簡化為計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制四大基本職能,這些構(gòu)成了公共事業(yè)管理職能的第一個層次系統(tǒng);在每一個管理職能的具體執(zhí)行中,又可以分解出不同的職能形式,這些構(gòu)成了公共事業(yè)管理職能的第二個層次系統(tǒng)。1.計劃計劃是對組織內(nèi)各種資源進行優(yōu)化配置的行動方案和規(guī)劃,是對管理活動所做的一種預(yù)先安排。公共事業(yè)管理計劃應(yīng)包括要實現(xiàn)的目標、發(fā)展戰(zhàn)略、策略、政策、步驟、措施、規(guī)范、時限和要求等內(nèi)容,通常包括長期計劃和短期計劃兩種類型。2.組織公共事業(yè)管理組織,是指政府為管理社會公共事務(wù)、行使國家行政權(quán)力而進行的組織活動和運行過程,包括公共事業(yè)管理組織的設(shè)計和維護、公共事業(yè)管理運行過程中的沖突及其解決,以及對公共事業(yè)管理組織進行的改革。3.領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)是公共事業(yè)管理的關(guān)鍵。公共事業(yè)管理領(lǐng)導(dǎo),是通過指揮、協(xié)調(diào)和激勵的過程,尋求相關(guān)組織機構(gòu)和個人的配合,克服不利于完成組織目標的矛盾、沖突等內(nèi)外因素,減少各種可能的消耗,建立起內(nèi)外相互支持、相互促進的和諧局面,充分調(diào)動和組織各方力量,實現(xiàn)公共事業(yè)管理的目標。4.控制公共事業(yè)管理的控制,是指對公共事業(yè)管理過程的調(diào)節(jié),其實質(zhì)是公共事業(yè)管理組織依據(jù)公共事業(yè)的發(fā)展計劃和有關(guān)規(guī)范,對系統(tǒng)內(nèi)部的各項活動和行為進行引導(dǎo)、約束、糾偏和限制,以確保社會目標的實現(xiàn)。(三)公共事業(yè)管理的手段(約1400字)1.法律手段法律手段,是通過制定和實施法律規(guī)范及類似法律性質(zhì)的各種社會規(guī)范調(diào)整社會關(guān)系,對社會各方面事務(wù)進行控制、指導(dǎo)和監(jiān)督的管理方法。法律手段的特點:強制性、規(guī)范性、概括性、穩(wěn)定性和預(yù)測性。優(yōu)點:可以有效地保證必要的秩序;維護管理系統(tǒng)的穩(wěn)定性;調(diào)節(jié)各種因素之間的關(guān)系;促進系統(tǒng)的發(fā)展。局限性:缺少靈活性和彈性,只適合于處理一般性的問題,而不便于處理特殊的個別的問題,也不能及時處理管理中出現(xiàn)的新問題;另外,法律手段的強制性決定了它不利于管理系統(tǒng)積極性、主動性和創(chuàng)造性的發(fā)揮,對思想認識問題的解決顯得無能為力。法律手段在公共事業(yè)管理中的運用,主要包含三方面內(nèi)容與涵義:必須制定或健全各種相關(guān)的公共事業(yè)專門法律和法規(guī);公共事業(yè)管理部門必須在法律法規(guī)的框架內(nèi)行使其管理職能;必須建立一定的監(jiān)督機制,預(yù)防和糾正管理中出現(xiàn)的偏差。2.行政手段行政手段,是指依靠行政組織的權(quán)力,運用命令、指示、政策、規(guī)定、條例等直接對管理對象發(fā)生影響,按照行政系統(tǒng)實施管理的方法。特點:權(quán)威性權(quán)威性,指管理者的權(quán)威越高,其管理效果也越大。、強制性強制性,指上級通過命令、指令、指示等形式向下級傳遞決策,下級必須服從上級的決策。、穩(wěn)定性、時效性、具體性、垂直性垂直性,指信息是通過組織機構(gòu)垂直輸送的。、直接性直接性,指每一層級的管理組織依靠自身的行政權(quán)力,直權(quán)威性,指管理者的權(quán)威越高,其管理效果也越大。強制性,指上級通過命令、指令、指示等形式向下級傳遞決策,下級必須服從上級的決策。垂直性,指信息是通過組織機構(gòu)垂直輸送的。直接性,指每一層級的管理組織依靠自身的行政權(quán)力,直接指揮下一層級的管理活動,使下一層級的組織完全置于上一層級的直接控制和影響之下。優(yōu)點:確保公共事業(yè)管理系統(tǒng)保持集中統(tǒng)一、協(xié)同一致地行動;能保證黨和國家的路線、方針、政策得到全面地貫徹執(zhí)行;能有效地對公共事業(yè)管理系統(tǒng)的各種活動進行組織、指揮、控制。局限性:管理效果受領(lǐng)導(dǎo)水平的限制;不便于分權(quán)管理,易產(chǎn)生濫用職權(quán)、個人專斷的弊病;不利于發(fā)揮子系統(tǒng)的主動性和積極性;不利于橫向溝通,協(xié)調(diào)發(fā)展;受行政層級繁復(fù)和管理部門及其管理者主客觀因素的影響,信息傳遞遲緩,失真嚴重。運用行政手段,須注意以下方面:一是要避免強迫命令、個人專斷、官僚主義和瞎指揮;二是不能任意擴大行政手段的運用范圍,更不能濫用行政手段,要掌握適用范圍和尺度;三是要與其他管理手段結(jié)合運用;四是要建立必要的行政法規(guī)和必要的責任制,使行政手段的運用科學化、規(guī)范化;五是要提高領(lǐng)導(dǎo)者自身的素質(zhì),改進管理效果。3.經(jīng)濟手段經(jīng)濟手段,是政府依據(jù)客觀經(jīng)濟規(guī)律,運用價值工具、物質(zhì)利益去影響人們行為的管理方法。特點:利益性利益性,即貫徹物質(zhì)利益原則,通過調(diào)整各方面的經(jīng)濟利益關(guān)系來進行管理。、調(diào)節(jié)性調(diào)節(jié)性,即各種經(jīng)濟手段、經(jīng)濟杠桿可以有效調(diào)節(jié)、制約社會組織和個人的活動。、間接性和非強制性間接性和非強制性,指它通過改變各種經(jīng)濟變量來調(diào)整利益關(guān)系,引導(dǎo)被管理者去追求某種利益,從而間接地影響、干預(yù)管理對象的行為。。利益性,即貫徹物質(zhì)利益原則,通過調(diào)整各方面的經(jīng)濟利益關(guān)系來進行管理。調(diào)節(jié)性,即各種經(jīng)濟手段、經(jīng)濟杠桿可以有效調(diào)節(jié)、制約社會組織和個人的活動。間接性和非強制性,指它通過改變各種經(jīng)濟變量來調(diào)整利益關(guān)系,引導(dǎo)被管理者去追求某種利益,從而間接地影響、干預(yù)管理對象的行為。優(yōu)點:能夠減少公共事業(yè)管理事務(wù),提高公共事業(yè)
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