戰略規規劃在在市縣縣級空空間規規劃中中的價價值與與作用用TheValueAndRoleOfStrategicPlanningInMunicipalAndCountyTerritorialSpacePlanning上海同同濟城城市規規劃設設計研研究院院有限限公司司2019.8柳慶元元魏魏登登興一、背背景二、問問題三、思思路四、案案例五、結結語法規政政策體體系編制審審批體體系實施監監督體體系技術標標準體體系空間規規劃的的“五五級三三類四四體系系”全國國國土空空間規規劃綱綱要省級國國土空空間規規劃市級國國土空空間規規劃縣級國國土空空間規規劃鄉鎮級級國土土空間間規劃劃總體規規劃專項規規劃總體規規劃專項規規劃總體規規劃專項規規劃詳細規規劃總體規規劃專項規規劃詳細規規劃總體規規劃專項規規劃詳細規規劃國土空空間規規劃體體系重重構，，是實現現高質質量發發展和和高品品質生生活、、保障障國家家戰略略有效效實施施、促促進國國家治治理體體系和和治理理能力力現代代化的的重要要舉措措。規劃層層級：：由國-省-市-縣-鄉鎮構構成的的“五五級””傳導導系統統，自自上而而下落落實國國家整整體的的國土土戰略略意圖圖。規劃類類型：：分為總總體規規劃、、詳細細規劃劃、專專項規規劃等等“三三類””。規劃運運行：：四個體體系包包括編編制審審批體體系、、實施施監督督體系系（按按規劃劃流程程）、、法規規政策策體系系、技技術標標準體體系（（支撐撐規劃劃運行行）。。目前浙浙江、、河南南、湖湖南、、江西西、山山東等等多地地已經經陸續續開展展各市市縣國國土空空間規規劃的的編制制工作作。2019年5月，自然資資源部部關于于全面面開展展國土土空間間規劃劃工作作的通通知正式下下發。。一、基基本背背景面臨的的困境：日漸繁繁多的的協同同化、精細化化治理理要求求與相相對滯滯后的的規劃劃編制制及管管理之之間的的不匹匹配1234靈活時時效的的需求求資源整整合的的需求求跨界拓拓展的的需求求協調一一致的的需求求目前的的規劃劃審批流流程與內容容傳導導往往往導致規規劃脫脫離地地方實際、又缺乏對對形勢勢的靈靈活應應對。因此此，迫迫切需要規劃能能滿足不不同時時期和和發展展階段段的城城市訴訴求，體現一一定的的靈活活性與與時效效性。。地方政政府的的治理理角色色從全全能型型向服服務型型轉變變。新時期期的地地方空間規規劃將會是是集廣泛泛社會會利益益于一一體的的協商商產物物，需需要能能充分分整合合社會會資源源、調調動多多元利利益主主體的的積極極性。地方政政府既既要做好內部城城鄉資資源要要素的的合理理配置置，也也面臨臨著縣縣市之之間的的跨界界合作作與協協調。因此此，需要將將視角角從城城市拓拓展到到鄉村村、從從縣城城拓展展到邊界區域，具備一定的的廣闊視野。。目前地地方治治理過過程中中，行行政溝溝通的的壁壘壘給建建設協協調帶帶來了了巨大大的非非必要要成本本。因此，，需要以以一張張藍圖圖統一一傳遞遞施政政意圖圖，進一步步解決決好行行政職職能部部門間間的沖沖突與與矛盾盾。二、問問題的的提出出2.1市縣層面空空間治治理的的困境與與需求求既有的的戰略略內容容框架架無法法充分分反映映地方方發展展戰略略意圖圖空間規規劃編編制過過程的的“技技術整整合””不同同于““價值值集合合”空間規規劃的的強管管控思思維相相對抑制了了地方方的謀發展思思維空間規規劃的的編制制方法法偏重重資源源梳理理而忽忽視內內在研研究空間規規劃戰戰略內內容相相對單單薄，不夠夠全面面。一方面面是其其內容容重在在關注注國土土空間間資源源，未未必能能夠涉涉及到到地區區所要要解決決的核核心矛矛盾。。另外外一方方面是是其較大程程度上上是對對上級級意圖圖的傳傳遞，在市場場經濟濟下，地方的合理理戰略訴訴求與與上級級的戰戰略方向未未必一致。。規劃技技術的的整合合卻不不等同同于地地方價價值觀觀念的的集合合，政政府與與專業業技術術人員員之外外的城市社會部部門所所關注注的城城市問問題涉涉及各各個方方面，，使得得空間間規劃劃相對對明確確固定定的““土地地”議議題與與內容容框架架，在在全面面靈活活地凝凝練地地方價價值上上存在在一定定缺陷陷。目前空空間規規劃注重以底線線性思思維落落實土土地空間的管制制。市市縣層層面的發展思思維受受到了了明顯顯抑制制。事事實上上市縣層層面空空間規規劃，重點應應在各類土土地實實際開開發與與具體體用途途，需要要一定定的以鼓勵勵和引引導思思維、、實現現地區綜合效效益的的最大大化。。土地資資源具具備多多重價價值屬屬性，，目前前市縣縣層面面的空空間規規劃，，重點點關注注于土土地資資源的的實體體構成成和使使用情情況，，忽視視了促促成國國土空空間變變化背背后深深層次次的行行為活活動研研究，，包括括對土土地空空間的的社會會屬性性（生生活習習慣、、文化化認同同等））和經經濟屬屬性（（資本本運轉轉等））的認認知。。二、問問題的的提出出2.2市縣層面空空間規規劃編制存在的的一些問題2010年，廣州市市以戰戰略規規劃編編制作作為土土地利利用規規劃、、城市市規劃劃、主主體功功能區區劃的的“三三規””統領領，將戰略略規規劃劃發展展成為為以以資資源源環環境境為為核核心心的的“統籌籌規規劃劃”，實實現現規規劃劃從從“分部部門門協協調調””到到““全全市市統統籌籌””的的轉轉變變。。城市市空空間間發發展展戰戰略略規規劃劃（（簡簡稱稱戰戰略略規規劃劃））源于于世世紀紀之之初初國國家家城城鎮鎮化化快快速速拓拓張張期期，，其其以以更更高高的的視視角角和和更更長長遠遠的的眼眼光光，，為為總總體體規規劃劃提提供供前前期期研研究究和和原原則則性性指指導導，，強強調調規規劃劃的的宏宏觀觀性性和和超超前前性性。。戰戰略略規規劃劃的的思思維維與與方方法法已已在在““多多規規合合一一””試試點點工工作作中中得得到到運運用用。。三、、應應對對的的思思路路2015年，廈門門市市以以《《美美麗麗廈廈門門戰戰略略規規劃劃》》為引領領，在在“多多規規合合一一””的試試點點過過程程中中，積極極探探索索廈廈門門市市國國土土空間間規規劃劃編制制的的新新路路徑徑。其中中，，戰略略規規劃劃明明確確了全局局性性的的目目標標與與方方向向，提提出出了空空間間布局局指引引，成成為為實實現現多多規合一一、、全全域域統統籌籌的的重重要要工工具具。。3.1戰略略規規劃劃在在空空間間規規劃劃體體系系中中的的價價值值與與地地位位價值值：：戰略略規規劃劃是是空空間間規規劃劃體體系系中中的的一一個個重重要要技技術術工工具具，是以全全局局性性、、前前瞻瞻性性的的視視野野對對城城市市未未來來趨趨勢勢進進行行研研判判，，并對地地方方各各界界意意愿愿與與觀觀點點進進行行凝凝練練表表達達。。地位位：：戰略略規規劃劃建建議議仍仍舊舊保保持持其其非法法定定規規劃劃的地地位位，，并并不不直直接接作作為為項項目目的的審審批批依依據據，，而而是是作作為為空空間間規規劃劃的的地地方方能能動動補補充充，，重重在在對對地地方方問問題題進進行行挖挖掘掘歸歸納納，引導導公公眾眾參參與與。。三、、應應對對的的思思路路3.1戰略略規規劃劃在在空空間間規規劃劃體體系系中中的的價價值值與與地地位位1234作為為地地方方各各部部門門觀觀念念統統一一的的統統籌籌工工具具作為為上層層戰略略與地方方藍藍圖圖的的協協調調工工具具作為為空空間間規規劃劃的的政政策策研研究究工工具具作為為促促進進資資源源整整合合及公眾眾參參與與的的治治理理工工具具基于于整整體體性性的的視視角角，，戰戰略略規規劃劃的的研研究究內內容容能能夠夠超超出出各各部部門門的的自自身身權權責責與與思思維維局局限限，，脫脫離離其其他他法法定定規規劃劃的的內內容容框框架架，，以以地地方方的的核核心心問問題題為為導導向向，，促促進進部部門門間間的的協協調調與與磨磨合合，，使使得得各各部部門門的的價價值值觀觀念念不不僅僅在在““土土地地空空間間””方方面面，，更更在在社社會會經經濟濟乃乃至至未未來來發發展展的的各各方方面面均均能能達達成成共共識識。。在國家戰戰略通過過空間規規劃逐級級傳導的的過程中中，地方方政府以以非正式的的戰略規劃劃導入自自身的發發展認識識、表達達自身的的利益訴訴求，對空間矛矛盾焦點點進行預預先的研研究與協協商，并將其反反饋到上上級空間間總體規規劃中，，使得國國家的宏宏觀戰略略構想變變成切實實可行、、因地制制宜的地地方治理理政策，并能夠更為為順暢、、簡便的傳導。通過戰略略規劃，，可以為為空間構構建一個個涵蓋多多領域、、尺度、、層次的的綜合目目標研究究體系，，以及一個個長期的的經濟、、社會、、生態等等綜合目目標的戰戰略框架架。加強土地地多重屬屬性與空空間上社社會經濟濟“流””的對接接，為地地方層面面空間規規劃的制制定與完完善提供供一個全全局性、、宏觀性性的政策策研究平平臺，空間規規劃的重重要補充充。戰略規劃劃能夠以以一種社社會建構構的角度度理解城城市，因因其內容容并非是是給定的的固定議議題，對對各類可可能潛在在的社會會資源與與訴求可可以進行行充分的的討論與與整合，，有助于于推動社社會利益益相關方方加入規規劃研究究，為最最終制定定的法定定藍圖奠奠定扎實實的基礎礎。為空間規規劃的可可實施與與操作性性奠定重重要基礎礎。三、應對對的思路路3.2戰略規劃劃在空間間規劃體體系中的的作用東部城鎮發展主軸湘陰縣環洞庭湖城市群岳陽市長沙市長株潭城市群城鎮發展次軸城鎮發展次軸城鎮發展次軸湘陰，位于湖南南東北部部“黃金金水道””湘江匯匯入洞庭庭湖的水水口處，，緊鄰長長沙、岳岳陽，是是長株潭潭城市群群對接長長江經濟濟帶的““橋頭堡堡”。湘陰縣空空間發展展戰略規規劃，始編于2017年。在2019年湖南各各市縣啟啟動空間間規劃編編制時，，湘陰縣縣的戰略略規劃內內容已基基本完成成，對城城市未來來發展重重大矛盾盾和焦點點問題已已經進行行了充分分討論和和預判。。該戰略略規劃一一方面作作為地方方發展謀謀劃的重重要成果果，提出出了地方方發展設設想與訴訴求，為為在編的的湖南省省級空間間規劃及及長沙、、岳陽等等地市級級空間規規劃提供供了重要要的地情情基礎；；另一方方面也為為即將開開展的本本地縣級級空間規規劃打下下了堅實實的基礎礎。四、案例例介紹4.1湖南湘陰陰縣戰略略規劃的的編制背背景（1）定方向向：以明確的的戰略導導向為地地方空間間發展格格局奠定定基礎①明確確主要方方向：規劃對交交通、產產業、資資源、人人口、社社會等方方面存在在的問題題進行系系統梳理理和全方方面評估估，整體體判斷湘湘陰城市市發展的的核心矛盾。從增強湘湘陰“可可持續競競爭力””出發，，提出五五大維度度的戰略略內容，，其中以以“融長””發展作作為城市市未來發發展的核核心戰略略，處于突出出地位，，重點考慮慮在空間間、產業業、交通通、生態態、旅游游等方面面的全面面對接與與協同。②奠定定整體格格局：提出了對對接“一一主兩輔輔”三條條區域性性發展帶帶，尤其其是依托托湘江發發展帶，，強化沿沿線城鎮鎮發展，，以點帶帶面，推推動湘江江新區拓拓展區的的建設，，形成““兩軸兩兩帶四片片、北港港中城南南區”的的整體空空間發展展格局。。四、案例例介紹4.2湘陰戰略略規劃的的的支撐撐作用中心城區區現代服服務業集集聚核金龍新區區先進制制造業集集聚核湘江生態態經濟產產業帶芙蓉大道道產業經經濟帶虞公港臨臨港臨港港產業集集聚核北部生態態農業功功能區西部綠色色農業功功能區東部休閑閑農業功功能區①北部虞虞公廟地地區：不同的利利益群體體對其價價值地位位看法不不同，定定位與規規模亟待待商榷。。對長沙沙而言，，虞公廟廟港的建建設能夠夠彌補長長沙港的的不足，，緩解湘湘江上游游冬季枯枯水期水水運梗阻阻；對于于岳陽而而言，考考慮到與與岳陽港港之間可可能的競競爭關系系；對于于湘陰自自身而言言，虞公公廟港建建設是強強化其長長岳樞紐紐地位的的重要著著力點。。關鍵問問題在利利益的平平衡與協協調。②南部金金龍新區區：是湘陰對對接長沙沙國家級級新區-湘江新區區的主要要平臺和和關鍵舉舉措。作作為一個個遠離縣縣城、鄰鄰近長沙沙邊界的的工業園園區，金金龍新區區的開發發需要以以跨行政政區的視視角落實實“融長長”的構構想。因因此關鍵鍵問題重重在跨行行政區的的銜接，，土地的的供給與與產業政政策的協協調上。。（2）析重重點：通過關鍵鍵問題研研究提前前謀定核核心地區區的空間間協調四、案例例介紹4.2湘陰戰略略規劃的的的支撐撐作用從供應、需求的雙向視角，應應用空間模型工具，基于城市市發展的的驅動力力與限制制因素的的疊加，，對城市市空間的的演變進進行了多多情景模模擬,預先找出出未來空空間發展展上可能能存在利利益矛盾盾點與博博弈點，，引導上上下層級級和各方方利益群群體對重重大規劃劃問題進進行充分分協商和和調節，，為最終謀謀定全域域空間發發展的遠遠景藍圖圖提供了了依據。。（3）做推演演：以供需兩兩側研究究支撐空空間開發發邊界的的劃定，，為上級級空間規規劃開發發邊界的的劃定提提供建議議。四、案例例介紹4.2湘陰戰略略規劃的的的支撐撐作用行動計劃劃：規劃基于于精明增增長