1、人口轉變與社會保障問題的法律考慮摘要：中國的人口轉變，從社會學角度來講比單純的人口數量的增加更能考驗中國，它不僅是人口學問題，還涉及到社會、經濟等諸方面，尤其還帶來了一系列的社會保障問題。社會保障不僅是政策問題，更是一個法律問題，我們需要從法律的角度來審視、考慮人口轉變后的社會保障問題，特別是養老保障問題，以達成國家應建立健全同經濟開展程度、人口開展程度相適應的社會保障制度之共識，促成社會保障制度的完善、健全，促進社會的可持續開展。關鍵詞：人口轉變社會保障社會保障法農村社會保障到20世紀末，在中國共產黨的指導下，中國人口經過艱辛卓絕的30余年的努力，已經實現了興旺國家經過上百年才能實現的歷史性

2、的人口再消費類型的轉變。中國的人口轉變，從社會學角度來講比單純的人口數量的增加更能考驗中國，它不僅是人口學問題，還涉及到社會政治、經濟等諸方面，尤其還帶來了一系列的社會保障問題，作者曾為此撰文，就人口轉變的后續社會保障問題進展了初步考慮。社會保障不僅是政策問題，更是一個法律問題，這還需要從法律的角度進一步審視?！皣医⒔∪洕_展程度相適應的社會保障制度已經被明確地寫入了憲法文本之中(2022年憲法修正案)，這本身就昭示了一種觀念，即社會保障是個人的權利和國家的義務，國家有義務建立、健全并完善社會保障法律體系，以更好地保障公民社會保障權的實現。因此，本文欲再從法律的角度就社會保障，特別是與

3、人口轉變最為相關的養老保障問題作進一步的討論，并請教于同仁。一、社會保障與社會保障法社會保障一詞譯自英文SialSeurity，也譯作社會平安。作為社會保障法核心內容的“社會保障，早在1883年至1891年間就已由德國政府所創立。在社會保障創立后的100多年歷程中，人們對“社會保障作了多種相關的表述。結合國國際勞工組織的定義為：社會通過采取一系列的公共措施來為其成員提供保護，以便與由于疾并生育、工傷、失業、傷殘、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度地減少工資而引起的經濟和社會貧困進展斗爭，并提供醫療和對有子女的家庭進展補貼的法律；英國?牛津法律大詞典?的定義為：社會保障是對一系列互相聯絡的、旨在保

4、護個人免除因年老、疾并殘疾與失業而遭受損失的法律的總稱；德國學者的定義為：社會保障旨在使競爭中失敗的人不致遭受滅頂之災，并能獲得重新參與競爭的時機，并為那些由于失去勞動才能或遭受意外困難而不能參加競爭的人，提供生活保障；美國人認為，社會保障是為人們提供因年老、疾并失業、傷殘等原因中斷或喪失勞動才能的經濟保護，因結婚、生育和死亡帶來的特殊開支以及撫育子女的家庭津貼的保障體系。上述表述的共同點是：社會保障是為喪失勞動才能以及需要某些特殊幫助者提供的維持其根本生活需要的保障制度。在當代，社會保障對世界各國來說不僅是一個名詞，而是一項重要的法律制度的總稱。社會保障作為法律概念首次用于法律文獻，是193

5、5年美國公布的?社會保障法?(SialSeurityAt)。1944年第26屆國際勞工大會發表?費城宣言?，國際組織開場正式采納社會保障概念。此后，社會保障一詞逐漸推廣開來，為世界各國在建立對社會成員給予物質幫助的法律制度時所采用，在結合國?經濟、社會、文化權利國際公約?和國際勞工組織的一些公約和建議書中也都被正式使用。在我國，將社會保障看作直接影響社會政治經濟秩序的重要法律制度。20世紀50年代的政府工作文件中亦使用過社會保障這一稱謂，1986年通過的?國民經濟和社會開展第七個五年方案?，提出了“我國將逐步地建立起具有中國特色的社會主義的社會保障制度雛形，作為官方文件首次使用了這一概念，從此

6、，社會保障詞在我國得到廣泛使用和深化研究。1993年十四屆三中全會作出的?中共中央關于建立社會主義市場體經濟體制假設干問題的決定?中：提出了市場經濟體制的根本框架，確立了在堅持以公有制為主體，多種經濟成分共同開展的前提下，由現代企業制度，全國統一的市場體系，健全的宏觀經濟調控體系、合理的個人收入分配制度和多層次的社會保障體系構成了社會主義市場經濟體制框架的五大支柱。2001年?國民經濟和社會開展第十個五年方案綱要?提出：“在健全社會保險制度的同時，繼續開展社會福利、社會救濟、優撫安置和社會互助等社會保障事業，推進社會福利的社會化進程。?中華人民共和國憲法?第14條第四款規定：“國家建立健全同經

7、濟開展程度相適應的社會保障制度?？梢?，社會保障作為一個法律制度已經從憲法的高度被得以確認。二、社會保障法的價值取向從法律的視野來看，自從現代社會保障觀念產生以來，社會保障隨著人權保護的強化呈現出逐步權利化的趨勢。不過，社會保障權歷經了一個由統治者的恩賜到社會成員應有的權利的艱辛漫長的歷程。政府開場并沒有把救濟窮人看成是自己的職責，相反，對窮人還要進展嚴厲的處分，窮人處于受宰割的地位，毫無權利可言。如英國1601年施行的舊?濟貧法?是世界上的最早的社會保障法，其中規定，承受救濟的窮人必須進“教養院或“貧民習藝所，強迫貧民勞動，對認為“懶惰而不值得救濟的窮人，政府還用嚴酷的手段懲罰他們。19世紀末

8、，英國出現了費邊社會主義和新自由主義兩種對英國社會保障制度的開展產生重要影響的政治思想。費邊社會主義認為，貧窮不僅是個人的事，更是社會的事；新自由主義認為，在人類社會中，貧困者并非是無能的、不負責任而懶散的弱者，許多處于困境的人不是不適者，而是運氣不好的人，所以窮人不應該被排除在社會保障之外麗受到懲罰，或者在承受救助時附加苛刻的條件。新自由主義的社會福利觀是社會保障理念的一個宏大進步，并在世界憲法中得到表達。法國?共和國元年憲法?第23條規定：“社會保障就是全體人民保證個人享受并保存其權利的行為；此種保障是以人民的主權為根底的。法國?第四共和憲法?肯定了1789年?人權宣言?所提出的公民權利和

9、自由原那么：“假如因為年齡、身體或精神狀態或經濟狀況而不能工作，那么任何這類人都有權從社團獲得體面生存之手段。這意味著公民獲得物質幫助權利已經上升為一種憲法權利，從此揭開了從最高憲法意義上認識社會保障問題的序幕；1919年德國?魏瑪憲法?規定了國家公民的經濟權利，并特別規定了公民獲得物質幫助的權利；美國憲法未對社會保障做出直接規定，因為這一領域只受到最高法院極為寬松的合理性審查。在大蕭條和隨后的新政影響下，某些州的憲法明確規定了社會保障的內容。如1938年紐約州憲法第17章第一節規定：“對窮人的資助、關心和支持是公共問題，它們應獲得州政府及其分支的解決。立法機構可隨時確定其方式和手段。這些規定

10、的重要意義在于，將公民獲得社會保障的權利視為公民的根本權利組成，這為美國憲法中的根本權利注入了新的內涵；中華人民共和國憲法規定，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動才能的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家開展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛惹事業。2022年憲法修正案再次明確，“國家建立健全同經濟開展程度相適應的社會保障制度。從法律的角度分析，社會保障本質上就是國家與公民、社會與其成員之間的一種互動關系，這種關系所表現出的便是一種權利與義務關系，社會保障對于受保障的主體而言本質上是一種權利，對社會保障問題的認識不能偏離這個根本視點。目前，世界上大多數國家

11、，無論是福利型國家，還是市場取向的國家，都把社會救助看成是政府行為，是政府的一項義不容辭的社會責任，社會救助是每個公民的根本權利；只要是窮人，無論什么原因，只要其收入低于貧困線，就有權利申請救助，或者說，個人需要時承受社會救助是一種法定權利。?世界人權宣言?明確地將社會保障作為人權的重要內容，該宣言規定：“每個人，作為社會的一員，有權享受社會保障。社會對窮人的資助是“窮人的權利。在我國，由于歷史的原因，社會救助受益對象范圍很窄，窮人的權利沒有得到保證。從20世紀80年代開場，我國對社會救助制度施行改革，其中最重要的一項改革是20世紀90年代在城鎮施行最低生活保障制度。它標志著政府職能由傳統的發

12、放救助金、特困補貼、節日慰問、送溫暖等形式的“道義性救助和非制度性幫困過渡到“義務性救助，實現了“從個體主義貧困觀向構造貧困觀、從施恩論向權利論的轉變。然而，一個國家社會保障制度的改革與其經濟開展程度、人口開展程度是相適應的，也是由其決定的。中國的人口轉變推動了中國社會的高速開展，為中國社會的保障制度的完善創造了良好的人口環境，提供了一定的經濟基矗有經濟學家計算，人口增長率每下降1個千分點，人均國民消費總值增長率可進步0.36-0.59個百分點。?中國方案生育效益與投入?課題組研究成果顯示，自19711998年，我國累計減少出生人口3.38億，節省社會撫養費7.4萬億元。因此，在研究分析中國的

13、社會保障問題時，首先要考慮中國的人口與方案生育問題，二者是不能割裂開的。當然，社會保障法律制度以保護全體社會成員的社會保障權利為宗旨，但是并不能由此而將社會保障法律制度僅僅定位為社會成員個人利益的保護法?？傮w上看，社會保障法律制度以社會利益為本位、以社會公平為其價值追求、以一定程度的強迫性作為其施行手段。假如片面強調受保障社會成員的權利，必然會損害其他主體的利益，并從根本上會損害社會保障法律制度的開展。三、法律視野中的人口轉變與養老保障人口老齡化是一種全球性開展趨勢，中國也不例外，但中國人口轉型來得過于急促，以致于大家還來不及做思想準備，我們只用了一代人(約30年)，而西方國家通常要150年。

14、據計算，2022年，中國老齡人口將占總人口15%，2030年將升至24%；到2040年，中國老年人人口將到達3.97億，超過目前法國、德國、意大利、英國和日本的人口總和。同時，中國絕大多數人依靠子女贍養晚年，但是由于獨生子女政策，獨生子女成人后，他們要面對著贍養他們的父母以及他們父母的父母人口學家稱之為“4-2-1的問題。因此，建立完善的養老社會保障體系，并將其法律化、制度化，不再是所謂的未雨綢繆，而是我們必須亟待解決的事情。(一)養老保障的一般法律分析解決養老問題，除了加強對全社會的尊老、敬老的宣傳教育，弘揚中華民族尊老、敬老、養老的傳統美德外，在依法治國的今天，還要依靠完善法律制度。在法律

15、層面，雖然有關社會保障的內容在我國憲法等中有所表達，但是我國到目前為止還沒有一部單獨的“老年養老法，有關養老的問題散見于?婚姻法?、?老年人權益保護法?、?繼承法?、?保險法?、?民法通那么?等之中。目前，專門調整養老領域關系的主要是國務院及其工作部門和地方公布的一些法規和規章，如1991年?國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定?、1995年?國務院關于深化企業養老保險制度改革的通知?、1997年?國務院關于建立統一的企業職工根本養老保險制度的決定?；民政部公布施行的?老年人社會福利機構根本標準?、?社會福利機構管理暫行方法?等；上海公布的?上海老年人權益保障條例?、?上海市養老機構管理和

16、效勞根本標準(試行)?、?上海市養老機構處分暫行方法?、?上海市養老機構設置細那么?等。現有的養老保障法律法規立法層次低，缺乏較高的法律效力和必要的法律責任制度。國家立法滯后，地方立法分散，統一的養老保障制度被分割。由此導致養老保障的覆蓋面小，保障程度差。養老保障工作在許多方面只能靠政策規定和行政手段推行；目前在養老保障方面發生爭議進展仲裁或提起訴訟時，仲裁機構和人民法院無法根據有效的法律規定對相關爭議、糾紛進展仲裁或判決，處于無法可依的狀態。這明顯與構建法制社會的目的相距甚遠?？傊?，無論是解決當前養老保障方面存在的問題，還是進一步完善養老保障體系，立法是一個亟須解決的問題。相比擬而言，西方一

17、些興旺國家在歷經了幾百年的開展以后，已經形成了包括居家養老、社會養老、養老保險等一系列卓有成效的養老制度和形式，并且也處于不斷的開展和變化之中。德國是世界上第一個通過議會立法建立社會福利保障制度的國家，1889年德國俾斯麥首相公布了世界上第一個?養老保障法?，自此以后一個世紀，西方國家普遍效仿，自成一體或者散見于各種法律標準中的各種規章制度，為維護老年人的合法權益，協調老年人與社會之間的關系提供了法律保障和依托。以美國的養老法律效勞為例，1965年美國通過了?美國老人法?，并且按照該法成立了專門的美國老齡管理局管理老人事務，在20世紀最后30余年，美國老齡管理局在全國范圍內廣泛建立了各州、區域

18、和部落機構組織的網絡，總統是全國老齡工作網的最高層。白宮老齡工作會議從1961年起每十年舉行一次。美國老齡管理局長每年向白宮匯報全國老齡工作?？偨y批準立法和制定的政策、工程等，老齡管理局通過各級組織的努力以及政府其它機構和其它各種組織的協助，直接面向老人群體，貫徹和施行根據?美國老人法?撥款的工程。這些機構方案、開展和支持全面的居家和社區效勞工程，為老年人提供各種時機，滿足他們保持個人自主命運的愿望和需求。綜觀世界各國養老保險制度，都主要是依靠立法來調節。建立和健全養老保障法律制度，涉及的問題很多。僅從立法技術角度而言，當前應當著重解決如下幾個問題：標準法律體系，用立法填補在養老問題上的空白，

19、厘清養老法律關系，劃分法律權利和義務，最終做到有法可依；把社會保障立法作為建立我國社會主義市場經濟法律體系的重要組成局部。黨的十六大明確提出了到2022年我國現代化建立的目的是全面建立小康社會，十六屆三中全會把完善社會主義市場經濟體制作為中心任務。這兩次重要會議通過的文件都把健全和完善社會保障體系作為其中的一項戰略任務；社會保障制度的立法內容應互相銜接，以保證社會保障法律標準的有效施行。各種現行條例、規章、決定、通知、方法之間缺少必要的銜接和更高層次的權威性標準，導致許多理論問題處于無法可依和有法不依的狀況。面對21世紀世界人口老齡化的挑戰，世界各國都面臨著人口老齡化對社會的總體影響。中國是世

20、界老年人口最多的國家，也是今后老齡化速度最快的國家之一。所以，中國必須根據本國的國情，借鑒外國的經歷教訓，構建具有中國特色的社會養老保障法律體系，以順應中國人口轉變之后續社會保障問題解決的需要，以實現國家與公民、社會與成員的權利與義務的對價。詳細地說，中國公民為中國社會的人口轉變所進展的方案生育盡了應盡的義務，做出了奉獻，他們由完全依靠傳統的家庭養老方式而成為不可能完全依靠家庭養老，中國政府理應對為中國人口轉變實行了方案生育的父母們特別是獨生子女的父母們，盡養老保障的責任和義務，這也是響應方案生育的父母們應享受的權利。只有這樣，才能充分顯示中國人口政策的連續性、法律法規的威嚴性；才能穩定今天來

21、之不易的人口態勢，穩固中國方案生育工作獲得的豐碩成果，人口與社會也才能持續開展。(二)農村養老保障的特別法律考慮從理論上講，社會保障的對象是全體社會成員，應該在全社會范圍內建立統一的社會保障制度，農村養老保障本來不應該成為特別的問題。但是，在我國，農村社會保障是特定歷史階段的產物。長期的城鄉二元分隔政策取向，把中華人民共和國的公民人為地分為兩種不同的身份。這種劃分，使中國人從一出生起就注定了今后的人生中將有不同的福利待遇，使農民很難享受到相應的“國民待遇。目前，國家每年為城鎮居民提供上千億元的各類社會保障，而數億農民的生老病死傷殘被從政府的公共效勞體系中剝離了出來，農民還要上交鄉村統籌，為五保

22、戶、烈軍屬提供補助救濟。在目前及今后相當長的一段時間，也很難從根本上消除包括養老問題在內的這一系列的不平等，因此，我國的養老保障問題上就不能不產生更具中國特色的農村養老保障的話題。在方案經濟體制下，農民的生、老、并死根本上都依靠集體的力量來解決。對于農民的養老問題，通常做法是對無依無靠無勞動才能的老人，由集體實行“五保制度供養；對于有局部勞動才能的老人，同其他勞動力一樣按工分參與集體分配；對于完全喪失勞動才能的老人，主要由其家庭贍養，同時集體給予一定的補助。改革開放以后，人民公社“三級所有，隊為基幢的集體經濟被家庭聯產承包制為主要內容的家庭經濟形式所取代，中國農村社會的保障制度處于舊制度瓦解，

23、新制度尚未建立的狀態之中，農村養老又回到完全依賴家庭養老的方式。隨著人口的轉型，農村的人口老齡化日益嚴重。據2022年中國人口統計顯示：全國65歲及65歲以上人口比例到達8.16%，已經超過老齡化社會的國際標準。其中農村老年人口占全國老年人口的比例達61.36%。這說明農村老齡化更為嚴重，農村人口老齡化程度的進步，已經使農村老人的贍養問題凸顯了出來。與此形成顯明反差的是農村社會保障法律制度的缺失。在我國社會保障法制建立中，盡管普遍存在立法滯后、立法層次低以及法律不健全等弊端，但城鎮社會保障立法無論在效力層次還是覆蓋面上，都明顯超出農村社會保障立法。國家專門針對農村社會保障的立法卻鮮有所見，除了

24、1991年民政部制定了?縣級農村社會養老保險根本方案(試行)?，和1994年國務院公布的?農村五保供養工作條例?(2022年修訂)外，再無法律條文標準農村養老保障。目前只能依靠一些標準性極低的政策文件來推行農村社會保障，而政策文件本身固有的靈敏性和抽象性，導致農村養老保障處于經常性的變動之中和因詳細操作的缺失而陷于難以兌現之中。建立和完善以農村養老保險為核心的社會保障法律體系，不僅有利于深化農村改革和農村經濟的可持續開展，而且有利于整個經濟和社會的協調開展，有利于方案生育國策的順利施行，最終有利于和諧社會的建立。同時，建立和完善以農村養老保險為核心的社會保障法律體系，也是依法治國的必然要求。法

25、律面前人人平等，是依法治國的根本理念，盡管平等并不要求相等，但在社會保障領域，為社會工業化做出宏大奉獻和犧牲的農村和農民不應長期游離于法治之外而成為法外之民。我國憲法第45條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動才能的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。顯然，這里所說的公民也包括農民在內，農民也應像城市居民一樣，在年老、疾病或喪失勞動才能時，有從國家和社會獲得物質幫助的權利，國家應給予農民“國民待遇。法律的核心內容是權利，我們要認識到獲得社會救助是農村貧困者的公民權利?！?0世紀公民權利表現為社會權利，包括養老、醫療、教育、住房等根本生活保障權。1948年結合國大會通過的?世界人，權宣言?，要求國家或社會履行對于公民的福利責任，以保障福利權利這一公民根本權利的實現。在公民權利理念下，個人對國家有了社會福利的要求權，而國家