1、 HYPERLINK / 國外電信法律體制的改革及其對中國的啟發(fā)郁光華 香港大學(xué)法學(xué)院一、 引子電信業(yè)傳統(tǒng)上被認(rèn)為是具有自然壟斷性質(zhì)的行業(yè)。為了既幸免因競爭而破壞資源優(yōu)置又愛護消費者的利益，許多國家要么對提供服務(wù)的私有壟斷者進行價格管制，要么對壟斷服務(wù)企業(yè)實行國有化。美國選擇了前者，而日本、德國、英國、澳大利亞、新西蘭和智利等國選擇了后者。令人不明白的是，社會價值觀念大致相同的美國、英國和澳大利亞卻選擇了完全不同的經(jīng)營和管制模式。然而，不管上面哪一種經(jīng)營和管制方法都有缺陷。壟斷經(jīng)營者的低效益和電信技術(shù)進展的突飛猛進使得對電信業(yè)改革的政治呼聲不斷提高,電信業(yè)改革的浪潮也使斯蒂格勒有關(guān)管制是愛護被

2、管制行業(yè)的政治經(jīng)濟管制理論大打折扣。 1 美國、澳大利亞、新西蘭、智利和危地馬拉等許多國家先后對電信業(yè)的經(jīng)營和管制模式進行了改革。在我國電信業(yè)改革不斷深入的今天，學(xué)習(xí)外國電信管制改革的政策和實踐具有重大的借鑒意義。本文將討論電信法促進競爭的目標(biāo)在互聯(lián)互通、撥打平等性與號碼可帶性和頻譜分配方面的體現(xiàn)。二、國外電信業(yè)引入競爭改革的簡況引入競爭是電信業(yè)改革的要緊目標(biāo)。競爭目標(biāo)的實現(xiàn)將有利于企業(yè)效益的增長和消費者福利的改善,國外電信業(yè)改革的一個重要特點是電信管制法體系的重建。在美國引入競爭是分步進行的。1983年對美國電話電報公司的分割使得長話領(lǐng)域的競爭得以公平地進行, 2 1996 年的電信法則通過

3、進一步在本地電信服務(wù)中引入競爭而實現(xiàn)各電信市場的競爭。 3智利是進展中國家中最早在電信業(yè)中引入競爭的國家。 4 智利1982 年的電信法試圖在所有的電信領(lǐng)域引入競爭,然而在改革的前幾年，本地電話企業(yè)(CTC)和長話企業(yè)(ENTEL)的壟斷力量依舊專門強的;1987年智利對互聯(lián)互通機制作了進一步的規(guī)定;1988年對壟斷企業(yè)(CTC)和長話壟斷企業(yè)(ENTEL)的私有化使政府幸免了企業(yè)目標(biāo)中的非市場化因素，從而能更有效地對私有企業(yè)進行管制;1993年，最高法院的判例使得從事本地電信業(yè)務(wù)的企業(yè)(CTC)和經(jīng)營長話業(yè)務(wù)的企業(yè)(ENTEL)能以設(shè)立子公司的形式進入對方的服務(wù)領(lǐng)域; 1994年的電信法改革

4、使消費者能選擇長話經(jīng)營者而使長話業(yè)務(wù)競爭大為加強;在20世紀(jì)90年代末，競爭逐漸地進入了移動電信領(lǐng)域。在1987年前，新西蘭的電信服務(wù)是由新西蘭郵電局(NZPO)壟斷的;1986年的梅森/莫里斯(Mason/Morris)報告建議將電信服務(wù)、銀行服務(wù)和郵政服務(wù)分離開，并對電信服務(wù)進行重組。 5 在該報告完成后不久，新西蘭郵政局中電信方面的資產(chǎn)被劃入國有新西蘭電信公司; 1987年的羅斯(Ross)報告使政府進一步加強了在電信業(yè)中引入競爭的構(gòu)想; 6 1990年，新西蘭政府將新西蘭電信公司出售給了兩個私有企業(yè)而只保留了一個特不股(Kiwi Share)，以便使政府在實行公平競爭和有效監(jiān)管時對該電

5、信公司的價格進行有限度的干預(yù)。跟美國、澳大利亞和智利相比，新西蘭細(xì)小的電信市場還缺乏競爭性。1975年前，澳大利亞的國際電信業(yè)務(wù)是由政府所有的海外電信委員會(OTC)經(jīng)營的，國內(nèi)電信業(yè)務(wù)是由國有的澳大利亞電信委員會(Telecom)壟斷的;1981年成立的衛(wèi)星通信公司(AUSSAT)擁有和經(jīng)營治理國家衛(wèi)星通信系統(tǒng);按照1991年的電信法，海外電信委員會和澳大利亞電信委員會合并組成澳大利亞和海外電信公司，該公司后來改名為得爾斯特拉(Telstra)。得爾斯特拉能從事國內(nèi)和國際的電信服務(wù)和移動電信服務(wù)。 7 1991年后，澳大利亞通過并頒發(fā)了另一個綜合通信服務(wù)許可證給私有化了的原負(fù)責(zé)衛(wèi)星電信服務(wù)的

6、公司，其它兩個移動許可證給奧普特斯(Optus)移動公司和沃特福(Vodafone)公司，有限度地在電信業(yè)中引入了競爭;1997年的電信法則取消了電信營運商的數(shù)量限制，國有的得爾斯特拉也部分地被私有化以便有更公正的競爭和監(jiān)管。如此，澳大利亞的電信市場引入了完全競爭的機制。三、電信業(yè)引入競爭的具體改革盡管美國、澳大利亞、新西蘭和智利都對電信業(yè)進行了引入競爭的改革，然而他們在互聯(lián)互通、號碼可帶性、撥打平等性和頻譜資源的分配方面都有專門大的差距。除美國、澳大利亞、新西蘭和智利外，本文對危地馬拉的討論只限于頻譜資源的分配。(一)互聯(lián)互通互聯(lián)互通對有效電信市場的建立至關(guān)重要，高的互聯(lián)互通收費會形成市場進

7、入的障礙并維護現(xiàn)存的經(jīng)營者的壟斷地位。另外，高的互聯(lián)互通收費也會導(dǎo)致低效繞開或重復(fù)投資類似現(xiàn)存經(jīng)營者的瓶頸設(shè)施。相反地，低的互聯(lián)互通收費會使更低效的企業(yè)能方便地進入市場。還有，低的互聯(lián)互通收費不僅使進入者不愿建立自己的設(shè)施，還會使現(xiàn)存經(jīng)營者不愿維持和提升自己網(wǎng)絡(luò)的能力。 8 在現(xiàn)實中，確定一個合理有效的互聯(lián)互通收費常常專門困難。不管是新西蘭電信和克力爾(Clear)公司的互聯(lián)訴訟爭議，依舊中國電信和中國移動或聯(lián)通的互聯(lián)談判都存在著巨大的交易成本。困難的是，監(jiān)管者通常缺乏制定好的互聯(lián)互通政策的相關(guān)信息。再有，互聯(lián)政策中的經(jīng)濟利益使得互聯(lián)互通政策和法律的制定也受到利益集團和政治因素的干擾。威利格(

8、Willig)在1979年提出了倍受爭議的效益組成價格規(guī)則(efficient component pricing rule)， 9該規(guī)則又被稱為平等價格原則或鮑莫爾-威利格規(guī)則。 10鮑莫爾和西達(dá)克認(rèn)為，競爭者使用另一經(jīng)營者設(shè)備的進入費用(access charge)應(yīng)該等于經(jīng)營者的機會成本，而機會成本應(yīng)包括讓競爭者使用經(jīng)營者自己必要設(shè)施(essential facilities)的邊際成本和經(jīng)營者自己由于和競爭者的競爭而損失的營業(yè)收入。鮑莫爾-威利格規(guī)則有兩個優(yōu)點: 第一，在該規(guī)則下，只有比經(jīng)營者更具效率的競爭者才能進入。第二，該規(guī)則對經(jīng)營者的運行利潤沒有阻礙。然而，鮑莫爾.威利格規(guī)則的效

9、益也是令人置疑的。 11 泰和拉普塔認(rèn)為,鮑莫爾-威利格規(guī)則阻礙了競爭目標(biāo)的實現(xiàn)，如此的規(guī)則不能起到限制壟斷價格、提高動態(tài)效益和鼓舞技術(shù)進步的作用。 12 泰和拉普塔提出了在最終產(chǎn)品或服務(wù)市場引入競爭的情況下的互聯(lián)互通收費機制及目標(biāo)，收費機制的目標(biāo)是同意相同競爭者有同等的獵取資本成本的機會。另一個目標(biāo)是必要設(shè)施對現(xiàn)存的經(jīng)營者既不是優(yōu)勢也不是負(fù)擔(dān)，互聯(lián)價格使經(jīng)營者和競爭者在競爭的產(chǎn)品市場上以相同的條件競爭。 13 按照如此的目標(biāo)，互聯(lián)互通的價格應(yīng)建立在長期增加成本(long-run incremental cost)的基礎(chǔ)上，也確實是互聯(lián)互通價格應(yīng)包括連接兩個電信網(wǎng)絡(luò)的直接增加成本(direct

10、 incremental cost)和處理電話在一個網(wǎng)絡(luò)開始而在另一個網(wǎng)絡(luò)終止的成本。 14 在如此的價格機制下，任何一方都能部分回收自己網(wǎng)絡(luò)的前瞻性的固定和共同成本(forward looking fixed and common costs)。只有當(dāng)擁有必要設(shè)施的經(jīng)營者必須承擔(dān)其它競爭者無需承擔(dān)的義務(wù)時，它才能夠在長期增加成本上加收一個附加額(mark up)。這種情況通常會在只有經(jīng)營者承擔(dān)而其它競爭者無需承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)時，或在需要使用經(jīng)營者必要設(shè)施的公司不向經(jīng)營者提供對等互聯(lián)的場合出現(xiàn)。以上幾國的實踐顯示，沒有一個國家以法律的形式規(guī)定采納鮑莫爾-威利格規(guī)則。新西蘭電信曾試圖采納該規(guī)則，

11、長達(dá)五年的訴訟結(jié)果也認(rèn)為該規(guī)則并不違反反壟斷的商事法。 15 但新西蘭電信在和它的競爭者庭外和解協(xié)議中確定的互聯(lián)費用價格遠(yuǎn)低于按該規(guī)則應(yīng)收的價格。 16 新西蘭的教訓(xùn)揭示了沒有具體的行業(yè)規(guī)則去規(guī)范互聯(lián)價格是特不低效的。智利也不采納鮑莫爾-威利格規(guī)則。智利1982年的電信法盡管要求經(jīng)營者和競爭者實行互聯(lián)互通，然而該法并沒有規(guī)定互聯(lián)價格應(yīng)該如何確定。當(dāng)雙方不能達(dá)成協(xié)議時可要求反壟斷機構(gòu)裁定，競爭者都發(fā)覺和經(jīng)營者達(dá)成互聯(lián)協(xié)議特不困難。盡管反壟斷機構(gòu)作出了有利于競爭者互聯(lián)價格的裁定，然而這些爭議通常拖延了專門久。1987年對電信法的修改規(guī)定：任何一種服務(wù)的價格必須以一個良好的基準(zhǔn)企業(yè)的價格為標(biāo)準(zhǔn)，而最

12、高價格一旦確定則保持五年不變。基準(zhǔn) (yard stick competition) 的采納和管制延遲 (regulatory lag) 給了被管制經(jīng)營者專門大的激勵因素和回旋余地。盡管如此的規(guī)定不能完全補償經(jīng)營者的機會成本，但是它卻特不有利于競爭和技術(shù)進步。 17 智利的實踐也講明了在互聯(lián)互通方面具體的價格規(guī)定條款特不必要。澳大利亞不但使用了綜合服務(wù)長期增加成本模型(total service long-run incremental cost (TSLRIC)model)以確定互聯(lián)價格，而且規(guī)定了具體的協(xié)商和爭議解決機制。澳大利亞競爭和消費者委員會負(fù)責(zé)監(jiān)督和實施互聯(lián)規(guī)則以及規(guī)范壟斷行為，

13、18 該委員會有權(quán)強制要求經(jīng)營者開放必要或瓶頸設(shè)施以便互聯(lián)互通。假如經(jīng)營者和要求互聯(lián)的競爭者不能自愿地在適當(dāng)條件下達(dá)成互聯(lián)協(xié)議，委員會將進行仲裁。該委員會還要求經(jīng)營者公布他們能同意的、同時為該委員會同意的互聯(lián)條件的承諾。委員會在進行仲裁或?qū)彶榛ヂ?lián)承諾時適用綜合服務(wù)長期增加成本原則和由電信商成立的電信互聯(lián)論壇制定并經(jīng)委員會批淮的電信互聯(lián)守則。美國在互聯(lián)互通方面的做法和澳大利亞相似。美國的1996年電信法要求現(xiàn)存本地經(jīng)營者對其他電信經(jīng)營者開放本地電話網(wǎng)絡(luò)， 19 該法還要求各類經(jīng)營者承擔(dān)向提供競爭服務(wù)的運營商給予進入自己的管道和線桿的義務(wù)和給予競爭者以通行權(quán)。 20 1996年電信法要求經(jīng)營者之間

14、自愿地達(dá)成互聯(lián)協(xié)議， 21 假如雙方不能達(dá)成協(xié)議，該法則有專門具體的授權(quán)所在州公用企業(yè)委員會進行仲裁的條款。 22 不管是自愿達(dá)成的互聯(lián)協(xié)議依舊通過仲裁的協(xié)議都必須得到州公用企業(yè)委員會的批準(zhǔn)。 23 1996年電信法規(guī)定了仲裁互聯(lián)協(xié)議必須遵循的價格標(biāo)準(zhǔn)， 24 具體地講互聯(lián)互通協(xié)議必須互惠地補償因為提供互聯(lián)互通服務(wù)而產(chǎn)生的附加成本。 25 為了更好地實施電信法關(guān)于互聯(lián)互通的價格機制，聯(lián)邦通訊委員會制定了更加具體的執(zhí)行規(guī)則。聯(lián)邦通訊委員會規(guī)定：向競爭者提供的互聯(lián)互通價格和賣出非捆綁網(wǎng)絡(luò)要素(unbundled network elements)的價格必須以經(jīng)營者的總要素長期增加成本為基礎(chǔ)(Tot

15、al Element Long-run Incremental Cost (TELRIC)。 26討論美國、澳大利亞、新西蘭和智利互聯(lián)互通機制為中國互聯(lián)互通機制的建立提供了特不有益的經(jīng)驗。在最終產(chǎn)品或服務(wù)領(lǐng)域引入競爭或者實行價格的上限管制的情況下，前瞻性的長期增加成本模式比鮑莫爾-威利格規(guī)則更有利于競爭、動態(tài)效益和技術(shù)進步。美國和澳大利亞都相對成功地實施了前瞻性的長期增加成本機制。沒有一個討論過的國家以法律規(guī)定的形式適用鮑莫爾-威利格規(guī)則，這些國家的經(jīng)驗也揭示了缺乏行業(yè)特定的互聯(lián)互通的法律規(guī)則便難以解決互聯(lián)合同的爭議。美國和澳大利亞不僅有具體的實體條款而且有詳細(xì)的仲裁程序和司法審查規(guī)定。當(dāng)爭議

16、雙方在不能自愿達(dá)成合同的情況下，美國的州公用企業(yè)委員會與澳大利亞競爭和消費者委員會將按照法律規(guī)定對爭議進行仲裁。由于認(rèn)識到專業(yè)的管制委員會的專門知識和技能，這兩國都只同意不滿仲裁結(jié)果的一方對裁決中的法律和程序問題、而不是實體或事實問題請求司法審查。相反，新西蘭在解決互聯(lián)互通爭議方面特不低效。新西蘭在開放壟斷市場初期沒有采納前瞻性的長期增加成本模型。另外，新西蘭要緊適用跨行業(yè)的反壟斷法而缺少行業(yè)特定的互聯(lián)互通法律規(guī)定。還有，新西蘭把解決技術(shù)性專門強的互聯(lián)互通爭議的任務(wù)交給了相對缺乏電信行業(yè)知識和技能的法院。新西蘭電信和克力爾長達(dá)四五年的訴訟仍然得不出具體的互聯(lián)價格確實是機制失敗的有力證據(jù)。(二)

17、撥打平等和號碼可帶性電信網(wǎng)絡(luò)存在著正外部性(network externalities)。消費者對電信網(wǎng)絡(luò)需求的福利隨著網(wǎng)絡(luò)使用者的增加而增長。 27 假如電信網(wǎng)絡(luò)的正外部性專門大，那么在沒有互聯(lián)規(guī)定的情況下消費者會選擇最大網(wǎng)絡(luò)的供給企業(yè)。在如此的動態(tài)情況下，電信市場可能會導(dǎo)致壟斷。美國電話電報公司在20世紀(jì)初在本地電話市場拒絕與競爭者互聯(lián)的行為正講明了這一點。 28 網(wǎng)絡(luò)正外部性也會造成鎖住效因 (lockin effect)。 29 當(dāng)網(wǎng)絡(luò)的正外部性專門大時，從最大電信網(wǎng)絡(luò)企業(yè)轉(zhuǎn)向另一個競爭者時，消費者會損失短期的網(wǎng)絡(luò)利益。這種電信網(wǎng)絡(luò)的鎖住效因使得競爭者的市場進入和擴張變得特不困難。在生

18、產(chǎn)規(guī)模呈遞增時，最早的市場壟斷者采納的技術(shù)不一定是最有效益的。從這一角度看，強制性的互聯(lián)互通規(guī)則十分重要。首先，互聯(lián)互通的規(guī)定增加了消費者的網(wǎng)絡(luò)正外部性。消費者不僅能夠和自己購買服務(wù)的電信公司的其它消費者通話，而且能夠和其它電信公司的消費者通訊。第二，互聯(lián)互通的法律規(guī)定在轉(zhuǎn)換電信服務(wù)公司時的網(wǎng)絡(luò)利益損失不再存在，這就使得競爭變得更為有效。互聯(lián)互通盡管在專門大程度上增加了網(wǎng)絡(luò)的正外部性和改善了競爭，但撥打的平等性和號碼的可帶性將進一步改善競爭。撥打的平等性使競爭公司的消費者在獲得其它網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)利益時不再需要比另一個提供電信服務(wù)公司的消費者撥打更多的號碼。這就使得競爭更加公平，號碼的可帶性會減少消

19、費者轉(zhuǎn)換電信公司的成本。也確實是講消費者從一個電信服務(wù)公司轉(zhuǎn)移到另一個電信服務(wù)公司時無需每次都重新更換電話號碼和通知自己的朋友和顧客新的電話號碼，他們有權(quán)接著使用現(xiàn)有的電話號碼，美國、澳大利亞、智利和新西蘭對撥打的平等性和號碼的可帶性的法律處理不盡相同。1996年美國電信法有撥打平等性和號碼可帶性要求。 30 按國會的要求，聯(lián)邦通訊委員會制定了號碼可帶性規(guī)則。 31 這些規(guī)則具體規(guī)定了號碼可帶性的過渡性和長遠(yuǎn)目標(biāo)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)邦通訊委員會在1998年建立了長期號碼可帶性的成本回收機制。 32 按該機制，它將從所有的一般營運商 (common carriers)處收取為實施號碼可帶性而支出的用于

20、建立和運作區(qū)域號碼可帶性的數(shù)據(jù)庫，收取的比例是基于各營運商在每一個號碼可帶性區(qū)域的州內(nèi)、州際和國際電信服務(wù)的收入。營運商則能夠用合法的方法回收他們分擔(dān)的成本和其它各自為實施號碼可帶性而支付的成本。在澳大利亞，澳大利亞競爭和消費者委員會必須保證由澳大利亞通信局制定的號碼打算具有號碼可帶性的條款。 33 號碼打算大致規(guī)定：當(dāng)一個消費者在特定的號碼區(qū)域內(nèi)從一個營運商轉(zhuǎn)向另一個競爭性的營運商時能夠保留自己原先的電話號碼。相關(guān)營運商應(yīng)保證該消費者在轉(zhuǎn)移后得到的服務(wù)是相同的。 34和美國及澳大利亞不同，新西蘭和智利的電信法直到20世紀(jì)90年代末都未對撥打平等性和號碼可帶性進行規(guī)定。盡管新西蘭法院相對容易地

21、得出了新西蘭電信要求競爭對手的顧客必須撥打進入網(wǎng)絡(luò)號碼，而自己的顧客則不必如此的做法是反競爭行為的結(jié)論， 35 但電信服務(wù)公司在號碼可帶性方面的協(xié)商則特不困難。由于沒有號碼可帶性的實體性法律規(guī)定和爭議解決的程序性規(guī)則，號碼可帶性的合同安排完全基于電信公司的協(xié)商。在信息不對稱和存在機會主義行為的情況下，有關(guān)號碼可帶性的協(xié)商特不低效。只是當(dāng)電信部威脅，如電信服務(wù)公司在1998年底不能達(dá)成協(xié)議時將采納管制措施解決這一問題時，某些電信公司才達(dá)成了協(xié)議。 36 盡管這些電信公司達(dá)成了號碼可帶性的協(xié)議，然而該協(xié)議并沒有具體實施號碼可帶性的規(guī)則，它只是規(guī)定了最終確定具體條款的過程。 37 相似地，智利缺乏號

22、碼可帶性的條款也阻礙了本地電話服務(wù)的有效競爭。美國、澳大利亞、新西蘭和智利的經(jīng)驗表明，要打破電信服務(wù)的壟斷和引入競爭以獲得動態(tài)效益和實現(xiàn)技術(shù)進步，僅有行業(yè)特定的互聯(lián)互通的實體和程序規(guī)則依舊不夠的。行業(yè)特定的號碼可帶性和撥打平等性的法律規(guī)則也是必不可少的。在這方面，美國和澳大利亞要成功得多。相反，缺乏號碼可帶性的法律規(guī)定延緩了新西蘭和智利有效競爭市場的形成。我國的電信法對撥打平等性和號碼可帶性的實體問題和爭議解決的程序性問題也必須加以具體規(guī)定。(三)頻譜資源的分配機制在市場經(jīng)濟里，有效地分配頻譜 (spectrum) 資源的應(yīng)該是市場機制。不能充分利用市場機制來分配頻譜資源表明了財產(chǎn)權(quán)規(guī)定的不清

23、晰。 38 有了清晰的財產(chǎn)權(quán)機制，市場參與者就能夠通過雙邊合同機制或市場拍賣機制把頻譜資源有效地轉(zhuǎn)讓到能最有效地利用這些資源的人手中。另外，刑法和侵權(quán)法對擁有頻譜資源者的愛護是必不可少的。斯必勒和卡狄里闡述了通過財產(chǎn)權(quán)機制去分配通信頻譜的可能性和必要性。 39 按照他們的設(shè)想，通過財產(chǎn)市場機制來分配頻譜資源必須解決三方面的問題：第一，頻譜資源的所有者必須有財產(chǎn)權(quán)去占有、分割和處分頻譜資源。分割和處分頻譜資源就能使如此的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到最有效的利用者手中，這也表明有關(guān)電信服務(wù)的限制規(guī)定是低效的。第二，所有者能使用得到的頻譜資源。這就使許可證所有者能夠決定選擇頻譜資源的使用目的。只有在對頻譜資源未施加使

24、用限制的情況下，才能使所有者最大限度地獲得頻譜資源的價值。而有了追求財寶最大化的可能和激勵因素，市場參與者就會有實現(xiàn)技術(shù)進展的動力。第三，為了清晰界定頻譜的財產(chǎn)權(quán)從而防止相互干擾，頻譜所有者在特定區(qū)域、時刻和頻譜波長內(nèi)使用頻譜的必不可少的技術(shù)條件必須加以規(guī)定。然后法律就能夠愛護頻譜資源所有者的權(quán)利，每個頻譜資源所有者受到的限制是其它所有者不受干擾的權(quán)利。 40盡管通過財產(chǎn)權(quán)機制去分配通訊頻譜是相對有效的，然而由于認(rèn)知、歷史和集團利益等因素的阻礙，絕大多數(shù)國家對頻譜資源的分配并不采納如此的機制。在這一節(jié)，我們將通過討論頻譜資源在美國、澳大利亞、新西蘭和危地馬拉的分配方法來講明我國頻譜資源分配制度

25、改革的方向和意義。在美國，頻譜資源的分配是由兩個機構(gòu)負(fù)責(zé)的。商業(yè)部下屬的國家電信和信息局治理聯(lián)邦政府頻譜資源的使用，而聯(lián)邦通訊委員會治理商業(yè)、業(yè)余和地點及州政府頻譜資源的使用。 41 在歷史上，頻譜許可證的頒發(fā)是在公共方便、利益和必要(public convenience、 interest、 and necessity) 的準(zhǔn)則下按先到先得的原則分配的。當(dāng)有兩個以上的申請者、而頻譜資源的使用又是互相排斥時，聯(lián)邦通訊委員會就采納比較聽證會(comparative hearing)的形式?jīng)Q定取舍。 42 1981年國會在電信法中增加了第309(i)條款從而使聯(lián)邦通訊委員會能用抽簽(lottery

26、)的形式分配頻譜資源，1993修改后的電信法則同意聯(lián)邦通訊委員會用競投的方法去分配頻譜資源。 43在澳大利亞，治理和打算頻譜分配的任務(wù)是由澳大利亞通信局承擔(dān)的。1992年的無線通信法具體規(guī)定了頻譜的分配和使用、頻譜使用的收費和無線通訊的許可證制度。盡管頻譜許可證制度能夠按事先確定協(xié)商的價格分配頻譜資源，但通常他們是以拍賣或競投的方式分配的。 44 頻譜許可證的最長使用期可達(dá)15年。許可證能夠轉(zhuǎn)讓以便使頻譜資源的使用權(quán)流轉(zhuǎn)到能最有效地利用該資源的人手中，然而許可證卻不能續(xù)延。使用期終止時頻譜許可證將按拍賣或競投的方式重新分配。跟美國限制頻譜使用目的的規(guī)定不同，澳大利亞不論使用何種設(shè)備，無線電臺頻

27、譜許可證能許可經(jīng)營者從事無線通訊。這顯然符合技術(shù)進展的動態(tài)效益和資源的最佳利用。為了防止干擾，許可證擁有者必須在許可證規(guī)定的時刻、地理范圍和頻率波長范圍內(nèi)從事無線通訊服務(wù)。 45在新西蘭，頻譜的治理和分配在20世紀(jì)80年代末是由商務(wù)部負(fù)責(zé)的。1989年的無線電通信法建立了嘗試性的頻譜財產(chǎn)權(quán)分配機制。在該法下，商務(wù)部有權(quán)除了用行政方法分配頻譜外，還可采納可轉(zhuǎn)讓的使用頻譜財產(chǎn)權(quán)的方法;商務(wù)部可授予頻譜治理權(quán)給某個特定的人或通過拍賣來確定頻譜治理權(quán)擁有者。治理權(quán)包括了某區(qū)段的頻譜使用權(quán)及頒發(fā)該區(qū)段頻譜使用許可證給他人的權(quán)力。 46 頻譜許可證則是能夠再分割并轉(zhuǎn)讓的，這就保證了頻譜資源的最佳利用。為了

28、防止頻譜資源的干擾，無線電法和條例都有禁止和減少干擾的具體規(guī)定。 47危地馬拉1996年的電信法要求頻譜資源的分配采納財產(chǎn)權(quán)機制。現(xiàn)在頻譜使用資格的權(quán)利是完全能夠分割和轉(zhuǎn)讓的。 48 在該機制下，所有未被分配給政府、電臺與電視臺和其它許可證擁有者的頻譜差不多上能夠在要求下分配給申請者使用的。假如管制機構(gòu)認(rèn)為某個頻譜申請不阻礙任何現(xiàn)存許可證擁有者的權(quán)利，它將給予一個公共評論期以便相關(guān)利益者能提出反對頻譜授予權(quán)的意見。反對意見能夠是反對者已擁有的權(quán)利將會被侵犯，或者反對者自己也想得到部分的申請頻譜。 49 假如是前者，申請將被否決;假如是后者，管制機構(gòu)必須采納拍賣或競投程序。在分割頻譜能促進競爭的

29、情況下，管制機構(gòu)必須在采納同時多輪向上競價的方法對申請的頻譜在分割后進行拍賣。 50從美國、澳大利亞、新西蘭和危地馬拉頻譜分配方法的討論可知，管制機構(gòu)分配頻譜資源能夠采納四種方法。這些方法包括先到先得、比較聽證會、抽簽和拍賣或競投。由于頻譜資源的稀缺性，先到先得的方法已越來越少被使用。比較聽證會在信息不對稱不太嚴(yán)峻的情況下是能夠采納的，然而這種方法需要花費較多的人力資源和時刻。在美國早期分配無線電話服務(wù)許可證時，有200多個申請者競爭初始的30來個許可證。由于許多申請者都遞交了1千多頁的申請資料，整個過程耗時1- 2年。 51 抽簽法盡管有省時和申請代價低的特點，但會出現(xiàn)特不多的不具備經(jīng)營條件

30、的申請者爭取許可證以便在二級市場高價轉(zhuǎn)讓頻譜許可證的現(xiàn)象。假如管制機構(gòu)對所有的申請者進行經(jīng)營能力審查，那么這又會耗時花力。還有，在采納抽簽法而又同意頻譜許可證在二級市場自由轉(zhuǎn)讓的情況下，投機者而不是政府將獲得由抽簽而得到許可證的利潤。而真正有能力經(jīng)營的營運商必須花大筆的資金在二級市場購買頻譜許可證，這顯然會導(dǎo)致市場拖延新服務(wù)的提供。美國在1987年就有過這方面的教訓(xùn)。 52 比較而言，在頻譜資源緊缺的情況下，拍賣或競投是最好的分配頻譜資源的方法。它能使最能有效利用頻譜資源的經(jīng)營者較快地得到頻譜許可證。假如初始獲得許可證的競投者不是最有效的，那么頻譜資源在二級市場的自由流轉(zhuǎn)也能使資源轉(zhuǎn)移到最能有

31、效利用這種資源的人的手中。在市場機制下，過高的拍賣價也會在市場上隨時刻的流淌而得以糾正。從福利角度看，政府的拍賣所得既可用于管制機構(gòu)的運作成本，也能夠補貼給某些使用服務(wù)的消費者。相比，在抽簽法下，無能的投機者也能奪得橫財。從美國、澳大利亞、新西蘭和危地馬拉對頻譜資源使用限制的角度來看，采納市場機制的財產(chǎn)權(quán)方法要好得多。同意區(qū)段頻譜的再分割和自由轉(zhuǎn)讓將明顯有利于資源的最佳分配和利用。按這一標(biāo)準(zhǔn)，新西蘭和危地馬拉的法律機制優(yōu)越于美國的。另外，美國過死地規(guī)定被分配到的頻譜資源必須用于特定的目的也使社會損失巨大的靜態(tài)和動態(tài)效益。如美國在限制被分得的頻譜只能用于無線電臺而不能用于無線電話時，靜態(tài)福利損失

32、是巨大的。在頻譜資源只能用于被限制的特定目的時，生產(chǎn)的設(shè)備或提供的服務(wù)只能符合該特定目的，這就會延緩技術(shù)的進步和福利最大化而不利于動態(tài)效益。從這一點看，危地馬拉采納市場機制的財產(chǎn)權(quán)方法分配頻率資源比美國的機制具有更大的優(yōu)越性。這些好的經(jīng)驗對我國頻譜資源的分配和治理是專門好的借鑒。四、結(jié)尾為了在電信業(yè)引入競爭以提高電信企業(yè)的經(jīng)濟效益和讓消費者分享因效益增長而產(chǎn)生的利益，我國正在對傳統(tǒng)的、由國有企業(yè)壟斷電信服務(wù)的電信業(yè)進行重大改革。盡管加入世界貿(mào)易組織并可不能使外國電信企業(yè)以獨資的方式進入中國的電信業(yè)，但這并不表明這種限制是有利于消費者褔?yán)图夹g(shù)進步的。從我國本身的利益動身也不能講明什么緣故本國的

33、民營或私有企業(yè)不能進入電信市場。假如同意這些企業(yè)進入電信業(yè)而實現(xiàn)電信業(yè)的充分競爭，政府適當(dāng)?shù)赝顺鲭娦欧?wù)提供將有利于公平競爭和有效監(jiān)管。由于篇幅的限制，本文只集中討論了國外電信業(yè)改革中對互聯(lián)互通、撥打平等性與號碼可帶性和頻譜資源的分配機制的改革。我國正在制定新的電信法。現(xiàn)有的電信條例對號碼的可帶性和撥打的平等性沒有具體的規(guī)定。另外，電信條例對頻譜資源轉(zhuǎn)讓、出租和用途的限制特不不利于資源的最佳利用和技術(shù)進步。在競爭全球化的環(huán)境下，沒有理由接著容忍阻礙效益和技術(shù)進步的法律。也正是基于解放生產(chǎn)力的考慮，我國新的電信法有必要適當(dāng)?shù)貐⒄肇敭a(chǎn)權(quán)方法的市場分配頻譜機制。還有，電信條例沒有對互聯(lián)互通的價格結(jié)算

34、模型的實體性問題進行規(guī)定，這不利于限制有市場壟斷能力經(jīng)營者的機會主義行為。在爭議解決程序方面，有關(guān)采納專家論證結(jié)論的規(guī)定未能使管制機構(gòu)更好地實行責(zé)任負(fù)責(zé)制。如此的機制缺乏透明度，有關(guān)利益方如消費者也沒有機會表達(dá)意見。如此的機制也會使?fàn)幾h的解決具有專門大的隨意性和不穩(wěn)定性，沒有授予法院對爭議結(jié)果的法律或程序方面的問題進行司法審查也不利于減少武斷和腐敗現(xiàn)象。由于歷史的緣故，我國的電信業(yè)改革將會是特不艱巨的。在如此的背景下，了解和掌握國外電信業(yè)改革成敗的經(jīng)驗和教訓(xùn)即使不能洋為中用，也能使我們幸免前車之覆。路漫漫其修遠(yuǎn)，徑路破而功倍。注釋:1 George Stigler, “The Theory o

35、f Economic Regulation,” 2(1) The Bell Journal of Economics and Management Science 3 (1971).2 Daniel Spulber, “Deregulating Telecommunications”, 12 Yale Journal on Regulation 25 (1995).3 Michael Katz, “Ongoing Reform of U.S. Telecommunications Policy”, 41 European Economic Review 681(1997).4 Michael

36、Kert and Damien Geradin, “Post-Liberalization Challenges in Telecommunications: Balancing Antitrust and Sector-specific Regulation,” 23(2) Journal of World Competition 27-77 (2000) at 48.5 Mark Jeffries and Alicia Young, “New Zealand,” in Jane Forster ed., Telecommunications in the Pacific Rim (St.

37、Leonards: Prospect Media Pty Ltd., 1999) at 256.6 同上。7 Jane Forster,“Australia” in Jane Forster ed., Telecommunications in the Pacific Rim (St. Leonards: Prospect Media Pty Ltd., 1999) at 16-17.8 Jean-Jacques Laffont and Jean Tirole, Competition in Telecommunications (Cambridge: The MIT Press, 2000)

38、 at 99.9 Robert Willig, “The Theory of Network Access Pricing,” in H. Trebing ed., Issues in Public Utility Regulation (Michigan State University Public Utilities Papers, 1979).10 William Baumol and Gregory Sidak, “The Pricing of Inputs Sold to Competitors,” 11 Yale Journal on Regulation 171 (1994).

39、11 C. Armstrong, C. Doyle, and J. Vickers, “The Access Pricing Problem: A Synthesis,”44(2) Journal of Industrial Economics 131 (1996); N. Economides and L. White, “Access and Interconnection Pricing? How Efficient is the Efficient Component Pricing Rule?”40 Antitrust Bulletin 557 (1995).12 William T

40、ye and Carols Lapuerta, “The Economics of Pricing Network Interconnection: Theory and Application to the Market for Telecommunications in New Zealand,” 13 Yale Journal on Regulation 419 (1996).13 同上，第485頁。14 同上。15 Mark Jeffries and Alicia Young, “New Zealand”, in Jane Forster ed., Telecommunications

41、 in the Pacific Rim (St. Leonards: Prospect Media Pty Ltd., 1999) at 278.16 Kerf and Geradin, supra, note 4 at 42.17 同上，第49-50 頁。18 Part XIC of the Trade Practice Act.19 1996 Telecommunications Act Section 251(5)(2).20 1996 Telecommunications Act, Section 251(d)(4).21 1996 Telecommunications Act, Se

42、ction 252.22 1996 Telecommunications Act, Section 252(b).23 1996 Telecommunications Act, Section 252(e)(1).24 1996 Telecommunications Act, Section 252(d).25 1996 Telecommunications Act, Section 252(d)(2).26 Implementation of the Local Competition Provision in the Telecommunications Act of 1996, 11 F

43、CC Rcd. 15, 499 (1996).27 Jeffrey Rehlfs, “A Theory of Interdependent Demand for a Communications Service,” 5 Bell Journal of Economics and Management Science 16 (1974); Michael Katz and Carl Shapiro, “Systems Competition and Network Effects, 8 Journal of Economic Perspective 93 (1994).28 Howard Shelanski and Gregory Sidak, “Antitrust Divestiture in Network Industries,” 68 The University of Chicago Law Review 1 (2001).29 Brian Arthur, Competing Technologies, Increasing Returns, and Lock-in by Historical Events, 99 Economic Journal 116 (1989)