1、政策試點和政策擴散政策擴散通常是指創新型政策的擴散，羅杰斯將政策擴散定義為一項 創新通過某種渠道隨著時間流逝在一個社會系統的成員之間被溝通的過程。 其研究始于20世紀60年代后期的美國，密歇根大學的沃克系統關注了各種創新型政策如何在各 州之間的擴散。并采用歷史事件分析法，對從政策原始創新者到后來跟進 者之間的時間維度進行了分析。在這之后，有關于政策擴散尤其是創新型 政策的擴散的研究逐漸成為當前政策科學中“最為引人注目的領域之一”。 這些研究有一些共性的主題：包括促進或阻礙擴散的各種影響因素、擴散 的動因與類型、擴散路徑的特點與模式等。一、政策擴散產生的原因通過對政策擴散實踐進行長時期的經驗觀察

2、 和量化分析，研究者們總結出個最根本的因素，即學習、競爭和公眾壓力。 首先，各州之間在政策制定方面存在著學習效應。每個州在面對公共問題 時都會努力探尋其他州是否有應對類似問題的經驗。如果存在著且已被證 明為是有效的政策方案，那么只要不與本州的其他政策有根本性的沖突， 一個州就可以通過模仿性學習、借鑒別的州的現成政策以降低創新本錢。 其次，各州尤其是鄰近州之間存在著績效競爭。為了競爭各種有限的資源， 尤其是為了提升治理績效，每個州都在自覺或不自覺地與其他州進行著競 爭，都在試圖贏得優勢、努力防止劣勢。于是，當有一個州因某項新政策 的實施而獲得額外的績效收益時，其他州很快就會跟進。第三，政策制定

3、者能感受到轄區內公眾要求改革和創新的壓力。當其他州采納了某項創新性政策，尤其是當鄰近州采納了該類政策并增進了社會福祉時，轄區內的 公民就會為此給決策者施加采取相同或類似政策的壓力。二、政策擴散的過程在早期的研究中，格雷借鑒其他學科對創新擴散 的研究，提出了政策擴散過程的一個經驗模型，他發現在一項創新型政策 擴散的初期，政策采納的發生相對不頻繁，而隨著各種因素的影響，在此 之后采納的比例會急劇上升。布朗和考克斯將創新型政策擴散的過程總結 為三條規律：即時間維度上呈現出S形曲線，在空間維度上表現為“鄰近 效應”，以及在區域內出現“領導者一追隨者”的層級效應。盧卡斯從階 段論的視角出發，進一步將政策

4、擴散過程劃分為政策再創造、政策開展、 政策試點、政策的調節修改與政策的融合等5個階段，同時他還指出這5 個階段并非是線性的，其間可能存在著跨越。全國互動模型?！叭珖幽Ｐ汀奔僭O在州政府官員之間存在一個 全國性政策溝通網絡，通過這個網絡，已經采納新政策方案的州政府官員 能夠與尚未實施這一新政策方案的州政府官員就相關政策問題實現自由互 動與交流。一個州采納新的政策工程的概率與它的官員和已采納該政策工 程的州的官員之間的互動次數成正比關系。區域擴散模型?！皡^域擴散模型”假設各個州主要受到地理位置上 與之相鄰的州政府的影響。這一模型又可細分為鄰近模型和固定區域模型。領導一跟進模型。“領導一跟進模型”

5、假設個別的州在一項政策采 納方面是先行者，而其他州那么爭相效仿這些領導者，加以跟進。這一模 型強調的是各州之間通過相互的學習來進行效仿，而不是迫于公眾壓力或 彼此之間的競爭。垂直影響模型?！按怪庇绊懩Ｐ汀闭J為各州并非是效法其他州的政 策作為水平擴散過程的一局部，而是服從聯邦政府的政策安排?！按?直影響模型”與“領導一跟進模型”有相類似的地方，兩者之間的區別在 于：各個州政府在新政策方面對于先行者的跟進式學習是一個具有主動選 擇權的過程，而面對來自聯邦政府的命令式安排卻必須服從。當然，聯邦 政府也會提供一些鼓勵機制?？偟膩碚f，政策擴散理論著重于關注政策知識擴散過程中時間的S型 路徑、空間的聚集型

6、、政策內容的“共性”以及在不同制度結構下表現出 的“個性”。在研究方法上，它強調通過案例研究來得出具有普遍性的結 論，更多關注的是政策知識擴散的形式、路徑等。三、基于“政策試驗”的中國政策擴散實踐作為在中國政策過程乃至 中國改革開放進程中出現頻率最高的詞匯之一，以各種“試點”為代表的 “政策試驗”已經深深根植于中國經濟社會轉型的過程中，在中國各個層 級、各個地區的政府部門與企事業單位分布著大量各式各樣的政策試驗工 程。中國政策過程中作為慣例而存在的“先行先試一典型示范一以點促面 一逐步推廣”這一經典模式就是由“政策試驗”中開展起來的。通過運用 把局部性政策方案進行逐步推廣、使其擴散到更大乃至全

7、國范圍內的改革 策略，使得經濟社會轉型可以在一個既保持可控性又富于創造性的過程中 循序漸進地向前推進。因此，在某種程度上可以說，中國改革開放的整個 歷程就是地方不斷進行政策創新以及將其中成功的創新型政策不斷在全國 范圍內進行推廣、擴散的一個過程。經過長期的總結和積淀，目前“政策 試驗”的根本類型主要確定在3個方面：“立法試驗”包含有“試行” 或“暫行”字樣的法律法規、“試驗區”諸如特區、新區、開發開放 區、專門性試驗區以及綜合改革配套試驗區和“試點”各種類型的改 革試點工程等。政策擴散理論可以為對中國獨具特色的“政策試驗”實踐進行學理性 闡釋提供一個適宜的分析框架和理論視角，尤其是能夠有助于分

8、析政策試 驗成果的推廣過程及其相應的影響變量。顯然，進行“政策試驗”的目的 不在于試驗本身，關鍵是要將從試驗中得來的成果應用到更大乃至全國性 的范圍內。因此，完全可以將政策擴散理論運用于有關政策試驗成果推廣 過程的研究中，來描述與解析影響政策試驗成果擴散的各種要素、擴散過 程的運行機制與制約因素、創新型政策擴散的內在動因和規律等。當然， 在運用過程中根據中國的政策生態對這一理論進行適當的修正亦是必不可 少的。二“政策試驗”對政策擴散理論的調適中國“政策試驗”實踐中 以“試驗一推廣”為根本特征的政策擴散過程，不同于政策擴散理論里面 的全國互動模型、區域擴散模型、領導一跟進模型、垂直影響模型這4種

9、 根本類型中的任何一個。中國對于政策試驗成果的推廣那么要復雜得多， 它并非單純的“水平擴散”抑或“垂直擴散”，需要引入一個新的變量一 一政府間縱向關系。在“政策試驗”中，政府間縱向關系是影響試驗成果 擴散過程的一個根底性因素，在具體選擇可以擴散的政策方案、合理安排 擴散的范圍以及速度等方面，不同層級政府之間的互動對此有著顯著的影 響力。進一步而言，政府間縱向關系對于政策試驗成果擴散過程的影響， 使得這一過程表達為一個“吸納一輻射”的開展軌跡：各地方通過試驗所 形成的政策選項，首先需要被自下而上地“吸納”進入政策議程，并經過 相應的整合后，再自上而下地被逐漸“輻射”到更大的應用范圍中見圖 1。具

10、體說來，“吸納一輻射”式的政策擴散過程具體可分為如下兩個 階段：第一個階段是上級政府對下級政府政策試驗成果的“吸納”。在政 策試驗成果的推廣過程中，上級政府發揮著“把關者”和“仲裁者”的角 色。通常而言，形成于下級政府局部性試驗中的政策方案在被應用到更大 范圍之前，首先必須獲得上級政府的認可。這些新的政策選項只有被上級 政府所“吸納”，并進行相應的整合和調適，才能獲得進一步擴散的“許 可”。限制擴散、默認擴散、積極推動擴散雖然現實中也經常存在著 某一政策方案從“試點”所在地向其他地區“自發”擴散的情況，但這也 只是上級政府的一種暫時的“默許”行為，在必要的時候其完全有能力干 預這一擴散進程，或

11、是中止或是加快推動。第二個階段是將吸納并經重新整合后的政策方案進行“輻射”式的推 廣。對于來自局部試驗的新的政策選項，通常不會一蹴而就地全面鋪開， 而是采用“輻射”式的方法來推行，從上自下地對舊有政策進行逐步替換 和更新。通過這一方式，上級政府可以靈活掌握擴散的范圍大小、進度安 排等，從而使得新政策的整個推廣過程具有“可控性”。因此，整個“吸 納一輻射”的政策擴散過程并未完全遵循線性的開展軌跡，在其間還存在 著復雜的往復循環和互動。政策補丁 我國政策創新的擴散是不完全信息下的有 限理性學習過程，其行為特征有三方面，即與政策創新的擴散與經濟社會 開展條件關聯度不高，鄰近區域的影響非常顯著，以換屆為標志的政治周 期對創新的擴散影響不顯著。這種有限理性的創新擴散，由于缺乏對政策 問題、政策生態以及二者之間張力關系的完全信息，容易導致一系列問題。 首先，由于政策創新及擴散不是基于當地的經濟社會開展條件，政策的預 期效果難以確保。在執行過程中，隨著各種信息不斷暴露，政策貫徹和執 行的難度不斷加大，導致或者是通過打“政策補丁”以勉強執行或者是強 行喊停，比方公安部“2002式”機動車牌號政策、河南省*市戶籍新政