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文檔簡介
1、第六章公共管理的績效 一、公共管理績效 績效包含業(yè)績和效益。 業(yè)績一般被理解為工作成績和結果,是直觀的,既表現(xiàn)為工作前后的狀況的變化,也可以表現(xiàn)為同別人比較的結果。 效益包含了效率和效果兩方面的含義。效率側重于說明取得特定活動效果的速度和節(jié)奏,在活動效果一定的情況下,所耗費時間越短,效率越高。效果側重于說明特定活動的收益、影響、投入和產出的比率(有時把效益直接理解為投入產出比率)。公共管理績效 就是以盡可能高的效率和盡可能少的管理成本,成功地承擔和完成公共管理工作。分析公共管理績效,必然涉及到公共管理成本和公共管理效益兩個問題。 1.公共管理成本 公共管理成本是管理活動中消耗的人力、物力、財力
2、、信息、空間、時間、權威、信譽等資源,其中,人力、物力、財力、空間以及部分信息資源是有形的,而時間、權威、信譽以及部分信息資源是無形的。信息資源的有形和無形情形要具體分析,通過特定的載體表達的信息就是有形的。很多信息資源都是通過媒體和文字傳輸?shù)模藗儽仨毻ㄟ^理解才能掌握,這些信息資源就是無形的。 公共管理成本還可以分為有效成本和無效成本。 有效成本是通過能夠轉變?yōu)楣补芾砜冃У挠行С杀荆胸泿庞嬃亢头秦泿庞嬃績煞N形式,其中管理人員的工資、辦公場所與物品的折舊消耗費用、調研和決策執(zhí)行費用等,是以貨幣計量的有效成本;公共部門在各項決策中必須承擔的風險,是非貨幣計量的有效成本。 無效成本是不能轉換為
3、公共管理績效的無效成本,譬如政府的鋪張浪費,因政府對行業(yè)的壟斷造成市場的畸形運行、引發(fā)的尋租腐敗。 2.公共管理效益 公共管理效益是公共投入和公共產出之比率。公共產出是公共管理活動所形成的結果,它可能是有形的,如政府主持修建防洪大壩,實施航天工程;也可以是無形的,如政府倡導健康文明的社會風尚,依法治國的精神。如果在公共投入一定的情況下,完成公共管理目標所耗費的時間越短,公共產出越多,滿足國家、社會和公民需要的程度越高,社會秩序和社會關系越和諧,公共管理績效就越高。 (2)根據(jù)內容和范圍,公共管理效益可以分為經濟效益、政治效益和社會效益。經濟效益指的是公共管理活動所產生的經濟性影響,如國民經濟增
4、長速度的提高、政府財政收入的增加等;社會效益指的是公共管理活動對社會運行方面所產生的效益,如充分就業(yè)、公民福利水平的增加等;政治效益則指的是公共管理活動所產生的政治性影響,如政府聲譽的提高、群眾支持率的上升等。一般而言,私人部門較為關注的是經濟利益,而行政部門更多關注的是包括經濟利益在內的綜合性利益。 (3)根據(jù)效益的方向,公共管理效益可以分為正面效益和負面效應。正面效益指的是公共管理活動對公民、社會、法人、組織等所起的積極或有利的影響;負面效益則指的是消極或不利的影響。 (4)根據(jù)人們的認識程度,可以將公共管理效益分為顯性效益和隱性效益。顯性效益指的是被人們認識到的公共管理活動的影響;隱性效
5、益則指的是尚未被人們廣泛認識的公共管理活動的影響。一般而言,短期效益常常是顯性效益,長期效益則是隱性效益;正面效益通常為人們所認識到,是顯性效益,而負面效應則往往為人們所忽略,成為隱性效應。 二、公共部門的績效管理 1.公共績效管理的環(huán)節(jié) 公共部門的績效管理是在設定的公共績效目標的基礎上,對公共部門提供的公共管理和公共服務的全過程進行追蹤監(jiān)測,并作出績效評估的過程。績效管理過程一般包括三個最基本的功能活動: (1)績效指標化。為了進行績效評估,管理者必須設計一套足以衡量組織目標實現(xiàn)的指標系統(tǒng),這樣才能在不同機關與不同時期之間進行比較。 (2)績效監(jiān)控。績效監(jiān)控是指對管理活動的績效進行持續(xù)性的監(jiān)
6、測、記錄與考核,以作為績效評估和改進組織績效的基本依據(jù)。 (3)績效評估。績效評估是依據(jù)績效指標,對公共部門管理的投入、產出、中期成果和最終成果所反映的績效進行評定和劃分等級。 2公共績效管理的作用 (1)使公共管理的責任落到實處。公共部門對公民在三個方面負有不可推卸的責任:一是其公共支出必須獲得公民的認可并按合法程序進行;二是資源必須被有效地利用;三是資源必須被用于實現(xiàn)預期的目標。人們期待公共部門能夠負起責任,但是,如果不能對公共部門的各種活動進行測評,就很難知道公共部門是否負起了責任。因此,從落實責任的角度看,績效管理是十分重要的。 (2)能較好地滿足服務對象的不同要求。公共服務所面對的是
7、具有各種各樣要求的公民,他們對公共部門提供的同一類服務的評價往往差異甚大。由于績效管理具有合理、精細的指標設計,因此能較好地滿足不同民眾的多方面要求。 (3)體現(xiàn)了公共管理的結果導向精神。傳統(tǒng)行政管理學強調的是過程和投入,而不大重視結果,這樣往往導致浪費、形式主義和官僚主義。由于公共績效管理不是將程序和規(guī)則放在第一位,而是將是否產生好的結果,是否滿足公民需求放在第一位,它便順理成章地成為公共管理的重要工具,并有效地促進了公共服務品質的提升。由于在政府運作和管理中加入了成本一效益的考慮,減少公共部門的浪費,是公共部門進行有效資源配置的一個重要手段。 (4)滿足了評估組織績效和個人績效的雙重要求。
8、在個人與組織互動日益密切的情況下,僅僅進行個人績效評估是不夠的。個人績效的提高并不必然導致組織績效同步的提高,只有將二者有機結合起來,才能促進組織整體績效的提高。 (5)建立了一種誘因機制。建立在公共績效評估基礎上的獎懲強化了組織的激勵機制。 二、公共績效評估指標的選擇 (一)評估指標的環(huán)節(jié)和價值原則 有些公共管理學者在績效評估指標體系時提出“四環(huán)節(jié)”概念: 1.投入:公共資源的輸出。 2.轉換:公共資源或成本的利用和轉換過程。 3.產出:公共管理活動和所提供的公共服務。 4.效果:公共產出或公服務所產生的影響:(1)政府部門為社會經濟活動提供服務的數(shù)量和質量,包括政府直接投資興建的基礎設施數(shù)
9、量,政府頒布實施維護經濟秩序的法令法規(guī),政府對主導產業(yè)的支持程度等。在數(shù)量上要盡可能滿足社會對政府管理服務規(guī)模的需要,在質量上要盡量提供優(yōu)質水平的服務,具有高效率的辦事能力。(2)政府管理目標的實現(xiàn)情況,包括是否充分就業(yè),物價是否穩(wěn)定,經濟是否持續(xù)增長,收支是否平衡,資源配置是否合理,國民財富是否增加等。(3)政策制定水平與實施效果,包括財政政策、貨幣政策、產業(yè)政策等。 3效能(Effectiveness) 效能是指公共管理和公共服務實現(xiàn)目標的程度。如果說效率強調的是時間的節(jié)省和節(jié)奏的加快,對于公共管理是非常重要的,但是片面強調效率可能會帶來負面影響。所以,效能側重于公共管理目標的實現(xiàn)程度與社
10、會的和諧程度,如福利狀況的改變程度、使用者滿意程度、政策目標的成就程度等。 效能可以分為兩類:一類為現(xiàn)狀的改善程度,例如國民健康狀態(tài)、水質凈化程度、道路的耐用程度;另一類為行為的改善幅度,例如以犯罪行為的改善幅度來衡量刑事政策的效果,用接受輔導的病情改善狀況來衡量社會工作的效果等。 效能也可分為兩種類型:(1)社會效能。它包括兩個方面,一是看公共組織制定的目標和采用的手段是否正確,即目標是否體現(xiàn)了國家意志,是否代表了廣大人民的利益等;二是看政府組織實現(xiàn)目標的能力,即目標完成的程度和速度。(2)群體效能。這一層次的效能屬于結構優(yōu)化范疇,它著眼于集體功能的發(fā)揮是否符合組織的目的,組織內部的運行機制
11、是否合理。如果行政組織內部結構不合理,內耗不斷,或組織活動偏離了組織目的,則群體效能低;反之,則群體效能高。從兩個方面對公共部門的效能進行考核: 公共管理強調的公平表現(xiàn)在: 第一,權利公平。它承認并保證每個社會公民具有平等的生存權和發(fā)展權,其勞動的權利、受教育的機會、職業(yè)的選擇等不受家庭背景、種族、性別以及資本占有狀況等因素的限制和影響。 第二,機會公平。從有利于挖掘、發(fā)揮出每個人的潛能的要求來看,機會公平意味著要滿足人的不同層次需要和不同人的不同層次需要,是一種立體狀網絡式的公平。 比如讀大學成為白領是一種機會選擇,讀技校成為高級藍領技師也是一種機會選擇。有名望的醫(yī)師社會地位較高,技術精湛的
12、護士也可以成為名望之士。西方國家甚至把垃圾王冠以“綠色和平使者”的稱號。政府就要為各種人群提供可選擇的機會。 第三,規(guī)則公平。只有在規(guī)則公平的前提下,才能實現(xiàn)機會公平、權利公平,才能保證效率的提高。 第四,分配公平。人們通常以社會財富(包括物質財富和精神財富)的分配是否合理作為評判社會公平程度的直接依據(jù),所以,分配公平是社會公平的根本內涵和最高層次。實現(xiàn)分配公平,有賴于合理的社會分配機制的建立,其中初次分配和再分配制度起著重要的作用。 第五,社會保障公平。天有不測風云,人有生老病死和禍夕旦福,要建立健全覆蓋全社會的社會保障體系。特別是對貧困群眾,以及缺乏參與社會選擇、社會競爭能力亦即缺乏勞動能
13、力的人和遭遇各種災難的人,政府和社會必須提供社會保障,為其生存、發(fā)展提供基本的物質生活條件。 三、公共績效評估指標體系的建構 (見附表) 五、公共部門目標管理 (一)目標管理的流程 目標管理顧名思義包含“目標”和“管理”兩方面。就目標而言,有三個問題,即設定什么目標,目標如何排序,以及如何選擇實現(xiàn)目標的策略;就管理而言,包括四個方面,即了解,責任與承諾,人事安排,決策。其中“了解”是指明了制定目標的困難、復雜與風險,尤其是不同看法、凝聚共識;“責任與承諾”是要使員工能自我控制、將個人要求與組織目標融為一體,使個人欲求能通過組織目標的完成而實現(xiàn);“人事安排”是指通過人員配置、工作調整,促成組織目
14、標的實現(xiàn);“決策”是目標管理的最后結果。 目標管理定義為:由參與管理的各方面制定目標,并經過自我管理和自我控制等管理方式,建立各級人員的責任心和榮譽感,最終以實現(xiàn)組織績效的一套系統(tǒng)管理方式。目標管理的過程可以用圖表示(見附表)。 (二)目標管理的優(yōu)點 (1)激勵明顯。當目標成為組織的每個層次、每個部門和每個成員將來應達成的一種結果,且實現(xiàn)的可能性相當大時,目標就成為組織成員的內在激勵,當目標實現(xiàn)后獲得相應報酬后,目標的激勵效用就更大。最好是每個層次、每個部門及組織每一個成員都有自己參與制定的目標,這有利于形成全面激勵的局面。 (2)管理有效。目標管理方式比計劃管理方式更優(yōu)越,這是因為目標管理是
15、一種結果式管理,不僅僅是一種過程式管理。目標管理使組織的每一層次、每個部門及每個成員盡力去完成目標,由于這些目標是組織總目標分解出來的,組織的每個層次、每個部門及每個成員完成目標,也就是組織總目標的實現(xiàn)。在目標管理中,只確定分解目標,而不確定各個層次、各個部門及各個組織成員完成各自目標的方式、手段,便為完成目標留出一個創(chuàng)新空間,有利于提高組織管理的效率。 (3)任務明確。目標管理的另一個優(yōu)點就是使組織各級主管及成員都明確了組織目標、組織的結構體系、組織的分工與合作及各自的任務。同時,在目標實施的過程中會發(fā)現(xiàn)組織體系存在的缺陷,從而對組織體系進行改進。 (4)控制有力。目標管理方式本身也是一種控制的方式,目標分解后的部門活動,通常還需要受到檢查和督促。由于目標管理提供了一套明確的可考核的體系,便為組織高層進行監(jiān)督控制提供了直接的依據(jù)。 (5)自行管理。目標管理也是一種引導組織成員進行自我管理的方式。在實施目標管理的過程中,組
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