1、自然壟斷行業規制的理論與改革一、自然壟斷行業規制的理論根底對于自然壟斷的定義，學術界的看法比較一致，一般認為“所謂自然壟斷性，是指由于存在著資源稀缺性和規模經濟效益、范圍經濟效益，使提供單一物品和效勞的企業或結合起來提供多數物品和效勞的企業形成一家公司壟斷或極少數企業寡頭壟斷的概率很高。我們把這種由于技術理由或特別的經濟理由而成立的壟斷或寡頭壟斷，稱為自然壟斷或自然寡頭壟斷。自然壟斷與行為壟斷是與微觀規制從廣義上看，微觀規制是政府對微觀經濟運行的干預相聯絡的壟斷。由于維持壟斷可在技術經濟上到達更高效率的構造因素，所以要通過參加規制來形成和維持壟斷，通過價格規制和其他規制手段來防止壟斷下的企業在

2、自由決策時所產生的不良經濟后果。因此，某些特定的產業具有的自然壟斷性就成為經濟性規制的根本根據。政府的微觀規制是為了彌補和矯正市場失靈以確保稀缺資源的有效配置。自然壟斷就是市場失靈的表現之一。雖然有不少國家在政策上允許壟斷在一定程度上存在。但在壟斷條件下，任何組織都有可能喪失追求本錢最小化與效益最大化的才能，從而破壞帕累托最優的資源配置。經濟學家已經指明了壟斷帶來的四個主要問題，即產量受到限制、管理松懈、不大關心研究與開發以及由尋租行為所產生的利潤消耗。種種理由，使各國在處理自然壟斷問題上，大都對自然壟斷企業主要是水、電、煤氣等公用企業的進入、退出、價格、投資等方面進展規制。政府的顯著特性對全

3、體社會成員的普遍性和強迫力使政府在糾正自然壟斷上具有某些明顯優勢。第一，政府可通過行使征稅權和制止權，限制新企業進入自然壟斷行業。因為，自然壟斷行業只有一個企業消費時才最有效率，新企業進入必然會增加消費本錢和市場風險。第二，政府可通過行使征稅權和處分權，減弱或消除自然壟斷行業因競爭缺乏給消費者帶來的或潛在的產品質量、價格、效勞等方面的問題，強化政府的經濟職能。第三，政府直接行使征稅權、制止權、處分權等可降低交易本錢。政府在組織費用等方面具有一定交易費用優勢。斯蒂格利茨認為，政府對自然壟斷問題有三種不同的解決方法。第一，政府接收某一行業的所有權，或將該行業國有化。例如，英國和法國曾對各自國家的電

4、力公司、 公司以及部分公用事業部門國有化。但是，這種做法存在一些問題。政府通常不是很有效率的消費者。被國有化的行業經理們往往缺乏降低本錢和銳意現代化的動力，特別是政府愿意在該行業虧損時給予補貼的情況下。第二，讓私人企業經營該行業的同時對其進展管制。美國一般就采取這種做法。原那么上，管制機構試圖將企業的價格保持在與被管制企業投資收益相稱的最低程度上。但是，管制是否有效、是否真正代表了公眾利益，在這點上是有爭議的。政府無論是施行壟斷權還是授予壟斷權都應慎重。在許多情況下，不但自然性壟斷是存在的，而且政府的法規制度也存在。假設政府富有效率，那么就存在自然性進入障礙，政府沒有必要用獨有的特權去加強這一

5、點。即使廠商的進入偶爾導致了重復消費和浪費，那么其本錢和潛在競爭所帶來的收益相比肯定要少的多。第三，鼓勵競爭。盡管完全競爭在自然壟斷的情況下不會出現，但有限度的競爭總是可以帶來一些好處。在實際競爭可行的場合下，競爭能抑制較高的壟斷價格。所獲得的收益不僅會超過重復消費所造成的卑微本錢，而且還會超過缺乏協作所造成的細微浪費。當然，也存在著實際競爭不可行的情況。與實際競爭相對應的潛在競爭的效果也并不樂觀。在70年代后期和80年代，西方許多政府開始相信，不管競爭怎樣不完全，總是比管理更好。于是，放松管制的過程開始了，并產生了一些成果。二、我國政府對自然壟斷行業規制的理論微觀規制與經濟開展程度和市場經濟

6、成熟程度親密相關。改革開放以來，我國的市場機制調節范圍不斷擴大，市場失靈現象逐漸凸現，政府規制隨之建立并對微觀經濟運行發揮越來越重要的效用。當一個行業存在自然壟斷，在這種場合，政府的作用就是維護壟斷、限制進入；防止企業利用其壟斷地位謀取超額利潤，保護公眾利益。政府通過微觀規制彌補了市場缺陷，在多方面起到了積極作用。第一，阻止了低效率的非規模經濟企業進入自然壟斷行業，有利于進步資本和消費的集中度，一定程度上防止了盲目投資、重復建立，使稀缺的經濟資源得到合理的分配和運用。第二，在一定程度上保證了一些公用企業的產品或效勞不斷供給，抑制了他們濫用經濟優勢，制定壟斷價格、實行價格歧視及差異對待，損害消費

7、者利益的行為。第三，防止了公用產品或效勞價格的劇烈波動，維護市場的交易秩序。我國正處于從方案經濟向市場經濟轉軌的過程中，因此，現階段政府的微觀規制，無論從作用范圍，還是作用程度上來看，都是不成熟的。在自然壟斷性行業主要有如下的問題：第一，信息不對稱使政府對自然壟斷性行業的價格管制形式化，收效不大。被管制者自然壟斷性行業對其核心技術和經濟指標及其動態信息的掌握是全面充分的。而施行管制的有關政府部門對其管制對象的各種信息的理解是片面的。政府希望理解企業的真實本錢作為價格規制的主要根據，企業希望抬高自己的經營本錢以獲得有利的政府定價。這種由追求目的的差異而導致的有關企業真實經營本錢的博弈，企業往往略

8、占上風，畢竟企業比政府更理解自己的經營狀況。因此，政府通過大量的調查、聽證、立法，經過眾多部門合法手續審批才出臺的所謂的“管制價格，很可能是不準確的，甚至是徒有虛名的。價格管制失靈了。第二，壟斷性行業依靠壟斷獲得高利潤，內無進步效率的動力，外無參與競爭的壓力。自然壟斷行業可利用信息不對稱誤導政府調高管制價格，以獲得超額利潤，由于我國自然壟斷行業一般實行嚴格的進入管制，這種超額利潤能被壟斷者長期穩定地獲齲同時，勞動力、技術、資本、信息等高度壟斷，沒有競爭的刺激、沒有破產的壓力、沒有鼓勵的動力，這些行業一定程度上技術停滯、效益低下。長期壟斷使他們效勞產品質量低、價格高，與國際程度差距很大。我國的電

9、信行業就是一典型案例。當然，這其中涉及到行政壟斷，郵電部國家電信總局在其中沒有發揮應用的、積極的作用。第三，由于政企不分，政府規制難以中立。只要作為規制者的政府部門不從企業中獨立出來，中立地行使規制職能，平等地對待所有的市場參與者，他們就不可防止地用其掌握的行政權利維護本部門、本行業的利益，就不可防止地歧視新的市場進入者。行業效率低下，官僚作風濃重，消費者福利受到損害也就不可防止了。更進一步說，在這種管制體制下，即使引入了競爭，競爭機制也不可能有效的發揮作用。由于信息不對稱使價格管制失靈，壟斷行業的高利潤、低效率等問題，西方國家在對自然壟斷性行業施行規制中也是存在的。值得提出的是，中國國有經濟

10、的壟斷不是產生于市場競爭，而是行政權利劃分市場的結果。至于政企不分，政府身份的重疊，應該說是處于經濟轉軌期的中國所特有的。三、政府的改革經濟性規制的手段包括價格規制、進入規制、投資規制、質量規制、財務規制等。對自然壟斷的規制主要有兩種手段：第一是進入規制，通過控制市場中企業數目，充分發揮規模經濟效益或防止過度競爭，以維護壟斷。這類規制主要是通過控制經營容許證或特許權的發放來施行。第二是有關企業產品和效勞定價的價格規制。由于企業受保護而處于壟斷地位，政府就有責任規定企業的收費標準，使企業在社會福利最大化處定價。這是從資源有效配置和效勞公平供給觀點出發，旨在限制具有較強的自然壟斷性的公用企業制定壟

11、斷價格、謀取壟斷利潤的行為。但是，價格規制存在失靈的情況，這在上文已經提到。根據以往對這一問題的研究，在自然壟斷行業由于本錢遞減，最好按邊際本錢定價，但可能使企業虧損。這時，政府或者按平均本錢定價，這樣會損失一部分經濟福利；或者按邊際本錢定價，由政府給予一定的補貼。我國政府對自然壟斷行業的規制與成熟的市場經濟國家的微觀規制存在較大差異，為了適應社會主義市場經濟體制的要求，使政府的規制步入正軌，可考慮從以下幾方面改革：第一，對于信息不對稱的補償。有時候，規制的目的在于降低得到信息的本錢。首先政府設法提供消費者需要的產品的準確信息，或要求經營者提供。當然，對于不完全信息并不是簡單地提供更多信息就能

12、解決。當人們難以理解產品涉及的技術數據時，政府需要建立或施行產品質量標準或向消費廠商發放消費經營容許證。因為，消費者并不都具有評價不同產品所需的專業知識或資料。第二，對規制者的規制。經濟性規制主要依靠政府機關的法律權限、容許或認可等手段，而政府在施行這些權利時，在一定程度上擁有自由裁決權。當政府也是個自然壟斷性組織時，有誰、用什么方式來規制政府？植草益認為：建立一個對作為“法定壟斷者的規制者的濫用權限加以限制、監視其是否按經濟福利的最大化標準行動的體系，是必要的。筆者同意這樣的看法。因為，規制者不可防止會濫用職權、牟取私利，或出于某一目的維護某些集團利益。斯蒂格利茨提出的解決自然壟斷的方法之一

13、的國有化，就有可能使這些行業受制于一些政治壓力。第三，政企分開。政企分開作為中國經濟體制改革的內容似乎經常被談到。在政府的微觀規制上提出，是有特殊意義的。因為只有打破規制者與被規制企業之間的直接利益聯絡，才能使規制機構超然的行使經濟性規制的職能，才有可能使之中立的把經濟福利最大化作為原那么，公正廉明，依法規制。第四，區分真正的自然壟斷行業和非自然壟斷行業，規制與放松規制結合。要使規制獲得預期效果，要考慮行業特性，只有真正的自然壟斷行業才可考慮施行規制。因為對非自然壟斷行業的規制會抑制有效競爭，導致社會福利的損失。規制與放松規制都是適應自然壟斷行業不同開展階段要求的產物。對于非自然壟斷行業這其中

14、也包括自然壟斷行業中存在的非自然壟斷性業務放松規制后，由于市場機制發揮作用的范圍擴大，政府的制度供給要及時跟進，保證競爭的公平、公正。值得注意的是，這些年國企改革主要集中在非自然壟斷行業。在自然壟斷行業，人們所能感受到的是產品和效勞的收費有了較大改善，但價格規制的放松并未伴隨進入規制的相應放松，行業的低效率已逐漸凸現。第五，施行鼓勵性規制。由于現行的規制制度不能解決企業內部無效率的產生、規制關聯費用的增加、規制滯后使企業損失產生、規制部門的自由裁決權和尋租本錢的產生，植草益認為除了給予企業進步內部效率的鼓勵之外沒有其他對策，稱之為“鼓勵性規制。由于我國自然壟斷行業的行業特點和社會地位決定其實行壟斷經營，在短期內無法改變，所以，鼓勵性規制結合中國國情是可以借鑒的。方法包括：第一，特許投標制度。即把所給予的事業特許權限制在一定期間內，在特許期完畢后再由競爭投標制給予特定企業特許權。第二，區域間競爭。是將受規制的全國壟斷企業分為幾個地區性企業，使特定地區的企業在其他地區企業成就的刺激下進步自己內部效率的一種方式。第三，社會契約制度。這是規制部門與被規制者在修訂收費時就設備運轉率、熱效率、燃料費、外購電力價格、建立費等簽訂合同，假設能實現比合同規定的成績好那么給予企業報酬，否那么給予處分的方法。第四，價格